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Grèce

Grèce - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 16 au 17 septembre 2014 et du 18 au 20 novembre 2014
Date d'adoption du rapport: 26 mars 2015
Documents : Rapport CG/2015(28)8 | Recommandation 372 (2015)
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Le présent rapport de suivi sur la démocratie locale et régionale en Grèce est le troisième depuis la ratification de la Charte par ce pays en 1989. Il y est pris note des progrès réalisés par la Grèce depuis la précédente recommandation de 2008, grâce en particulier à l’adoption de la « Nouvelle architecture de l’autonomie et de la décentralisation – Programme Kallikratis ». Cette réforme marque une avancée importante vers une organisation territoriale plus décentralisée, notamment pour ce qui concerne le statut des préfectures et celui des treize régions administratives qui étaient auparavant des émanations régionales du pouvoir central. A ce sujet, les rapporteurs soulignent l’importance de la réforme Kallikratis, qui a élargi les compétences et accru la transparence et la responsabilité des collectivités locales, et l’implication des associations de pouvoirs locaux et régionaux dans la préparation de la réforme Kallikratis.

 

Dans le rapport, il est par ailleurs insisté sur la nécessité d’étendre le champ d’application de la Charte au deuxième niveau d’autorité locale (les régions), en modifiant la législation actuelle. Le Gouvernement est invité à réviser la législation afin d’accorder des compétences de réglementation aux collectivités locales et de veiller à ce que le transfert de compétences s’accompagne des ressources financières correspondantes, que les collectivités locales pourront utiliser librement dans le cadre de leurs compétences. Le Congrès formule en outre plusieurs recommandations : appliquer de toute urgence, dans la pratique, les réglementations en vigueur relatives aux municipalités insulaires et de montagne, et accorder un statut spécifiques à ces territoires, en particulier en matière financière ; accorder un statut spécial à la municipalité d’Athènes en tant que capitale ; adopter des dispositions spéciales pour les municipalités métropolitaines d’Athènes et de Thessalonique et appliquer ces dispositions dans la pratique. Enfin, le Gouvernement est invité à signer et ratifier, dans un avenir proche, le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Conformément à la tradition grecque de la centralisation, le principe de l’autonomie locale ne figure pas dans les « Dispositions fondamentales » de la Première partie de la Constitution. En revanche, on le trouve dans la Section F de la Troisième partie de la Constitution, aux articles 101 et 102 du Chapitre premier intitulé « Organisation de l’administration » (l’article 101A est consacré à un autre sujet, à savoir les autorités indépendantes). L’endroit où figure ce principe résulte d’une vision bien ancrée dans la tradition, selon laquelle les pouvoirs locaux sont considérés comme faisant partie du pouvoir exécutif. Cette vision n’est cependant pas toujours parfaitement compatible avec le principe de « l’autonomie locale » et, en cas de révision constitutionnelle ultérieure, il conviendrait de prévoir la possibilité d’inclure une section entière sur ce thème.

 

L’article 101, paragraphe 1, pose le principe de la « déconcentration » de l’administration de l’Etat : « L’administration de l’Etat est organisée selon le système de la déconcentration. » 

 

Selon le paragraphe 1er de l’article 102, dans son libellé actuel datant de la révision effectuée en 2001 : « L’administration des affaires locales est du ressort des collectivités territoriales de premier et de second niveau. Pour l’administration des affaires locales, la présomption de compétence joue en faveur des collectivités territoriales. Le champ et les catégories de compétences locales, ainsi que leur attribution aux différents niveaux, sont déterminés par la loi. La loi peut attribuer aux collectivités territoriales l’exercice de compétences constituant une mission de l’Etat. » La Constitution ne définit pas la notion d’« affaires locales », qui relève de la législation ou d’une interprétation jurisprudentielle.

 

L’article 102, paragraphe 2, établit que : « Les collectivités territoriales jouissent d’une autonomie administrative et financière. » L’autonomie financière est plus spécifiquement réglementée par le paragraphe 5: « L’Etat prend les mesures législatives, réglementaires et fiscales nécessaires pour assurer l’autonomie financière des collectivités territoriales et les ressources nécessaires à l’accomplissement de leur mission et à l’exercice de leurs compétences. […] Tout transfert de compétences des organes centraux ou déconcentrés de l’Etat aux collectivités territoriales entraîne aussi le transfert des ressources correspondantes ».

 

En comparaison avec la plupart des constitutions, et notamment les plus récentes, la réglementation de l’autonomie locale en Grèce apparaît relativement restreinte et synthétique. En outre, en raison des modifications apportées en 2001 (article 102) et 2008 (article 101), les dispositions en la matière ne sont ni organiques ni bien organisées. Aussi l’observation formulée dans la Recommandation 2008 du Congrès, paragraphe 5b, selon laquelle l’article 102 de la Constitution grecque ne définit pas les deux niveaux de collectivités locales (ce qui fragilise leur garantie constitutionnelle) reste pertinente.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

 La principale question à traiter dans ce chapitre est la suivante : dans la situation actuelle, les municipalités grecques règlent-elles et gèrent-elles « sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaire publiques » ? Aucune méthode officielle ou universelle de mesure de ladite importance n’ayant encore été mise au point, il convient d’apprécier cette disposition en tenant compte de la nature plutôt « subjective » et relative du concept d’une « part importante des affaires publiques ». Il faut également analyser la question sous l’angle de l’évolution historique, de la culture et des traditions constitutionnelles du pays.

 

Afin d’évaluer la conformité avec cette disposition, il convient de prendre en considération les aspects aussi bien législatifs que factuels.

 

Quant à la législation, l’une des premières difficultés est l’absence de pouvoirs statutaires des municipalités, qui ne sont pas en mesure de « régler » les affaires locales. Cet aspect, qui s’inscrit dans la tradition grecque séculaire et profondément enracinée de la centralisation, est consacré dans la Constitution elle-même. De fait, la compétence de l’Etat (c.à.d. relative à des sujets relevant du droit parlementaire) concernant des thèmes importants de la politique des pouvoirs publics (système d’éducation et système de santé, protection de l’environnement, aménagement du territoire, développement économique, etc.) est explicitement établie par la Constitution (par ex. dans les articles 21, 16, 24 et 106), alors que les collectivités locales ne jouissent d’aucune autonomie normative. Ceci signifie – selon la réponse écrite du Conseil d’Etat aux questions soulevées par les rapporteurs – que toute décision stratégique relevant des collectivités locales est prise au niveau du Parlement national.

 

Ceci vaut également pour ce qui est de l’impôt. L’article 78 de la Constitution garantit ce que l’on appelle le monopole fiscal du Parlement (dont la loi adoptée en session plénière définit l’objet, l’assiette et les exonérations ou exemptions), alors que l’article 102, paragraphe 5, impose de la même manière à l’Etat de s’attacher à prendre les mesures législatives, réglementaires et financières requises pour garantir l’autonomie financière et les ressources nécessaires à l’accomplissement de la mission et à l’exercice des compétences des collectivités territoriales.

 

Le Parlement peut déléguer des compétences statutaires aux collectivités locales. Cette délégation est soumise aux mêmes règles matérielles et procédurales strictes établies par la Constitution (article 43) pour tous les organes de l’administration (par ex., ministères, conseils d’administration, etc.). Ceci signifie que la délégation de pouvoirs législatifs n’est autorisée que par décret parlementaire et uniquement si elle a trait à la réglementation de « matières plus particulières » ou « d’intérêt local ou de caractère technique ou détaillé. » (article 43, paragraphe 2). Par conséquent, la jurisprudence du Conseil d’Etat grec souligne que la compétence des collectivités locales en matière d’« affaires locales » (article 102, paragraphe 1) fait uniquement référence à des actes administratifs spécifiques et non à des actes normatifs (normes locales de caractère général), lesquels sont soumis aux restrictions définies à l’article 43, paragraphe 2, qui s’appliquent pareillement à tout autre organe de l’administration. En outre, le Conseil d’Etat refuse le transfert de nouvelles responsabilités de l’Etat vers les collectivités locales chaque fois que ces responsabilités portent sur d’importants secteurs de la politique des pouvoirs publics, dont la gestion est exclusivement confiée à l’Etat en vertu de la Constitution (par ex., dans le domaine de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement ou du statut des enseignants dans les établissements scolaires publics).

 

Depuis la révision constitutionnelle de 2001, la nouvelle version de l’article 102 de la Constitution, en établissant que « la loi peut attribuer aux collectivités territoriales l’exercice de compétences constituant une mission de l’Etat », vise à faciliter la délégation de responsabilités de l’Etat vers les collectivités locales (article 75II du Code des municipalités et des communes (loi n° 3463/2006), qui assigne aux municipalités des responsabilités d’Etat). Le Conseil d’Etat continue néanmoins de s’y opposer. De plus, selon l’avis juridique dominant, la loi peut modifier les limites et la nature des autorités locales pour des raisons d’intérêt public, en se fondant sur des critères objectifs. Le législateur dispose d’une grande latitude en matière de structures territoriales et de mode d’organisation des collectivités locales, en particulier lorsque les structures en place sont considérées comme inefficaces. C’est pourquoi les réformes de fusion de 1997 et de 2010 n’ont rencontré aucune opposition juridique sérieuse.

 

Pour ce qui concerne les aspects factuels, les rapporteurs ont été informés lors de diverses réunions organisées pendant leur séjour en Grèce avec des associations de collectivités locales et certaines communes qu’en dépit de ce cadre juridique, la Grèce ne connaissait pas la décentralisation, voire que le pays était moins décentralisé aujourd’hui qu’avant la mise en œuvre de la réforme Kallikratis.

 

Les rapporteurs souhaitent énumérer ici plusieurs aspects problématiques qui ont été évoqués et pourraient compromettre le concept même d’autonomie locale. a. La réforme Kallikratis a transféré aux municipalités nombre de nouvelles compétences ; certaines d’entre elles, relatives par exemple aux politiques sociales, sont très utiles en temps de crise économique, mais les municipalités sont dans l’incapacité de les gérer si elles ne disposent pas des ressources humaines et financières nécessaires. Ceci vaut notamment pour les municipalités qui ont connu des fusions importantes et sont dotées d’un vaste territoire (comme par exemple Lagadàs, où les rapporteurs ont eu une réunion lors de leur visite) ; b. L’une des conséquences de la réforme Kallikratis est dans de nombreux domaines un chevauchement des compétences (et des responsabilités) entre l’administration nationale déconcentrée et les régions et municipalités. Il convient donc de réévaluer les compétences ; les mécanismes de coopération et de dialogue entre les différentes autorités ne fonctionnent pas correctement. La situation est particulièrement floue concernant le rôle de 7 autorités nationales dont les pouvoirs s’affaiblissent progressivement, en raison également de l’autonomisation des régions. On ne peut supprimer ces autorités nationales sans une révision constitutionnelle étant donné qu’en vertu de la Constitution, certains domaines d’intervention ne peuvent être délégués aux pouvoirs locaux. Divers interlocuteurs, rencontrés tant au niveau local que national, ont fait savoir aux rapporteurs qu’elles devraient être supprimées ; c. Une coordination plus institutionnalisée et plus efficace et une consultation à tous les niveaux s’imposent, en particulier dans les domaines où l’on constate un important chevauchement de compétences (tels que l’éducation ou les transports) ; d. Le transfert de compétences ne s’accompagnant pas de ressources adéquates, l’autonomie financière est un problème des plus complexes. Depuis 2010, les Fonds autonomes centraux (FAC) ont été réduits de 60 % ; certains interlocuteurs ont souligné que ces réductions étaient proportionnellement plus importantes au niveau local qu’au niveau national ; e. La crise économique rend de plus en plus difficile la collecte des impôts locaux : avant la gestion des affaires locales, l’une des principales préoccupations des maires est de trouver un moyen de verser chaque mois leur salaire à leur personnel administratif ; f. Tous les interlocuteurs rencontrés, que ce soit au niveau local ou national, ont convenu que les collectivités locales devraient être capables de tirer profit de leurs propres ressources, et notamment des impôts, afin notamment de renforcer la prise de responsabilités. La proposition consistant à transférer l’ensemble des impôts locaux aux collectivités locales est bien accueillie ; g. Nombre de communes, notamment celles situées dans des endroits reculés, sont confrontées à d’importantes difficultés opérationnelles en raison d’un élargissement considérable de leur territoire et de ressources insuffisantes ; h. La question des ressources humaines est particulièrement épineuse. Depuis 2010, les municipalités ont subi d’importantes compressions de personnel. Des problèmes se posent d’un point de vue à la fois quantitatif – de nombreuses communes sont en sous-effectifs - et qualitatif – et d’autres, en sureffectifs de personnes non qualifiées, ont besoin d’un personnel plus expérimenté. Le nombre de salariés employés dans chaque municipalité paraît ne suivre aucun plan défini et résulter de choix purement personnels (en fonction du nombre d’employés décidant de prendre leur retraite ou de profiter des programmes de mobilité) et il convient également de tenir compte du fait qu’il sera impossible d’embaucher avant 2016 et que le nombre de contrats temporaires a été réduit. La plupart de nos interlocuteurs ont admis que cette politique de contrats répond au besoin d’éliminer le système de favoritisme préexistant, mais qu’elle se solde par une pénurie d’employés saisonniers, en particulier dans le tourisme. Le nouveau système centralisé de sélection du personnel – actuellement non opérationnel en raison de la crise – a été considéré comme trop long ; i. Mêmes des mesures plus simples adoptées par le législateur dans le cadre de la réforme de l’administration publique – telles que la publication obligatoire sur internet des décisions des collectivités locales, le programme sur la transparence ou le système centralisé des marchés publics - se sont révélées difficiles à mettre en œuvre au niveau local compte tenu du manque de personnel qualifié sachant utiliser les nouvelles technologies ; j. Le droit et la capacité des collectivités locales à gérer les affaires locales dans l’intérêt de leurs populations sont également fragilisés par la surabondance des dispositions juridiques en vigueur. Les législations et règlements sont souvent extrêmement détaillés. Des normes établies longtemps auparavant sont toujours en vigueur et leur obsolescence progressive n’a donné lieu qu’à des modifications partielles, accroissant ainsi la complexité de la législation et créant des procédures inefficaces. Cette complexité législative se traduit souvent par la prise de décisions divergentes dans des cas similaires, que ce soit au niveau des tribunaux administratifs ou de la Cour des comptes ; k. Il faut également compter avec un autre obstacle d’importance : la lourdeur de la bureaucratie. Le contrôle des collectivités locales est particulièrement complexe. Il est très fréquent qu’un contrôle de la légalité tourne à un contrôle d’opportunité ; du fait de la crise, les contrôles financiers – des dépenses et du budget – se sont multipliés et les collectivités locales estiment que le contrôle exercé par l’Observatoire nuit à leur autonomie ; l. Il arrive fréquemment que des représentants élus soient révoqués à l’issue de la décision définitive d’un tribunal ; ils sont très souvent poursuivis sans raisons, sur plainte anonyme. 

 

Pour résumer, considérant le passé d’Etat fortement centralisé de la Grèce, la plupart des interlocuteurs rencontrés considéraient positivement la réforme instaurée par Kallikratis (vue comme une étape dans la bonne direction), tant au niveau central que local. Ceci est essentiellement dû au fait que Kallikratis a élargi les compétences et renforcé la transparence et l’obligation de rendre des comptes au niveau local, autant d’éléments jugés nécessaires pour remédier à la mauvaise administration et à la corruption diffuses, particulièrement répandues au niveau des collectivités locales. Dans ce cadre, le contrôle préalable du budget local est jugé acceptable par certains interlocuteurs locaux. De l’aveu de nombreuses sources, avant la crise les budgets locaux étaient fantaisistes, voire souvent purement fictifs ; aussi l’Observatoire peut-il être considéré comme un outil temporaire utile pour revenir à plus de réalisme.

 

Les rapporteurs ont néanmoins été informés à de multiples reprises que la crise perturbait fortement la mise en œuvre de la réforme, ce qui explique les déclarations susmentionnées (« la Grèce ne connaît pas la décentralisation » ou « le pays est moins décentralisé aujourd’hui qu’avant la mise en œuvre de la réforme Kallikratis »). On a le sentiment diffus que les accords avec la troïka déterminent la politique grecque sur tous les plans et que, pour le moment, il n’est pas possible d’appliquer convenablement la réforme ou d’apporter une quelconque amélioration en matière d’autonomie locale. Les interlocuteurs rencontrés, non seulement au niveau national, mais aussi au niveau local, partagent l’avis que les collectivités locales doivent contribuer au redressement du pays. Le moyen d’y parvenir reste cependant à déterminer.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

En Grèce, le droit à l’autonomie est exercé par des organes élus : l’article 102, paragraphe 2 de la Constitution dispose que les organes des autorités des collectivités locales (de premier et deuxième niveaux) « … sont élus au suffrage universel et secret, comme prévu par la loi ». Au niveau municipal, et le conseil et le maire sont élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. Comme mentionné précédemment, le maire est l’organe exécutif et n’est pas responsable devant le conseil. Le système électoral, conjugué au fait que le maire, élu pour un mandat de 5 ans, n’a pas besoin de la confiance déclarée de la majorité du conseil municipal (un système quasi-présidentiel et non parlementaire au niveau local), confère aux maires élus au suffrage direct un rôle essentiel.

 

La réforme Kallikratis a tenté d’introduire dans la structure organisationnelle des organes susceptibles de contrebalancer le pouvoir des maires. Citons parmi eux les suivants : 1.) le conseil exécutif, une sorte de cabinet municipal qui surveille et coordonne la mise en œuvre des politiques municipales, 2.) le conseil économique, chargé de la planification et du contrôle financiers, ainsi que des marchés publics, et 3.) le comité pour la qualité de la vie (dans les communes de plus de 10.000 habitants), responsable de l’aménagement urbain et environnemental, et de certaines questions liées aux autorisations.

 

En outre, des institutions nouvellement créées devraient renforcer l’obligation de rendre des comptes, la transparence et la participation des citoyens aux questions locales et améliorer le bilan des collectivités locales. Pour ce faire, Kallikratis a précisé que ces dernières étaient systématiquement tenues de publier leurs décisions sur internet pour que celles-ci soient considérées comme valables. 

 

La création d’un poste de médiateur local dans chaque municipalité vise à aider les citoyens à résoudre les difficultés de gestion et à éliminer les sources de corruption en examinant les faits allégués. Le médiateur est élu à la majorité des deux tiers sur décision du conseil municipal (le même type de médiateur est nommé au niveau régional). Les médiateurs locaux et régionaux sont chargés de protéger les citoyens et les entreprises contre les effets d’une mauvaise gestion aux niveaux local et régional, mais aussi contre la mauvaise administration des entreprises et entités juridiques. Ils ont également pour mission d’intervenir afin de régler les problèmes courants. 

 

Il serait bon de créer sur décision du conseil municipal un comité consultatif dans les communes de plus de 10 000 habitants et de moins de 10 000 habitants. Ce comité serait composé de représentants d’organisations professionnelles, d’organismes scientifiques, d’organisations de travailleurs et d’employeurs, culturelles, sportives et de la société civile, d’habitants inscrits, etc. il jouerait le rôle d’un organe consultatif sur divers sujets d’intérêt local et prodiguerait des conseils au conseil municipal (un organe similaire, constitué au niveau régional, se consacre aux questions d’intérêt régional).

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

La Constitution grecque réglemente la portée de l’autonomie locale dans son article 102, paragraphe 1 qui, après avoir établi que : « L’administration des affaires locales est du ressort des collectivités territoriales de premier et de deuxième niveau », dispose que « Pour l’administration des affaires locales, la présomption de compétence joue en faveur des collectivités territoriales », en acceptant le principe énoncé par l’article 4, paragraphe 3, de la Charte. Ce même article 102, paragraphe 1 ajoute que « Le champ et les catégories de compétences locales, ainsi que leur attribution aux différents niveaux, sont déterminés par la loi ». C’est donc la loi – et notamment le Code municipal de 2006 (loi 3463/2006, art. 75) - qui détermine les compétences des collectivités locales. Le Code municipal a été remanié en profondeur par la réforme Kallikratis et un nouveau texte est en cours d’élaboration.

 

Les rapporteurs ont été informés par les représentants du Parlement grec qu’en 2013, en raison des restrictions budgétaires drastiques imposées par la stratégie fiscale à moyen terme pour 2013-2016, le gouvernement avait été contraint de suspendre le transfert de compétences importantes aux collectivités locales (loi 4147/2013). Il a cependant l’intention de continuer d’appliquer le programme « Kallikratis » dans son intégralité, dès que la situation fiscale le permettra.

 

Par conséquent, l’article 4, paragraphe 1 de la Charte, qui dispose que « Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi », doit être considéré comme étant formellement respecté, bien que dans la pratique le transfert de nouvelles compétences n’ait pas encore été mené à terme. De plus, il convient de noter que, concrètement, les décisions importantes, mais aussi parfois secondaires, sont généralement prises au plus haut niveau administratif ou politique. Certains des principaux systèmes de services publics (comme par exemple l’enseignement public, les services de santé publique et de protection sociale) restent soumis au contrôle direct et global du gouvernement central.

 

Les conséquences de la tradition centralisatrice de la Grèce et du cadre législatif et factuel du pays ne sont avec la pleine latitude des collectivités locales (article 4, paragraphe 2, de la Charte) ni avec le caractère plein, entier et exclusif des responsabilités qui leur sont confiées (article 4, paragraphe 4, de la Charte). Il suffit pour s’en convaincre de mentionner le rôle joué par l’administration nationale déconcentrée. Alors que certains pays considèrent inutile que le gouvernement installe ses propres antennes sur le terrain, l’avis qui prédomine en Grèce est que la mise en œuvre des grandes politiques gouvernementales et leur adaptation aux particularités locales doivent être confiées à des administrations nationales décentralisées, en assurant ainsi par l’intermédiaire du gouvernement central une ligne ininterrompue de responsabilités et de contrôles politiques unitaires jouissant de la confiance du parlement national.

 

Toutefois, les régions n’ont pas le pouvoir légal de réglementer, de contrôler ou simplement d’influer sur les autorités locales de premier niveau, les municipalités. En fait, les régions coopèrent souvent avec les municipalités et leur offrent ressources et assistance, mais la loi prévoit explicitement qu’il n’y a aucune subordination ou forme quelconque de « relation hiérarchique » entre les municipalités et les régions. Sur ce plan, l’article 4, paragraphe 4, de la Charte est donc respecté.

 

Concernant l’article 4, paragraphe 5, de la Charte, il convient de souligner que l’article 102, paragraphe 1, de la Constitution prévoit également que « La loi peut attribuer aux collectivités territoriales l’exercice de compétences constituant une mission de l’Etat », bien que dans nombre de domaines, comme il a été dit plus haut, la délégation de compétences aux collectivités locales ne soit toujours pas admise par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Lorsque la délégation est possible, elle est réglementée dans le cadre de l’article 43 de la Constitution, comme toute délégation en faveur d’organes de l’administration : aussi la latitude laissée aux collectivités locales est-elle étroite.

 

Enfin, l’article 4, paragraphe 6, de la Charte dispose que « Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ». Cette question est examinée dans la Recommandation 247 (2008), selon laquelle les autorités grecques responsables de l’autonomie locale et régionale, doivent « consulter les deux niveaux de collectivités locales aussi largement que possible, en tenant compte de leurs intérêts, en préparant et en introduisant la réforme ». Les rapporteurs ont effectivement été informés que les représentants des collectivités locales (la KEDE pour les municipalités et l’ENPE pour les régions, voir infra) étaient très impliqués dans la préparation de la réforme Kallikratis.

 

D’un point de vue juridique, il n’existe pas de processus constitutionnel de consultation entre gouvernement central et pouvoirs locaux. Certains interlocuteurs ont cependant déclaré aux rapporteurs que le ministère de l’Intérieur était en communication permanente avec les représentants des collectivités locales et les consultait systématiquement avant de prendre une quelconque initiative législative. Quant aux membres du Parlement, ils sont informés par l’intermédiaire de la Commission permanente spéciale dédiée aux régions du fonctionnement des autorités locales, en particulier sur les questions relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique de développement régional. Ils se concertent également avec les représentants des autorités locales dans le cadre de séances de comité lorsque des affaires les concernant sont examinées par le Parlement.

 

La jurisprudence du Conseil d’Etat a établi que pour tout transfert de pouvoirs des autorités centrales ou régionales aux collectivités locales, ainsi que pour l’attribution des affaires locales aux divers niveaux de décentralisation, il était nécessaire de demander au préalable l’avis des autorités concernées.

 

En conclusion, quatre remarques générales peuvent être formulées concernant les exigences contenues dans l’article 4 de la Charte :

 

D’une part, le nombre et l’importance des pouvoirs et compétences dont jouissent actuellement les communes ne paraissent pas limités outre mesure. En plus des compétences déjà énumérées dans la législation antérieure, la réforme Kallikratis leur a transféré de nombreuses compétences nouvelles. Leur préoccupation majeure est le manque de ressources humaines et financières adéquates pour les gérer correctement.

 

D’autre part, le caractère plein, entier et exclusif des responsabilités ne paraît pas respecté. On constate dans de nombreux domaines un chevauchement des compétences (et des responsabilités) entre une administration nationale déconcentrée et les régions et municipalités. Le rôle de 7 autorités étatiques est tout particulièrement controversé. Divers interlocuteurs rencontrés non seulement au niveau local, mais aussi national, ont déclaré aux rapporteurs que ces dernières devraient être supprimées.

 

Afin d’éviter un chevauchement des responsabilités, il ne faut pas non plus oublier que dans de nombreux domaines, les compétences ne peuvent être ni transférées ni déléguées aux collectivités locales, eu égard au libellé de la Constitution et à l’interprétation qu’en donne le Conseil d’Etat.

 

Enfin, une coordination plus institutionnalisée et des processus de consultation à tous les niveaux sont nécessaires, surtout dans des domaines connaissant d’importants chevauchements de compétences (tels que l’éducation ou les transports).

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Non ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

La Grèce n’est pas liée par l’article 5, en vertu duquel les limites territoriales locales ne doivent pas être modifiées sans consultation préalable des collectivités locales concernées, si possible au moyen d’un référendum lorsque la législation le permet. Cela étant, les rapporteurs souhaitent souligner que le processus de fusions de municipalités a été un aspect majeur du paysage territorial grec des dernières décennies, en particulier dans le cadre des réformes « Kapodistrias » et « Kallikratis ». Des changements peuvent être apportés aux limites territoriales d’une municipalité sous certaines conditions énoncées dans les articles 2-5 et 10-13 de la loi 3463/2006 (« Code des municipalités et des communes »), ainsi que dans l’article 5 (« redéfinition des limites territoriales des communes municipales au sein des municipalités de plus de 100 000 habitants, transfert d’une commune locale à un municipalité voisine) et l’article 6 de la loi 3852/2010 (« réforme Kallikratis ») (« création d’une commune locale à partir d’une localité définie dans le recensement comme étant indépendante »). L’avis des collectivités locales concernées est demandé. La tenue de référendums locaux est prévue à l’article 216 de la loi 3463/2006. Toutefois, le décret présidentiel nécessaire pour l’application de cette disposition n’a toujours pas été pris, et dans les faits aucun référendum n’a encore eu lieu. Les rapporteurs estiment par conséquent que la situation de la Grèce serait, en droit du moins, conforme à l’article 5. Ils considèrent donc qu’il reste peu à accomplir pour permettre la ratification de l’article 5 de la Charte et ils encouragent les autorités grecques à envisager de réexaminer la déclaration formulée au sujet de cet article.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 6, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes quelles sont les structures administratives internes dont elles entendent se doter. Les municipalités grecques jouissent d’un certain degré d’autonomie dans l’élaboration de leur organigramme interne, bien qu’il faille garder à l’esprit qu’elles ne disposent d’aucun pouvoir statutaire et que c’est la loi qui réglemente en détail l’organisation municipale.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Pour ce qui concerne l’article 6, paragraphe 2, de la Charte relatif au recrutement du personnel, ce sujet est actuellement très controversé en Grèce, entre autres à cause de la crise économique et financière et des mesures imposées pour y remédier.

 

Le système grec de service public est fondé sur la notion de carrière: les fonctionnaires sont recrutés à la base d’une pyramide et progressent peu à peu vers des postes supérieurs. Le statut constitutionnel actuel des fonctionnaires s’applique aussi aux agents des collectivités territoriales (article 103, paragraphe 6, de la Constitution). Les fonctionnaires sont titulaires et ont l’obligation de respecter le principe de neutralité politique. Bien que régi par un code spécial, le statut officiel du personnel des collectivités locales est assimilé dans ses principaux aspects à celui du personnel des services publics de l’Etat. Toutefois, les unités administratives des collectivités locales présentent des profils très divers et sont en règle générale plus réduites.

 

L’article 103, paragraphe 2, de la Constitution dispose que des personnes jouissant du statut de fonctionnaire (appelées « personnel permanent ») ne peuvent être embauchées que si l’organigramme de la collectivité locale propose un poste correspondant. Le personnel à contrat de droit privé de longue durée ne peut pourvoir que des emplois scientifiques, techniques ou auxiliaires. Les contrats de droit privé à durée déterminée ne sont autorisés qu’en vue « de satisfaire des besoins imprévus et urgents ».

 

Depuis la révision constitutionnelle de 2001, le contrôle d’un organe indépendant de régulation (le Conseil suprême de la sélection du personnel, connu sous l’acronyme ASEP) de l’embauche et des contrats pour tous les types de personnels dans l’ensemble du secteur public – déjà instauré en 1994 – est constitutionnellement garanti. Bien que cela signifie que les procédures en matière d’embauche et de contrats puissent être fort longues, ce système centralisé a été considéré comme indispensable pour mettre un terme à des pratiques traditionnelles de favoritisme qui ont fait du tort à la méritocratie et surpeuplé l’administration publique de nombreux employés sous-qualifiés, tout en nuisant au professionnalisme et à l’éthique des fonctionnaires. De plus, la Constitution a explicitement interdit l’adoption de lois qui feraient de l’emploi temporaire une sorte d’emploi permanent ; en effet, plusieurs lois ont autrefois « légalisé » rétrospectivement une pléthore de pratiques de favoritisme qui contournaient des dispositions constitutionnelles relatives au recrutement et au statut professionnel dans le secteur public.

 

A part certaines restrictions juridiques draconiennes en matière de recrutement, les pouvoirs locaux n’ont pratiquement aucun moyen d’élaborer leur propre système de gestion des ressources humaines. Etant donné que les revendications concernant les augmentations de salaire ou autres se règlent au niveau du gouvernement central, les négociations entre employés et employeurs se déroulent donc au niveau national. Dans le cas des collectivités locales, bien que l’employeur soit l’autorité concernée, les négociations sont menées avec le gouvernement central (et en particulier avec les ministères de l’Intérieur et des Finances).

 

En matière de qualité du personnel, le Centre national grec pour l’administration publique et les collectivités locales (EKDDA) contribue grandement à renforcer les capacités des employés des collectivités locales. Il s’agit de l’organisme stratégique chargé du développement des ressources humaines de l’administration publique et des collectivités locales. Il a été fondé en 1983 en tant qu’entité de droit public doté d’une autonomie financière et administrative et il est directement supervisé par le ministère de la Réforme administrative et de la gouvernance électronique.

 

Pour des raisons budgétaires, des mesures restrictives relatives à l’embauche et aux contrats des personnels du secteur public ont été adoptées au début des années 1980. Aujourd’hui, en raison de la crise financière et de la conditionnalité qui en découle, elles ont encore été renforcées. Depuis 2010, plusieurs mesures exceptionnelles ont été prises afin de réduire les coûts du personnel des collectivités locales - tout comme pour les employés de l’ensemble de l’administration publique - telles que l’article 11 de la loi 3833/2010, qui définit que le nombre d’embauches et de recrutements annuels ne peut pas excéder une proportion de un pour cinq (un recrutement pour cinq départs) pour l’ensemble des organismes, et la disposition contenue dans la stratégie budgétaire à moyen terme 2013-2016 relative à la baisse des recrutements au titre de la règle de un pour 10. La réduction des primes saisonnières et des salaires du secteur public a été un autre élément important. De nouvelles lois ont imposé une réorganisation des collectivités locales : en 2011 de nouveaux organigrammes « dégraissés » ont été adoptés ; en 2012, les municipalités et régions ont dû supprimer des emplois existants (postes non pourvus) ; en 2013, des services internes (directions, départements, bureaux, etc.) ont dû être réduits de 30 %. Des agents contractuels ne bénéficiant pas du statut de fonctionnaire ont été licenciés (ils étaient environ 30 000, soit 1/5 du total des employés des collectivités locales en 2011). Les contrats de travail ont dû être réduits : en 2012, seuls 4 477 contrats ont été approuvés ; en 2013, ce nombre est passé à 3 582, et de nouvelles réductions sont prévues pour 2014 (-20 %) et 2015-2016 (-10 %). Même des employés jouissant du statut de fonctionnaire (3 500 agents de police municipaux et 2 200 surveillants scolaires) ont été démis de leurs fonctions en 2013.

 

Selon la stratégie budgétaire à moyen terme pour 2015-1018, le processus de nomination et de recrutement de personnels permanents et de personnels sous contrats de droit privé à durée indéterminée de l’enseignement secondaire et obligatoire, que ce soit pour les collectivités locales leurs entités juridiques de droit privé, est suspendu jusqu’au 31 décembre 2016. Les autorités locales peuvent le cas échéant nommer et recruter du personnel permanent (enseignement universitaire et technique) dans les limites fixées par les termes de l’article 11 de la loi 3833/2010, tel qu’applicables, selon lesquels une décision du ministère de la Réforme administrative et de la gouvernance électronique est nécessaire pour appliquer le ratio d’un pour cinq.

 

Il convient de noter que la planification des recrutements pour les personnels des collectivités de premier et second niveau relève de la planification du personnel du secteur public, sous la juridiction du ministère de la Réforme administrative et de la gouvernance électronique qui est chargé de conserver les données pertinentes. Enfin, l’article 30 de la loi 4223/2013, tel que modifié et applicable (article 51, paragraphe 8, de la loi 4250/2014), régit le programme de mobilité volontaire aux deux niveaux de collectivités locales, dans le cadre duquel le personnel des collectivités locales de premier niveau peut - à sa demande - être transféré dans des collectivités de premier ou de second niveau.

 

En conclusion, conformément à l’article 6, paragraphe 2, de la Charte, les communes grecques n’ont à l’heure actuelle pas les moyens de recruter du personnel hautement qualifié en se fondant sur les principes du mérite et de la compétence. De nombreux interlocuteurs ont souligné que les collectivités locales (comme le reste de l’administration publique grecque) ont connu des sureffectifs de personnels non qualifiés. Aujourd’hui, la plupart des municipalités manquent cruellement de personnel spécialisé. Les rapporteurs sont obligés de signaler que ces ressources humaines insuffisantes risquent d’amoindrir la capacité des collectivités locales à gérer leurs compétences et, en substance, la portée même de l’autonomie locale.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Concernant l’article 7, paragraphe 1, de la Charte, aux termes du droit grec, le statut des élus locaux prévoit bien le libre exercice de leurs fonctions. Cet aspect n’a jamais été remis en question par les faits ou la réalité, bien que la crise financière ait eu ces dernières années pour effet une réduction importante de la rémunération des élus (par ex., selon la taille de la commune, seuls le maire et un ou deux adjoints sont rémunérés et le montant de cette rémunération été revu à la baisse. De plus, les conseillers municipaux ne perçoivent ni salaire ni indemnités).

 

Les maires, adjoints au maire et présidents des conseils municipaux bénéficiant d’un statut de fonctionnaire, ainsi que les employés des entités publiques ou des entités juridiques et entreprises privées, ont droit à des congés spéciaux sans solde obligatoires pendant toute la durée de leurs fonctions. Les personnes employées comme conseillers par des entreprises privées ne bénéficient ni de ce avantage, ni d’indemnités au titre des réunions du conseil.

 

Les maires ou leurs proches dont les intérêts privés vont à l’encontre des intérêts communaux sont tenus de céder leurs fonctions aux adjoints. Dans le cadre du programme sur la transparence s’inscrivant dans la réforme Kallikratis, les maires, adjoints aux maires et l’ensemble des membres du conseil économique et du comité pour la qualité de la vie doivent remettre un état financier annuel des avoirs détenus et le publier sur le site web de la municipalité. 

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Concernant l’article 7, paragraphe 3, les critères objectifs d’incompatibilité sont fixés par la loi. Afin de protéger l’intérêt public, ne peuvent prétendre aux fonctions de maire, d’adjoint au maire ou de membre d’un conseil municipal : les officiers ministériels et les dirigeants religieux, les membres des forces armées ou de sécurité, ou toute personne ayant une quelconque relation avec les autorités municipale ou étant endettée auprès de la municipalité. Il leur est interdit de se présenter aux élections aux deux niveaux de collectivités locales. Toute élection d’une même personne en tant que représentant élu de collectivités des premier et second niveaux est exclue. Les rapporteurs ont été informés que le cumul de la fonction de maire et de la pratique de métier d’avocat – susceptible de décourager l’engagement en faveur de la démocratie locale - était autrefois interdit mais que cette interdiction avait été levée. 

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Bien que la Grèce ne soit pas liée par le paragraphe 2 de l’article 7, les rapporteurs souhaitent insister sur le risque de voir – si elles étaient poussées à l’extrême – des coupes claires dans la rémunération des élus dissuader certaines catégories de citoyens de présenter leur candidature et, en fin de compte, compromettre le libre exercice de leurs fonctions.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

L’article 8 de la Charte traite du contrôle des actes des collectivités locales par des autorités de niveau supérieur. La Grèce n’est pas liée par le paragraphe 2 de cet article. Le contrôle de l’opportunité (visé au paragraphe 2) ne figure pas dans le système juridique grec. Depuis la réforme constitutionnelle de 2001, l’article 102.4 de la Constitution mentionne expressément le « contrôle de légalité » et prévoit que la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales « ne doit pas permettre d’entraver leur initiative et leur liberté d’action ». La législation a été modifiée en conséquence.

 

Par le passé, comme observé dans la Recommandation 247 (2008), l’un des points les plus problématiques de la démocratie locale et régionale en Grèce était le rôle du secrétaire général de l’administration déconcentrée de l’Etat vis-à-vis des collectivités locales. La Recommandation estime ainsi que le secrétaire général « porte atteinte au principe de l’autonomie locale, notamment en raison des interventions administratives qu’il peut entreprendre dans la résolution des affaires locales, à savoir dans le domaine de la planification et de la gestion des fonds communautaires, et de ses compétences de contrôle et de surveillance administrative et financière sur les deux niveaux des collectivités locales ».

 

Les rapporteurs notent avec satisfaction que la réforme Kallikratis a apporté des améliorations notables, puisqu’elle a instauré un système entièrement nouveau de contrôle de la légalité (décrit ci-dessus), bien que ce système ne soit pas encore pleinement mis en œuvre et que la Grèce se trouve dans une période de transition durant laquelle l’ancien système est encore en place. Au cours des visites de suivi, plusieurs représentants des collectivités locales ont signalé aux rapporteurs que de nombreuses difficultés subsistaient, l’Etat continuant d’exercer un important contrôle sur l’administration locale.

 

Dans la pratique, les procédures de contrôle sont longues, notamment en raison de la faiblesse des administrations déconcentrées de l’Etat et de leur manque de ressources humaines, qui entraînent – en particulier dans les nombreux cas de contrôles préalables obligatoires – une paralysie de l’action de l’administration locale et parfois un déni des droits des citoyens.

 

Le Médiateur grec, dans ses réponses écrites aux questions des rapporteurs, souligne que la mauvaise administration qui caractérise souvent les collectivités locales s’explique dans une large mesure par le manque de volonté ou de moyens de l’administration déconcentrée de l’Etat pour contrôler les pratiques en vue d’en assurer la transparence et la légalité. L’enquête menée sur les plaintes soumises au Médiateur grec a révélé que le secrétaire de l’administration déconcentrée ne pouvait traiter les plaintes des citoyens dans le délai imposé, à savoir soixante jours à compter du dépôt de la plainte. L’inaction de la part de l’administration déconcentrée entraîne implicitement l’annulation de la plainte.

 

En outre, le contrôle de la légalité se transforme très souvent en contrôle de l’opportunité. Les rapporteurs ont reçu des exemples de cas dans lesquels le contrôle de l’Etat avait vidé l’autonomie locale de sa substance, ne laissant aucune marge aux municipalités y compris dans des domaines relevant de leur compétence.

 

Les collectivités locales se disent également très préoccupées par les contrôles financiers instaurés à la suite de la crise financière, notamment depuis la création d’un observatoire de la gestion des budgets locaux (officiellement nommé « Observatoire de l’autonomie financière des collectivités locales », ci-après : « Observatoire »).

 

L’Observatoire, prévu en 2012 par le nouveau Cadre de stratégie budgétaire à moyen terme (ci-après : « Cadre budgétaire »), a été mis en place par la loi n° 4111/2013 (article 4). Il s’agit d’un comité dépendant de la direction des Finances du ministère de l’Intérieur et composé de juges spécialisés dans les affaires fiscales et de hauts fonctionnaires, ainsi que de représentants des associations de pouvoirs locaux (des premier et second niveaux). La loi n° 4270/2014 (« Gestion budgétaire et principes de contrôle, transposition de la directive 2011/85/UE – Comptabilité publique et autres dispositions ») a redéfini les missions de l’Observatoire.

 

Le principal rôle de l’Observatoire – conformément au Cadre budgétaire 2015-2018 – consiste à veiller à l’élaboration par les collectivités locales de budgets réalistes et équilibrés, conformément à la législation en vigueur sur le budget, et à contrôler mensuellement l’exécution du budget par les collectivités locales et leurs entités juridiques inscrites au registre des entités administratives. En outre, l’Observatoire transmet aux ministres de l’Intérieur et des Finances son avis sur les budgets prévisionnels en rédigeant des propositions, qui sont prises en compte dans la préparation du budget local consolidé figurant dans le Cadre budgétaire et dans le budget de l’Etat.

 

Dans le contexte évoqué ci-dessus, l’Observatoire : a. évalue les prévisions de recettes présentées par les collectivités locales dans leurs budget et dans le Plan d’action intégré et rédige des propositions de modification des objectifs, principalement lorsque les recettes semblent irréalistes et surestimées ; b. évalue et contrôle la bonne mise en œuvre du budget ; s’il s’éloigne de plus de 10 % des objectifs budgétaires trimestriels, l’Observatoire le signale à la collectivité locale concernée et à son autorité de contrôle et offre des orientations pour réduire cet écart. Si les objectifs ne sont pas atteints pendant deux trimestres consécutifs et si aucune mesure appropriée n’est prise, la collectivité locale concernée est placée sous le régime de la consolidation budgétaire, par décision du ministère de l’Intérieur sur proposition de l’Observatoire. L’Observatoire est chargé de définir le mode de mise en œuvre de ce régime.

 

Selon les experts cependant, le régime de la consolidation budgétaire n’a pas encore été appliqué à ce jour. Même en cas de d’écarts budgétaires persistants, l’Observatoire tend à appliquer des méthodes « douces » de persuasion. Toutes les entités (893 au total) ont reçu des avis de l’Observatoire à caractère contraignant, sur plusieurs thèmes et en plusieurs occasions, comportant parfois même des instructions pour les budgets prévisionnels 2014. Des mécanismes correctifs visant à surveiller l’exécution du budget à l’aune des objectifs annuels avaient déjà été mis en place en 2012, mais leur utilité s’était avérée limitée faute de définition de plafonds pour l’ensemble du processus budgétaire. Dans ses commentaires adressés aux rapporteurs au cours du processus de consultation, le ministère de l’Intérieur a souligné que les avis de l’Observatoire portent sur la préparation des budgets annuels et plus particulièrement sur les contrôles liés à la préparation de budgets réalistes. Le respect des lignes directrices et des plafonds définis chaque année dans la Décision ministérielle conjointe sur la préparation des budgets, publiée par les ministères des Finances et de l’Intérieur, est le principal critère d’évaluation du réalisme des budgets locaux. En cas de déviation dans l’exécution du budget, l’Observatoire donne des consignes à l’entité concernée afin qu’elle prenne les mesures nécessaires pour corriger cette déviation.

 

En 2013, les budgets des collectivités locales n’étaient pas pleinement conformes aux projections du Cadre budgétaire pour le secteur des pouvoirs locaux dans son ensemble. La cohérence entre les projections du Cadre budgétaire et les budgets des collectivités locales pour 2014 s’est nettement améliorée, du fait de la coopération entre l’Observatoire et les collectivités locales.

 

L’instauration de l’Observatoire et des autres mécanismes de contrôle budgétaire centralisé comprenant des mesures obligatoires a suscité une très vive opposition de la part des associations de collectivités locales et des syndicats de fonctionnaires locaux. Les associations nationales de collectivités locales ont contesté l’action de l’Observatoire devant le Conseil d’Etat. Elles affirmaient que cette institution porterait atteinte aux garanties constitutionnelles, et en particulier aux dispositions concernant l’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales (article 102.2 de la Constitution).

 

Le Conseil d’Etat a décidé que les dispositions juridiques relatives à l’Observatoire ne portaient pas atteinte à l’autonomie financière des collectivités locales. Cette nouvelle institution s’en tiendrait en effet à des lignes directrices et à des instructions, laissant suffisamment de latitude aux conseils municipaux et régionaux. En outre, le Conseil d’Etat a affirmé que les objectifs budgétaires imposés par les accords internationaux conclus entre le gouvernement grec et la Troïka et ses partenaires européens s’appliquaient directement à toutes les entités de l’administration publique.

 

En conclusion, concernant le respect de l’article 8, paragraphes 1 et 3, les rapporteurs savent pertinemment que dans le contexte de la Grèce d’après 2010, profondément marqué par la crise financière et par les exigences internationales subséquentes, un certain degré de contrôle centralisé des collectivités locales ne peut être évité, concernant notamment leurs budgets. En outre, ils ont entendu certains interlocuteurs, non seulement au niveau de l’Etat (comme le président de l’Observatoire ou des représentants du ministère des Finances) mais aussi au niveau municipal, leur affirmer qu’un certain degré de contrôle budgétaire était nécessaire car la présentation de budgets prévisionnels inexacts et parfois maquillés constituait une pratique très courante et ancrée de longue date au sein des collectivités locales grecques.

 

Les rapporteurs apprécient vivement les efforts entrepris par la Grèce depuis la recommandation de 2008 pour modifier le système de contrôle administratif. Cependant, ils ne peuvent qu’exprimer leur inquiétude devant la situation actuelle : le nouveau système de contrôle de la légalité n’est pas pleinement mis en œuvre ; les procédures sont extrêmement longues et bureaucratiques ; le contrôle de la légalité tend à se transformer en contrôle de l’opportunité. Le rôle de l’Observatoire est particulièrement délicat, compte tenu du risque que son contrôle ne reste pas proportionnel à l’importance des intérêts publics qu’il est censé protégé et sape l’autonomie financière locale, dont notamment la liberté des collectivités locales de fixer librement leurs dépenses prioritaires (en relation avec l’article 9.1 de la Charte – voir ci-dessous).

 

A ce jour, les rapporteurs estiment que la situation actuelle en Grèce n’est pas conforme aux exigences de l’article 8, paragraphes 1 et 3 de la Charte, et son évolution devrait encore être suivie.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Non ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Le pouvoir juridique d’assumer certaines fonctions n’a de sens que si les collectivités locales disposent de ressources financières pour le mettre en pratique. Les ressources des collectivités locales constituent un sujet sensible et une importante source de controverses dans de nombreux pays, mais le sujet est particulièrement délicat en Grèce.

 

Ce thème est déjà abordé dans la Recommandation 247 (2008), selon laquelle « le financement des municipalités et des communes reste très insuffisant. Il est fondé presque exclusivement sur des transferts de l’Etat ». Il était recommandé aux autorités grecques en charge de l’autonomie locale et régionale : « c. de diriger l’évolution du système financier vers une plus large diversification des sources de recettes des collectivités locales, selon la directive de l’article 9, paragraphe 4, de la Charte, en développant les bases d’une plus grande autonomie financière par le biais de la perception des recettes locales (redevances et charges, emprunts et fiscalité directe) ; d. de renforcer le système du financement local, en conformité avec l’article 9 (paragraphes 1 et 2) de la Charte, dans le cadre de la décentralisation et du transfert de compétences pour les collectivités locales, en envisageant une participation plus élevée du PIB (produit intérieur brut) et de l’ensemble des dépenses publiques au financement des collectivités locales ». 

 

Les recettes et dépenses des collectivités locales, exprimées en pourcentage du PIB, sont très faibles en Grèce. L’autonomie fiscale des deux niveaux reste limitée. Leur part des dépenses publiques est l’une des plus faibles en Europe. Plus précisément, les dépenses des deux niveaux de collectivités locales représentaient en 2011 2,8 % du PIB et 5,6 % du total des dépenses publiques. Toujours en 2011, les recettes des collectivités locales n’atteignaient que 2,6 % du PIB et 5,6 % des recettes totales du secteur public.

 

Les difficultés déjà existantes se sont accrues ces dernières années. D’un côté, la réforme Kallikratis a renforcé les compétences des collectivités locales, et donc leurs besoins en ressources financières ; de l’autre, la crise financière sans précédent et les protocoles d’accords qui ont suivi ont imposé de sévères mesures d’austérité et d’importantes coupes budgétaires dans tout le secteur public.

 

La crise économique a eu de très lourdes conséquences sur la situation des collectivités locales en Grèce. Les pouvoirs locaux et régionaux, comme il a été dit aux rapporteurs, doivent « en faire beaucoup plus avec beaucoup moins ». Les financements globaux (dotation aux collectivités locales) ont diminué de pas moins de 60 % en cinq ans. Dans le même temps, les municipalités se sont trouvées face à une demande croissante d’aide à l’enfance, aux personnes âgées et, en particulier, d’aide sociale aux pauvres et aux personnes au chômage. Beaucoup de municipalités se sont montrées très imaginatives, lançant des « banques de temps » (services offerts en échange d’autres services), des « supermarchés sociaux », des « épiceries solidaires » etc. Parallèlement, l’Etat et notamment le ministère des Finances se sont clairement efforcés de contrôler et de coordonner la gestion des budgets municipaux, comme on l’a vu plus haut (concernant l’article 8).

 

Dans sa réponse écrite aux questions des rapporteurs, le ministère des Finances souligne que le bilan des collectivités locales s’est nettement amélioré ces dernières années. Les résultats budgétaires publiés par l’ELSTAT illustrent cette amélioration. Les forts excédents devraient être considérés comme pérennes, ce que reflètent également les projections du Cadre de stratégie budgétaire à moyen terme 2015-2018. Remarquons qu’en raison du programme d’ajustement de l’économie, plusieurs mesures ont été appliquées pour améliorer la santé financière des collectivités locales. Certaines visaient à améliorer les recettes propres, comme l’augmentation des rentrées fiscales via la mise en place d’une attestation obligatoire de paiement des impôts locaux et l’augmentation des autres recettes grâce à des économies d’échelle et une meilleure organisation du mécanisme d’encaissement, tandis que d’autres visaient à rationaliser les dépenses (mise en place d’un système électronique pour la passation de marchés publics, réduction du coût des expropriations foncières, réduction du nombre de contrats à durée déterminée, baisse des primes saisonnières dans le secteur public, baisse du nombre de postes de conseillers auprès des élus, taux de prime fixe pour les présidents et administrateurs des entreprises municipales etc.).

 

En outre, malgré les mesures d’austérité qui ont entraîné la réduction de la dotation aux collectivités locales, ces dernières sont parvenues à appliquer avec succès les mesures citées plus haut et donc à contribuer à l’effort financier du pays, principalement en maintenant à un niveau élevé leurs propres recettes (taxes et redevances, impôts sur le revenu, autres taxes et services etc.) malgré la récession économique et la rationalisation supplémentaire des frais de fonctionnement. Il faut noter qu’un des vecteurs clés de l’équilibre positif atteint en 2013 a été le règlement des obligations impayées par le budget de l’Etat, à partir du crédit spécial du programme de liquidation des arriérés.

 

Comme le souligne le Cadre budgétaire 2015-2018, « le bilan financier [des collectivités locales] en 2013 s’est amélioré par rapport à 2012, ce qui s’explique principalement par le maintien de hauts niveaux de recettes propres malgré la crise économique et par la rationalisation supplémentaire de leurs coûts de fonctionnement, qui ont baissé d’environ 12 % par rapport à 2012. L’un des facteurs cruciaux pour atteindre un équilibre positif en 2013 a été le financement (environ 933 millions d’euros cumulés pour 2012-2013) via le crédit spécial instauré par l’Etat pour liquider les arriérés antérieurs à 2011 ».

 

Néanmoins, les rapporteurs ne peuvent considérer que l’article 9.1 de la Charte est dûment respecté en Grèce : à ce jour, les collectivités locales n’ont pas de « ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement ». En pratique, les prises de décisions et en particulier la mise en œuvre des politiques dépendent souvent de ressources contrôlées par l’Etat, et non par les collectivités locales.

 

S’agissant de l’article 9.2 de la Charte, le principe de la proportionnalité (selon lequel il devrait exister une relation adéquate entre les ressources financières dont dispose une collectivité locale et les tâches dont elle s’acquitte) a été violé, puisque plusieurs responsabilités supplémentaires ont été transférées aux municipalités sans les ressources correspondantes, comme la plus haute juridiction administrative l’a reconnu en plusieurs cas.

 

L’article 9, paragraphe 3 de la Charte demande qu’une partie des ressources financières des collectivités locales provienne d’impôts locaux dont elles doivent pouvoir fixer le taux. Le paragraphe 4 pose le principe de la diversification des ressources financières des collectivités locales, et le paragraphe 5 celui de la péréquation financière. Le paragraphe 6 énonce la nécessité de consultations appropriées, le paragraphe 7 limite l’octroi de subventions spéciales aux collectivités locales et le paragraphe 8 prévoit l’accès de ces dernières au marché national des capitaux.

 

Sur ces sujets, les rapporteurs soulignent que d’après les données fournies dans la réponse écrite du ministère des Finances (citant les résultats budgétaires publiés par l’ELSTAT pour 2013), les ressources des collectivités locales se répartissent comme suit : dotations du budget ordinaire : 45 % du total des ressources dotations du budget des investissements programmés : 11 % du total des ressources autres : 34 % du total des ressources (dont a) ressources liées aux droits et devoirs réciproques : 15 %, b) recettes, devoirs, droits et services de nature fiscale 7 %, c) autres ressources propres 6 %, d) ressources issues des années antérieures 6 %) Ressources collectées pour le compte de tierces parties : 10 % du total des ressources 

 

La structure des dépenses des collectivités locales se présente comme suit : rémunération du personnel : 25 % du total des dépenses prestations sociales : 12 % du total des dépenses intérêts : 1 % du total des dépenses dépenses dans le cadre du budget des investissements programmés : 17 % du total des dépenses autres : 33 % du total des dépenses (dont a) paiements issus des années antérieures : 5 %, b) transferts à des tierces parties 10 %, c) autres dépenses de fonctionnement 18 %) dépenses pour le compte de tierces parties : 12 % du total des dépenses

 

Comme on vient de le voir, les autres ressources des collectivités locales (c’est-à-dire excluant les dotations de l’Etat et du budget des investissements programmés), qui représentent environ 34 % du total des ressources, se divisent en quatre grandes catégories : a. ressources liées aux droits et devoirs réciproques : 47 % des ressources propres en 2013 b. recettes, devoirs, droits et services de nature fiscale : 22 % des ressources propres en 2013 c. autres : 13 % des ressources propres en 2013 d. ressources issues des années antérieures : 18 % des ressources propres en 2013 Notons que la part des trois premières catégories (a+b+c) est plus élevée si l’on tient compte des montants liés à la fiscalité, aux droits, aux devoirs etc. mais qui sont issus des années antérieures, et donc comptabilisés dans la quatrième catégorie.

 

Concernant la capacité des collectivités locales à fixer librement le taux des impôts locaux, le ministère des Finances a souligné ce qui suit : les devoirs réciproques sont déterminés en fonction du coût du service offert. Ce montant est approuvé par le conseil municipal et par le secrétaire général de l’administration déconcentrée ; le taux des autres impôts locaux est fixé par la loi et ne peut être modifié par les collectivités locales.

 

Enfin, le ministère des Finances fixe le montant total des dotations obligatoires (dotation aux collectivités locales) et des subventions spéciales accordées aux collectivités locales en tenant compte de la performance d’impôts spécifiques (comme la TVA, l’impôt sur les sociétés, l’impôt foncier) et de certains besoins et événements (par exemple la récession économique, l’augmentation des responsabilités). La redistribution et le versement des montants susmentionnés relèvent de la responsabilité du ministère de l’Intérieur et dépendent de critères quantitatifs et qualitatifs comme le nombre d’habitants, le taux de chômage, la croissance, etc.

 

D’autres informations sur les ressources financières locales ont été fournies, sous un angle complètement différent, par le Médiateur grec. D’après les données du Médiateur, les plaintes les plus fréquentes concernant les relations entre citoyens et pouvoirs publics pour le premier niveau de l’administration locale portent sur les problèmes financiers suscités par les impôts locaux. En outre, l’inefficacité de la levée des impôts nuit à l’autonomie financière des collectivités locales et à leur capacité à remplir leurs obligations contractuelles et autres.

 

L’expérience du Médiateur l’amène à conclure que les collectivités locales ne sont pas assez préparées à lever des impôts locaux ou, plus précisément, qu’elles s’avèrent incapables de mettre en œuvre la législation en la matière, complexe et bien souvent désuète.

 

L’incapacité des collectivités locales à honorer leurs obligations financières constitue également un sérieux problème. De nombreux citoyens déposent des plaintes parce que les autorités municipales ne reconnaissent pas les dettes de leurs prédécesseurs. En général, les pouvoirs locaux refusent de s’acquitter de leurs obligations financières, qu’elles émanent de conditions contractuelles ou de dispositions légales. Dans les cas d’expropriations de biens pour des raisons d’aménagement du territoire, il est rare que les propriétaires touchent la compensation dans les délais ; nombre d’entre eux se tournent alors vers le Médiateur.

 

Dans ce contexte, les rapporteurs sont pleinement conscients de la crise financière sans précédent et des contraintes internationales auxquelles les autorités grecques doivent faire face. En tant qu’acteurs importants du pays, les collectivités locales doivent contribuer au processus de consolidation.

 

Néanmoins, les rapporteurs estiment que cette situation d’urgence économique et financière ne saurait suspendre la nature contraignante de la Charte. Ils réaffirment donc, en tenant compte de la Recommandation 247 (2008), que le financement des collectivités locales reste insuffisant, puisqu’il repose presque exclusivement sur des transferts de l’Etat.

 

Le système financier n’évolue toujours pas vers la plus grande diversification des ressources des collectivités locales prévue par l’article 9.4 de la Charte, qui suppose de développer les bases d’une plus grande autonomie financière au moyen de la collecte de revenus locaux (charges et cotisations, emprunts, taxation directe). 

 

Il reste nécessaire de renforcer le système du financement local, conformément à l’article 9 (paragraphes 1 et 2) de la Charte, dans le cadre du transfert de pouvoirs aux collectivités locales, en recherchant une participation plus élevée du PIB (produit intérieur brut) et de l’ensemble des dépenses publiques au financement des collectivités locales.

 

Les rapporteurs jugent qu’une véritable démocratie locale passe par une forte augmentation des ressources propres des pouvoirs locaux et régionaux et de leur latitude quant à leur affectation. Lors de la visite de suivi, les rapporteurs ont remarqué un large consensus autour de la possibilité de transférer le produit des impôts fonciers aux municipalités et aux régions, qui dépendraient alors moins des dotations de l’Etat, rehausseraient le niveau de leurs rentrées fiscales et amélioreraient leur transparence vis-à-vis des citoyens. Ainsi, les rapporteurs invitent les autorités grecques à étudier sérieusement cette possibilité, déjà en place dans de nombreux pays du Conseil de l’Europe où la pratique de l’autonomie locale est ancienne et bien ancrée.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Concernant l’article 10.1 de la Charte, il convient de noter que l’article 102.3 de la Constitution grecque dispose, depuis la réforme constitutionnelle de 2001, que « la loi peut prévoir des regroupements obligatoires ou volontaires pour l’exécution de travaux, la prestation de services ou l’exercice de certaines compétences appartenant aux collectivités territoriales. Ces regroupements sont dirigés par des représentants élus ». La coopération entre les niveaux des collectivités locales (municipal et régional) et entre municipalités est réglementée et encouragée par la loi.

 

La coopération entre les deux niveaux de l’autonomie locale est aujourd’hui expressément inscrite dans la loi, qui prévoit la mise en place (volontaire) de « regroupements » transversaux (« diavathmidiki sindesmi », article 105 Kallikratis) qui peuvent être consacrés aux travaux publics, aux prestations de services, à la réalisation de tâches concrètes ou à la mise en œuvre de programmes et projets de développement. Dans la région de l’Attique notamment, un regroupement transversal obligatoire est prévu, pour la gestion des déchets ; dans le reste du pays, la gestion des déchets sera assurée par des regroupements intermunicipaux obligatoires (pour chaque région).

 

Des regroupements intermunicipaux (« diadimotiki sindesmi ») volontaires peuvent aussi être créés, consacrés aux travaux publics, aux prestations de services, à la réalisation de tâches concrètes ou à la mise en œuvre de programmes et projets de développement. La loi offre en outre aux municipalités comme aux régions un large éventail de possibilités d’accords et de mise en réseau. Les municipalités et/ou les régions peuvent nouer des « accords de coopération intermunicipaux ou transversaux » ; l’une des parties peut offrir son soutien à l’autre et/ou s’acquitter de certaines de ses missions (article 99 Kallikratis). On rencontre assez souvent des « accords programmatiques » (article 100, « programmatikes simvasis »), concernant des projets concrets (projets de développement, constructions etc.) et qui peuvent lier non seulement des collectivités locales, mais aussi d’autres autorités publiques (dont les universités) et entités du secteur public (entreprises publiques etc.).

 

Enfin, les municipalités et les régions peuvent aussi nouer des liens de coopération moins formels, comme les « réseaux » (articles 101, 202 et 203 Kallikratis, « diktia »), autour d’objectifs d’intérêt public (dont des réseaux avec des collectivités locales étrangères).

 

Un rôle particulièrement important est assumé par les associations des collectivités locales, entièrement rénovées : l’Union centrale des municipalités de Grèce (KEDE), les Unions régionales de municipalités (PED) et, pour les régions, l’Union des régions grecques (ENPE) (voir la loi n° 3852/2010, article 282, et le décret présidentiel n° 75/2011), bien que comme déjà observé (concernant l’article 4), le cadre juridique existant ne prévoie pas de procédure adéquate de consultation de ces associations.

 

Les rapporteurs apprécient la multiplicité des instruments prévus par la législation. Compte tenu également du fait qu’aucune remarque ou plainte sur cette question n’a été exprimée par leurs interlocuteurs lors des réunions, les rapporteurs considèrent que l’article 10, paragraphes 1 et 3 de la Charte est pleinement respecté en Grèce. Il convient de souligner que la Grèce n’est pas liée par le paragraphe 2 de l’article 10.

 

Néanmoins, les rapporteurs souhaitent souligner que la Grèce n’a pas encore signé le Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux Groupements eurorégionaux de coopération (GEC) (STCE n° 206).

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Non ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

S’agissant de l’article 10.3 de la Charte, les premier et second niveaux de collectivités locales peuvent mettre en place des collaborations internationales et européennes en vertu du droit national, européen et international, conformément à l’étendue de leurs responsabilités et sous réserve des obligations internationales du pays, comme suit : a) les municipalités et régions collaborent avec les collectivités étrangères correspondantes, au niveau européen et international, afin de faciliter et de promouvoir la coopération transnationale, interrégionale, transfrontalière et territoriale et de participer à des programmes, activités et initiatives d’organisations européennes (UE, etc.), internationales et régionales (Conseil de l’Europe, etc.) ; b) les municipalités peuvent mettre en place des programmes de jumelage avec d’autres villes afin de favoriser les relations économiques, culturelles, éducatives et sociales et de construire et développer des liens d’amitié ; c) les municipalités, les régions et les administrations déconcentrées peuvent participer à un Groupement européen de coopération territoriale (GECT) afin de faciliter et de promouvoir une coopération transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale, uniquement dans le but de renforcer la cohésion économique et sociale. Un Groupement européen de coopération territoriale ayant son siège en Grèce a le statut d’une société urbaine à but non lucratif ; d) les municipalités peuvent organiser des événements culturels, artistiques et sportifs et des échanges : e) les régions peuvent coopérer avec les collectivités locales de leur territoire et avec des organisations étrangères.

 

Les rapporteurs apprécient la multiplicité des instruments prévus par la législation. Compte tenu également du fait qu’aucune remarque ou plainte sur cette question n’a été exprimée par leurs interlocuteurs lors des réunions, les rapporteurs considèrent que l’article 10, paragraphes 1 et 3 de la Charte est pleinement respecté en Grèce. Il convient de souligner que la Grèce n’est pas liée par le paragraphe 2 de l’article 10. 

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Concernant la protection de l’autonomie locale, en tant qu’entités de droit public, les collectivités locales jouissent de tous les droits matériels et procéduraux qui s’appliquent à de telles entités, et peuvent en outre faire valoir les droits fondamentaux applicables aux entités privées lorsque leurs droits de propriété privée sont concernés.

 

Cependant, les rapporteurs souhaitent souligner que la Grèce ne possède pas de cour constitutionnelle et que la loi n’y prévoit pas de recours spécifique pour les collectivités locales. L’absence de ces voies de recours peut affaiblir la protection constitutionnelle et juridique des collectivités locales dans le domaine législatif.

 

Concernant les actes exécutifs, l’article 95.1, alinéa a) de la Constitution fait relever de la compétence directe et centralisée du Conseil d’Etat (Συμβούλιο της Επικρατείας, « Symvoulio Epikratia », le tribunal administratif suprême) « l’annulation des actes exécutoires des autorités administratives, sur recours pour excès de pouvoir ou violation de la loi ». Les municipalités et régions peuvent contester les actes administratifs qui violent leur autonomie administrative et financière. Ces recours sont examinés par la troisième chambre du Conseil d’Etat. Si la chambre juge une disposition juridique anticonstitutionnelle, elle est tenue de transmettre l’affaire à la Plénière.

 

S’agissant de la législation, il existe un système diffus de contrôle juridictionnel. La question de la constitutionnalité peut être traitée par toutes les juridictions, et les collectivités locales peuvent invoquer leur statut constitutionnel et juridique chaque fois qu’elles contestent des décisions de l’Etat (comme des décisions des autorités nationales de contrôle, de la Cour des comptes ou d’une juridiction inférieure, auprès d’une juridiction supérieure). Malgré ce système, plusieurs facteurs – la disponibilité de recours contre des décisions de justice, la tendance des juridictions inférieures à s’aligner sur les décisions des juridictions supérieures, la possibilité de contester directement les actes exécutifs devant le Conseil d’Etat – ont entraîné de fait une concentration du contrôle juridictionnel entre les mains du Conseil d’Etat (du moins s’agissant des affaires administratives. Pour les affaires civiles et pénales, c’est la Cour suprême qui est concernée par cette tendance. En cas d’interprétations contradictoires, une Cour supérieure spéciale est constituée, conformément à l’article 100.1, alinéa e) de la Constitution).

 

Les textes législatifs qui comportent des mesures individuelles – et dont l’application ne nécessite pas d’acte exécutif – ne peuvent être contestés en justice, si bien qu’ils contournent les deux types (direct et diffus) de contrôle juridictionnel. Le Conseil d’Etat a indiqué que l’adoption par la loi de réglementations de nature individuelle, afin d’éviter un contrôle juridictionnel direct, n’était admissible du point de vue de la Constitution que dans des circonstances exceptionnelles et pouvait toujours faire l’objet d’un examen judiciaire. Pourtant, de nombreuses réformes des collectivités locales ont été instaurées par des lois extrêmement détaillées, excluant ainsi tout texte d’application supplémentaire. Les collectivités locales ne peuvent les contester ni directement, ni indirectement (en contestant les actes exécutifs).

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs soulignent que l’absence, dans le système grec de contrôle juridictionnel, de mécanisme permettant de contester directement la constitutionnalité des actes législatifs entraîne de graves lacunes dans la protection légale de l’autonomie locale.

Article 12.1
Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

 

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.

226. Comme déjà évoqué, l’instrument de ratification de la Charte par la Grèce a été déposé le 6 septembre 1989. La Charte est entrée en vigueur pour ce pays le 1er janvier 1990. Conformément à l’article 12, paragraphe 2 de la Charte, la Grèce s’est déclarée non liée par : l’article 5 ; l’article 7, paragraphe 2 ; l’article 8, paragraphe 2 ; l’article 10, paragraphe 2 de la Charte. 227. En outre, bien que l’instrument de ratification ne se soit pas accompagné d’une déclaration en vertu de l’article 13 de la Charte, l’article 2 de la loi n° 1850/1989 dispose que la mise en œuvre de la Charte est limitée aux collectivités locales du premier niveau. 228. Dans ses réponses écrites aux questions des rapporteurs, le ministère de l’Intérieur a signalé qu’il était pour le moment toujours impossible de ratifier toutes les dispositions susmentionnées. D’après la direction compétente du ministère de l’Intérieur, la seule disposition pour laquelle la réserve pourrait être levée serait l’article 8.2, puisque les actes des collectivités locales font l’objet d’un contrôle qui porte exclusivement sur leur légalité, et non sur leur opportunité. 229. Concernant les autres dispositions, le ministère de l’Intérieur souligne ce qui suit : « - Article 5 : Les limites administratives d’une municipalité peuvent être modifiées sous certaines conditions prévues aux articles 2 à 5 et 10 à 13 de la loi n° 3463/2006 (« Code municipal et communal »), à l’article 5 de la loi n° 3852/2010 (« réforme Kallikratis ») (redéfinition des limites des communes municipales au sein des municipalités de plus de 100 000 habitants, transfert d’une commune locale à une municipalité voisine) et à l’article 6 de cette même loi (création d’une communauté locale à partir d’une localité définie comme indépendante), via différents textes réglementaires selon le cas et sur la base de l’avis des collectivités locales concernées. Les référendums locaux sont prévus à l’article 216 de la loi n° 3463/2006 ; cependant, dans la pratique, aucun référendum de ce type ne s’est encore tenu, dans l’attente de la publication d’un décret présidentiel qui en précisera les critères de légalité et d’autres questions d’organisation ; - Article 7, par. 2 : Les questions encadrées par la loi n° 3852/2010 (article 92 pour les municipalités, article 181 pour les régions) et par d’autres dispositions spécifiques relèvent principalement de l’initiative des ministères des Finances et du Travail. Une compensation financière est prévue pour les présidents de régions, les vice-présidents de régions, les maires et les maires adjoints, et une indemnité de représentation est versée aux présidents des communes locales et municipales. Cependant, les conseillers municipaux et régionaux n’ont pas droit à de telles compensations ou indemnités. En cas de perte de bénéfices ou de revenus liée aux prestations rendues, ils doivent se tourner vers les tribunaux […] ; - Article 10, par. 2 : Les possibilités de coopération internationale ouvertes aux autorités municipales sont indiquées aux articles 219 à 221 de la loi n° 3463/2006 et aux articles 99 à 101 de la loi n° 3852/2010 (coopération entre municipalités ou entre niveaux, accords et réseaux de municipalités et de régions). Les articles 202 (réseaux) et 203 (coopération internationale au niveau régional) de cette même loi prévoient de telles possibilités de coopération spécifiquement pour les régions. Cependant, aux deux niveaux de collectivités locales, des réseaux sont mis en place en Grèce conformément aux dispositions du Code civil (création obligatoire d’un partenariat sans but lucratif régi par le droit civil) tandis que tout type de coopération internationale est soumis à l’approbation du comité interministériel spécial, en vertu de la loi n° 3345/2005. Ce comité spécial est créé sur décision conjointe des ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères. Concernant les organes collégiaux des deux niveaux de collectivités locales, des possibilités de coopération internationale sont également prévues, sans les conditions imposées par la loi n° 3345/2005 (article 2 du décret présidentiel n° 74/2011 sur l’Union des régions et article 1 du décret présidentiel n° 75/2011 sur les Unions régionales de municipalités et l’Union centrale des municipalités de Grèce) ». 230. Le ministère a également confirmé : « En ce qui concerne la Recommandation 247 (2008) et la ratification de la Charte de l’autonomie locale, nous relevons qu’en vertu de l’article 2 de la loi n° 1850/1989, la Charte ne s’applique pas au second niveau des collectivités locales ». 231. Par conséquent, il est recommandé aux autorités grecques d’envisager de reconsidérer certaines des déclarations formulées au moment de la ratification. Par exemple, le retrait de la déclaration faite en lien avec l’article 5 et l’article 8, paragraphe 2 de la Charte ne devrait pas poser de sérieux problème. 232. En outre, les rapporteurs recommandent aux autorités grecques d’étendre le champ d’application de la Charte au second niveau de collectivités locales (les régions) puisque, comme nous le verrons plus loin, la réforme Kallikratis a levé tous les doutes qui subsistaient quant à leur caractère de collectivités locales.

Article 12.2
Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.

226. Comme déjà évoqué, l’instrument de ratification de la Charte par la Grèce a été déposé le 6 septembre 1989. La Charte est entrée en vigueur pour ce pays le 1er janvier 1990. Conformément à l’article 12, paragraphe 2 de la Charte, la Grèce s’est déclarée non liée par : l’article 5 ; l’article 7, paragraphe 2 ; l’article 8, paragraphe 2 ; l’article 10, paragraphe 2 de la Charte. 227. En outre, bien que l’instrument de ratification ne se soit pas accompagné d’une déclaration en vertu de l’article 13 de la Charte, l’article 2 de la loi n° 1850/1989 dispose que la mise en œuvre de la Charte est limitée aux collectivités locales du premier niveau. 228. Dans ses réponses écrites aux questions des rapporteurs, le ministère de l’Intérieur a signalé qu’il était pour le moment toujours impossible de ratifier toutes les dispositions susmentionnées. D’après la direction compétente du ministère de l’Intérieur, la seule disposition pour laquelle la réserve pourrait être levée serait l’article 8.2, puisque les actes des collectivités locales font l’objet d’un contrôle qui porte exclusivement sur leur légalité, et non sur leur opportunité. 229. Concernant les autres dispositions, le ministère de l’Intérieur souligne ce qui suit : « - Article 5 : Les limites administratives d’une municipalité peuvent être modifiées sous certaines conditions prévues aux articles 2 à 5 et 10 à 13 de la loi n° 3463/2006 (« Code municipal et communal »), à l’article 5 de la loi n° 3852/2010 (« réforme Kallikratis ») (redéfinition des limites des communes municipales au sein des municipalités de plus de 100 000 habitants, transfert d’une commune locale à une municipalité voisine) et à l’article 6 de cette même loi (création d’une communauté locale à partir d’une localité définie comme indépendante), via différents textes réglementaires selon le cas et sur la base de l’avis des collectivités locales concernées. Les référendums locaux sont prévus à l’article 216 de la loi n° 3463/2006 ; cependant, dans la pratique, aucun référendum de ce type ne s’est encore tenu, dans l’attente de la publication d’un décret présidentiel qui en précisera les critères de légalité et d’autres questions d’organisation ; - Article 7, par. 2 : Les questions encadrées par la loi n° 3852/2010 (article 92 pour les municipalités, article 181 pour les régions) et par d’autres dispositions spécifiques relèvent principalement de l’initiative des ministères des Finances et du Travail. Une compensation financière est prévue pour les présidents de régions, les vice-présidents de régions, les maires et les maires adjoints, et une indemnité de représentation est versée aux présidents des communes locales et municipales. Cependant, les conseillers municipaux et régionaux n’ont pas droit à de telles compensations ou indemnités. En cas de perte de bénéfices ou de revenus liée aux prestations rendues, ils doivent se tourner vers les tribunaux […] ; - Article 10, par. 2 : Les possibilités de coopération internationale ouvertes aux autorités municipales sont indiquées aux articles 219 à 221 de la loi n° 3463/2006 et aux articles 99 à 101 de la loi n° 3852/2010 (coopération entre municipalités ou entre niveaux, accords et réseaux de municipalités et de régions). Les articles 202 (réseaux) et 203 (coopération internationale au niveau régional) de cette même loi prévoient de telles possibilités de coopération spécifiquement pour les régions. Cependant, aux deux niveaux de collectivités locales, des réseaux sont mis en place en Grèce conformément aux dispositions du Code civil (création obligatoire d’un partenariat sans but lucratif régi par le droit civil) tandis que tout type de coopération internationale est soumis à l’approbation du comité interministériel spécial, en vertu de la loi n° 3345/2005. Ce comité spécial est créé sur décision conjointe des ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères. Concernant les organes collégiaux des deux niveaux de collectivités locales, des possibilités de coopération internationale sont également prévues, sans les conditions imposées par la loi n° 3345/2005 (article 2 du décret présidentiel n° 74/2011 sur l’Union des régions et article 1 du décret présidentiel n° 75/2011 sur les Unions régionales de municipalités et l’Union centrale des municipalités de Grèce) ». 230. Le ministère a également confirmé : « En ce qui concerne la Recommandation 247 (2008) et la ratification de la Charte de l’autonomie locale, nous relevons qu’en vertu de l’article 2 de la loi n° 1850/1989, la Charte ne s’applique pas au second niveau des collectivités locales ». 231. Par conséquent, il est recommandé aux autorités grecques d’envisager de reconsidérer certaines des déclarations formulées au moment de la ratification. Par exemple, le retrait de la déclaration faite en lien avec l’article 5 et l’article 8, paragraphe 2 de la Charte ne devrait pas poser de sérieux problème. 232. En outre, les rapporteurs recommandent aux autorités grecques d’étendre le champ d’application de la Charte au second niveau de collectivités locales (les régions) puisque, comme nous le verrons plus loin, la réforme Kallikratis a levé tous les doutes qui subsistaient quant à leur caractère de collectivités locales.

Article 12.3
Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

226. Comme déjà évoqué, l’instrument de ratification de la Charte par la Grèce a été déposé le 6 septembre 1989. La Charte est entrée en vigueur pour ce pays le 1er janvier 1990. Conformément à l’article 12, paragraphe 2 de la Charte, la Grèce s’est déclarée non liée par : l’article 5 ; l’article 7, paragraphe 2 ; l’article 8, paragraphe 2 ; l’article 10, paragraphe 2 de la Charte. 227. En outre, bien que l’instrument de ratification ne se soit pas accompagné d’une déclaration en vertu de l’article 13 de la Charte, l’article 2 de la loi n° 1850/1989 dispose que la mise en œuvre de la Charte est limitée aux collectivités locales du premier niveau. 228. Dans ses réponses écrites aux questions des rapporteurs, le ministère de l’Intérieur a signalé qu’il était pour le moment toujours impossible de ratifier toutes les dispositions susmentionnées. D’après la direction compétente du ministère de l’Intérieur, la seule disposition pour laquelle la réserve pourrait être levée serait l’article 8.2, puisque les actes des collectivités locales font l’objet d’un contrôle qui porte exclusivement sur leur légalité, et non sur leur opportunité. 229. Concernant les autres dispositions, le ministère de l’Intérieur souligne ce qui suit : « - Article 5 : Les limites administratives d’une municipalité peuvent être modifiées sous certaines conditions prévues aux articles 2 à 5 et 10 à 13 de la loi n° 3463/2006 (« Code municipal et communal »), à l’article 5 de la loi n° 3852/2010 (« réforme Kallikratis ») (redéfinition des limites des communes municipales au sein des municipalités de plus de 100 000 habitants, transfert d’une commune locale à une municipalité voisine) et à l’article 6 de cette même loi (création d’une communauté locale à partir d’une localité définie comme indépendante), via différents textes réglementaires selon le cas et sur la base de l’avis des collectivités locales concernées. Les référendums locaux sont prévus à l’article 216 de la loi n° 3463/2006 ; cependant, dans la pratique, aucun référendum de ce type ne s’est encore tenu, dans l’attente de la publication d’un décret présidentiel qui en précisera les critères de légalité et d’autres questions d’organisation ; - Article 7, par. 2 : Les questions encadrées par la loi n° 3852/2010 (article 92 pour les municipalités, article 181 pour les régions) et par d’autres dispositions spécifiques relèvent principalement de l’initiative des ministères des Finances et du Travail. Une compensation financière est prévue pour les présidents de régions, les vice-présidents de régions, les maires et les maires adjoints, et une indemnité de représentation est versée aux présidents des communes locales et municipales. Cependant, les conseillers municipaux et régionaux n’ont pas droit à de telles compensations ou indemnités. En cas de perte de bénéfices ou de revenus liée aux prestations rendues, ils doivent se tourner vers les tribunaux […] ; - Article 10, par. 2 : Les possibilités de coopération internationale ouvertes aux autorités municipales sont indiquées aux articles 219 à 221 de la loi n° 3463/2006 et aux articles 99 à 101 de la loi n° 3852/2010 (coopération entre municipalités ou entre niveaux, accords et réseaux de municipalités et de régions). Les articles 202 (réseaux) et 203 (coopération internationale au niveau régional) de cette même loi prévoient de telles possibilités de coopération spécifiquement pour les régions. Cependant, aux deux niveaux de collectivités locales, des réseaux sont mis en place en Grèce conformément aux dispositions du Code civil (création obligatoire d’un partenariat sans but lucratif régi par le droit civil) tandis que tout type de coopération internationale est soumis à l’approbation du comité interministériel spécial, en vertu de la loi n° 3345/2005. Ce comité spécial est créé sur décision conjointe des ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères. Concernant les organes collégiaux des deux niveaux de collectivités locales, des possibilités de coopération internationale sont également prévues, sans les conditions imposées par la loi n° 3345/2005 (article 2 du décret présidentiel n° 74/2011 sur l’Union des régions et article 1 du décret présidentiel n° 75/2011 sur les Unions régionales de municipalités et l’Union centrale des municipalités de Grèce) ». 230. Le ministère a également confirmé : « En ce qui concerne la Recommandation 247 (2008) et la ratification de la Charte de l’autonomie locale, nous relevons qu’en vertu de l’article 2 de la loi n° 1850/1989, la Charte ne s’applique pas au second niveau des collectivités locales ». 231. Par conséquent, il est recommandé aux autorités grecques d’envisager de reconsidérer certaines des déclarations formulées au moment de la ratification. Par exemple, le retrait de la déclaration faite en lien avec l’article 5 et l’article 8, paragraphe 2 de la Charte ne devrait pas poser de sérieux problème. 232. En outre, les rapporteurs recommandent aux autorités grecques d’étendre le champ d’application de la Charte au second niveau de collectivités locales (les régions) puisque, comme nous le verrons plus loin, la réforme Kallikratis a levé tous les doutes qui subsistaient quant à leur caractère de collectivités locales.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 9 août 1949

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 6 septembre 1989

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Conformément à la tradition grecque de la centralisation, le principe de l’autonomie locale ne figure pas dans les « Dispositions fondamentales » de la Première partie de la Constitution.



26Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
7 Articles non ratifiés
10Disposition(s) conforme(s)
2Articles partiellement conformes
14Disposition(s) non conforme(s)