Accueil › Pays › Pays-Bas
Pays-Bas

Pays-Bas - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 25 au 27 janvier 2021
Date d'adoption du rapport: 17 décembre 2021
Documents : Rapport CG(2021)41-05 | Recommandation 464
Tous les rapports de suivi

Le présent document est le troisième rapport concernant l’état de la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas. Le rapport souligne que les autorités néerlandaises s’attachent globalement à mettre en œuvre les principes énoncés dans la Charte et prévoient d’étudier la pertinence de ratifier certaines des dispositions qui n’avaient pas été acceptées au moment de leur ratification de la Charte. Le rapport souligne les efforts accomplis à l’échelon communal, notamment dans le cadre de la réforme de « Dualisation » et de la modification de la loi sur les communes. Il fait également part de bonnes relations entre le pouvoir central et les collectivités, ainsi que de la volonté de la part des autorités d’assurer la participation citoyenne au processus de décision politique. Toutefois, le rapport exprime certaines inquiétudes quant à la non-reconnaissance du principe de l’autonomie locale dans la Constitution et dans la législation. De plus, les compétences des communes et des provinces ne sont pas clairement délimitées et demeurent restreintes en raison du mécanisme de co-gouvernance du medebewind. Les mécanismes de consultation des collectivités communales par les autorités centrales apparaissent également comme insuffisants. Enfin, le rapport met en exergue le manque de ressources financières des collectivités locales qui dépendent des transferts de l’Etat et qui voient leurs revenus limités en raison de la réforme de la fiscalité locale.

 

Il est recommandé aux autorités néerlandaises d’appliquer l’article 2 de la Charte visant à définir le principe de l’autonomie locale et régionale dans la Constitution ou dans la législation interne. La clarification et le renforcement des compétences « autonomes et « propres » des communes et provinces, ainsi qu’une amélioration du mécanisme de consultation entre le pouvoir central et les collectivités sont encouragés. Les autorités néerlandaises sont également invitées à modifier la loi sur le financement des communes et provinces et à améliorer la fiscalité locale afin de garantir plus d’autonomie aux collectivités. Enfin, les autorités néerlandaises sont encouragées à reconsidérer la pertinence de la déclaration de non acceptation de certaines dispositions de la Charte qui avait été formulée au moment de la ratification de la Charte par les Pays-Bas.

legend
Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Comme le Congrès le déplorait déjà dans sa Recommandation 352(2014), aux Pays-Bas, ni le cadre juridique, ni la Constitution, ni la législation ne reconnaissent le principe de l’autonomie locale expressément ou directement. La situation n’a guère évolué depuis lors.

l’absence de fondement constitutionnel ou législatif clair entraîne le risque que de simples modifications de la législation ordinaire réduisent les compétences des collectivités locales. Faute de principe constitutionnel à prendre en considération et à respecter, la portée concrète, le degré et l’extension de l’autonomie locale aux Pays-Bas sont laissés exclusivement à l’appréciation du législateur. De plus, les autorités décentralisées ne peuvent s’appuyer sur aucun fondement juridique pour contester les décisions du gouvernement central relatives à leur autonomie (toutefois, même s’il existait un fondement constitutionnel de l’autonomie locale, les communes ne disposeraient d’aucune procédure pour ces contestations étant donné qu’il n’y a pas de Cour constitutionnelle aux Pays-Bas).

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Aux Pays-Bas, les communes disposent de compétences considérables et exercent un vaste éventail de tâches et de fonctions. Depuis 2015, leurs compétences et leurs tâches ont été élargies par le processus de décentralisation. Les communes sont largement autonomes dans leurs compétences et bénéficient d’une grande marge d’appréciation pour exécuter leurs tâches. Il existe une culture générale de la décentralisation et du pragmatisme qui favorise la gestion autonome des affaires locales et peut même combler, dans une certaine mesure, l’absence de garanties juridiques.

Néanmoins, les communes dépendent lourdement des transferts financiers du pouvoir central, ce qui se traduit souvent par une intervention dans la politique (voir ci-après, article 8). En outre, de nombreuses tâches sont exécutées dans le cadre d’un système de co-gouvernance (medebewind). Selon certains interlocuteurs, le degré d’autonomie locale est donc relativement limité et de plus en plus contesté. Le degré d’appréciation et d’autonomie des collectivités locales semble de plus en plus restreint en raison d’un manque de ressources et d’une dépendance financière à l’égard du pouvoir national, ce qui suscite des préoccupations.

Les rapporteurs considèrent que la portée de l’autonomie locale aux Pays-Bas peut actuellement être qualifiée d’« importante », conforme à la culture et aux traditions nationales. Cependant, les dernières évolutions (décentralisation) et la faiblesse des fondements juridiques ouvrent un vaste champ à l’appréciation et l’intervention politiques, susceptible de nuire à la « propre responsabilité » des communes dans de nombreuses affaires publiques dont elles sont actuellement chargées. Par conséquent, la situation actuelle des Pays-Bas semble conforme aux exigences de l’article 3, paragraphe 1, de la Charte, en ce qui concerne la « part importante des affaires publiques ». Il convient, toutefois, de prêter attention à l’autonomie locale dans la gestion de ces affaires.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

En tant qu’organe représentatif à l’échelle municipale et plus haute autorité au sein de la commune, le conseil municipal élu au suffrage direct (Gemeenteraad ou Raad) a autorité officielle sur la démocratie locale (article 29 de la Constitution.). Il est présidé par le maire qui garantit le respect des procédures. La mise en œuvre de la politique est gérée par l’exécutif de la commune : le collège du maire et des échevins (College van Burgemeester en Wethouders) et le maire (Burgemeester). Le maire préside le collège du maire et des échevins (article 34 de la loi sur les communes). Les échevins sont des conseillers élus. Depuis la « réforme de dualisation » de 2002, qui a mis l’accent sur la séparation des fonctions et des compétences du collège et du conseil, ils quittent leurs fonctions lorsqu’ils sont élus membres de l’exécutif (articles 35 et 36b de la loi sur les communes ; il est également possible de désigner des personnes extérieures au conseil). Le conseil peut demander à un échevin de démissionner voire exprimer sa défiance à l’égard des échevins (article 49 de la loi sur les communes). Par conséquent, en ce qui concerne le conseil et les échevins, les conditions en matière de responsabilité et d’élection démocratique, respectivement, définies à l’article 3.2 de la Charte, sont satisfaites (sauf pour les maires et Commissaires du Roi non élus)

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Les communes disposent d’une compétence générale appelée « open huishouding », qui est protégée par la Constitution (article 124 de la Constitution). En vertu de la loi sur les communes, celles-ci peuvent, sur leur territoire, adopter leurs propres arrêtés, prélever des impôts et élaborer leurs propres politiques dans tout domaine, sous réserve de respecter la « législation de l’instance supérieure ». Les communes exercent un vaste éventail de compétences parmi lesquelles, non des moindres, des missions importantes dans le cadre de la mise en œuvre des politiques climatiques.

Cependant, comme il a déjà été indiqué dans le rapport de suivi de 2014 (paragraphe 66), « le système juridique néerlandais ne comprend aucune liste exhaustive ou codifiée des compétences des communes. La loi sur les communes ne contient pas de telle énumération. Les compétences effectives des communes dans les différents secteurs d’action publique sont identifiées dans les lois et réglementations applicables à chacun de ces secteurs. Par conséquent, il n’existe pas de « noyau dur » des compétences essentielles ou « naturelles » des communes, de sorte que les compétences accordées aux collectivités locales dans les différents secteurs de l’action publique peuvent être étendues ou réduites par le Parlement national. » Ce constat est toujours valable, bien que dans les faits les compétences soient clairement réparties. Selon les interlocuteurs, lorsque cela n’est pas le cas en pratique, le problème spécifique est traité et résolu de manière coopérative, dans un esprit de « gouvernement unique ».

Le manque de clarté des compétences a déjà été évoqué dans la Recommandation 352(2014) du Congrès. D’après l’Association néerlandaise des communes, un avis confirmé par d’autres interlocuteurs lors des réunions, les domaines de compétence des collectivités locales n’ont pas été clarifiés, y compris ceux définis dans les différents secteurs de l’action publique, contrairement à l’esprit de l’article 4.1 de la Charte. Par conséquent, les rapporteurs concluent que les exigences de l’article 4.1 de la Charte ne sont que partiellement satisfaites et que la législation doit définir plus clairement les compétences, dans un souci de clarté et de protection des collectivités locales.

 

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

En vertu de la Constitution et de la loi sur les communes, le conseil municipal élabore sa propre réglementation relative à ses affaires locales (article 127 de la Constitution et articles 147 et 149 de la loi sur les communes). Cette réglementation porte le nom de réglementation locale générale (abréviation : APV). Elle contient de nombreuses dispositions, notamment en matière d’ordre public et de sécurité. L’Association néerlandaise des communes (VNG) a conçu un modèle de réglementation locale générale que chaque commune peut utiliser en y apportant toutes les modifications qu’elle juge nécessaire en fonction de sa situation. Si la réglementation locale générale repose sur la compétence autonome d’une commune, chaque commune peut également établir des réglementations locales sur des sujets spécifiques, en vertu des pouvoirs qui lui ont été délégués ou du medebewind. Ces réglementations spécifiques concernent tous les domaines des compétences locales et varient donc grandement.

En raison de la nature de la législation, les communes ont une grande marge de manœuvre. Cependant, l’ajout d’autres compétences (médicales et éducatives) dans le système d’aide à la jeunesse sous leur responsabilité ne s’est pas accompagné de sources de financement propres ni d’un solide filet de sécurité financier. En d’autres termes, les conditions préalables permettant aux communes d’assumer des responsabilités croissantes n’ont pas augmenté en parallèle. Les faibles mesures provisoires découlant des décisions judiciaires et des interventions nationales ont même réduit leur marge d’appréciation.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Afin de justifier la répartition des compétences entre le pouvoir central et les autorités décentralisées ainsi que les principes sur lesquels elle se fonde, la Commission royale sur le « système parlementaire » a recommandé de préciser les principaux aspects de la décentralisation. Parmi eux figure le principe de subsidiarité, qui est défini dans la loi sur les communes (article 117.2, et dans la loi sur les provinces) : « 2. Toute mesure visant à confier certaines activités aux autorités centrales ou provinciales ne peut être prise qu’à la condition que ces activités ne puissent pas être exercées de manière efficiente et efficace par les autorités communales ». La décision revient au ministre (article 117.1 : « 1. Notre ministre encourage la décentralisation au profit des communes »).

Le principe de subsidiarité est également appliqué en pratique. La décentralisation dans le domaine social peut être considérée comme étant étroitement liée à la mise en œuvre de ce principe. En réalité, ce processus poursuivait deux objectifs principaux : la qualité et l’engagement social. Ainsi, en 2015, les missions d’aide à la jeunesse ont été décentralisées et attribuées aux communes, ainsi que les compétences en matière de prise en charge (loi relative à l’assistance sociale). En outre, les compétences liées à l’emploi et à la sécurité sociale ont été fusionnées (loi sur la participation). Grâce à leur connaissance de la situation locale spécifique, les communes sont certainement les mieux placées pour organiser la bonne prise en charge au bon endroit. Néanmoins, pour ce faire, elles doivent disposer d’un budget structurellement suffisant et des compétences appropriées. Afin de mener à bien ces missions, le montant de la subvention générale accordée aux communes à partir du fonds des communes a été augmenté d’un tiers (d’après les informations communiquées par le ministère de l’Intérieur). Toutefois, bien que la décentralisation en tant que telle n’ait pas été remise en question, de nombreux interlocuteurs se sont plaints de la charge administrative et du manque de ressources financières pour assumer la responsabilité supplémentaire. En particulier, les éléments d’autres secteurs (santé et éducation), qui font partie du système d’aide à la jeunesse, n’ont pas été compensés par des ressources propres ou des dotations supplémentaires[30].


 

 

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Les rapporteurs concluent que les exigences de l’article 4.4 de la Charte sont globalement satisfaites, étant donné que les compétences des collectivités locales sont normalement pleines et exclusives et que les limites et obligations d’exécuter certaines tâches sont prévues dans la législation. Au fil du temps, la co-gouvernance a évolué en décentralisation. De plus en plus utilisé, ce processus devrait en théorie permettre une plus grande autonomie dans la réalisation des missions. La pratique est, toutefois, souvent différente, et risque de limiter l’autonomie locale.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Ces dernières années, il semble que la co-administration a largement évolué vers une coopération entre les différents niveaux d’autorité. Auparavant, les communes ne faisaient qu’appliquer la politique du pouvoir central telle qu’elle était établie plus ou moins en détail dans les accords administratifs. La complexité croissante des missions et les dépendances mutuelles, notamment en ce qui concerne les principales missions sociales, ont été prises en compte par le programme intergouvernemental. Ce programme a été signé en 2018 par le gouvernement central et les organisations représentant les communes, les provinces et les wateringues. L’approche programmatique doit permettre une coopération équitable entre les niveaux d’autorité, fondée sur l’égalité et une répartition claire des rôles selon les fonctions de chaque niveau. Elle repose sur les principes politiques suivants : a) une action collective axée sur les enjeux sociaux plutôt que sur l’accord de coalition du gouvernement national, b) une approche programmatique commune intégrée et unique plutôt que des accords sectoriels, c) un processus de coopération transparent, d) la mise en œuvre des missions sociales dans le cadre d’un partenariat d’égal à égal.

Compte tenu de lasituation actuelle, la liberté des communes dans l’exercice des compétences décentralisées et déléguées semble généralement respectée, bien que le caractère politique de la décentralisation et l’absence de garanties juridiques ajoutent aux préoccupations liées à la perte d’autonomie locale. Les rapporteurs concluent, toutefois, que les exigences de l’article 4.5 de la Charte sont globalement satisfaites.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Le ministère de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume consulte les organisations représentatives au sujet des projets de lois relatifs aux collectivités locales, notamment ceux déposés par d’autres ministères. Les projets de lois sont soumis à l’Association néerlandaise des communes et à l’Association néerlandaise des provinces avant d’être transmis aux chambres du parlement. Les associations peuvent ainsi donner leur avis et suggérer des modifications. Le ministère souligne l’importance de ces mécanismes de concertation initiaux. Dans son avis consultatif sur le projet de loi, le Conseil d’État évalue si les collectivités locales ont été suffisamment consultées et si leur réponse a été prise en considération dans le projet. L’avis des associations concertées est ainsi pris en compte dans le projet de loi final qui sera examiné au parlement. Le ministère suit la même procédure de concertation pour les autres projets de réglementations (mesures administratives générales, réglementations ministérielles) qui concernent les collectivités locales ou exigent leur action réglementaire ou administrative.

Les rapporteurs sont relativement impressionnés par les différentes activités de consultation et les accords entre les différents niveaux d’administration, ainsi que par le suivi de ces activités par le Conseil d’État. Bien que certaines de ces activités ne soient pas réglementées par la loi, les exigences de l’article 4.6 semblent globalement satisfaites.


 

 

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

En règle générale, les limites communales ne peuvent être modifiées qu’en vertu d’une loi, à l’initiative des collectivités locales concernées (article 123, paragraphe 2, de la Constitution). La loi sur les communes ne comporte aucune disposition particulière sur cette question, mais une loi spécifique lui est consacrée, la « Wet algemene regels herindeling » (Wet Arhi, Principes généraux du reclassement)[32]. Elle dispose ce qui suit : une modification des limites territoriales communales a lieu chaque fois qu’une nouvelle commune est établie ou supprimée, lors de la fusion de deux communes ou lorsqu’une modification territoriale concerne au moins 10 % de la population locale. Elle énonce également les règles relatives à l’élection des nouveaux organes représentatifs, et définit la situation des personnels de collectivités locales affectés par les changements.

  • , la population moyenne des communes est importante, en particulier par rapport à la moyenne de l’OCDE ou de l’UE (respectivement 9 700 et 5 900 habitants en 2017) et à la population médiane (26 500 habitants). Seules 2 % des communes comptent moins de 5 000 habitants (contre 44 % en moyenne dans l’OCDE)[33]. Au fil des années, un mouvement continu de fusions de communes a conduit à une diminution progressive mais significative du nombre de communes, de 913 en 1970, à 443 en 2007, 380 en janvier 2018 et 355 en janvier 2019, après plusieurs fusions de communes dans le nord et l’ouest des Pays-Bas à la fin de l’année 2018. Si autrefois les grandes communes fusionnaient avec les petites communes environnantes parce qu’elles avaient toujours besoin de plus d’espace, par exemple pour le logement, cette tendance s’explique aujourd’hui par le transfert de certaines compétences aux communes dans le cadre du processus de décentralisation et la nécessité des structures d’administration des grandes communes pour gérer ce processus. Cependant, aucune étude scientifique n’a été citée pour étayer ce fait.

En mars 2019, un nouveau « Cadre politique pour la révision des communes » a été adopté afin de structurer le processus des fusions de communes. Il précise que les fusions devraient de préférence être ascendantes. Il comprend également des lignes directrices en vertu desquelles le Conseil des ministres évalue et teste les propositions de réorganisation municipale et provinciale. Ainsi, les fusions doivent être décidées par les communes elles-mêmes. Ce n’est que dans des cas exceptionnels que la province peut engager le processus, par exemple si nécessaire en raison des évolutions régionales ou si le pouvoir administratif d’une commune est affaibli au point de ne pas pouvoir exercer ses compétences. Il est nécessaire de procéder à un examen au cas par cas fondé sur les circonstances locales et régionales, les évolutions et le contexte, qui doit apprécier les éléments suivants : a) la base d’appui, b) le pouvoir administratif, c) la cohésion interne et la proximité avec le gouvernement, d) la cohésion régionale. Étant donné que toute réorganisation municipale constitue un changement radical non seulement pour les habitants, mais aussi pour les entreprises, les institutions et l’environnement administratif des communes, la recommandation de reclassement relative au projet de fusion doit tenir compte de l’avis de ces parties prenantes. En général, la commune organise des réunions d’information et des soirées participatives à l’intention des parties prenantes, après lesquelles la commune ou la province établit un projet de reclassement. Tout le monde peut soumettre un avis au sujet de ce reclassement (dans un délai de huit semaines). Cependant, aucun référendum n’est prescrit ni organisé dans la pratique.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Les communes disposent d’un degré d’autonomie appréciable dans le domaine de l’organisation interne, garanti par les articles 124, paragraphe 1, et 128 de la Constitution. Dans les limites de la législation nationale, le conseil et le collège exécutif peuvent décider de la création de différentes commissions (articles 82 à 94 de la loi sur les communes) : des commissions du conseil chargées de préparer ses décisions plénières (article 82), des commissions exécutives chargées d’assumer les compétences déléguées (article 83) et « d’autres » commissions (article 84).

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Non ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Le recrutement est décentralisé. Les communes disposent d’une compétence autonome pour recruter des personnels hautement qualifiés sur la base de leur mérite et de leurs capacités. La loi sur les communes contient des dispositions spécifiques sur le secrétaire communal désigné par l’exécutif (articles 100 à 106) et le greffier communal désigné par le conseil (articles 107 à 107e).

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Les Pays-Bas ont une longue tradition en matière de démocratie locale et le statut des responsables locaux élus et désignés ainsi que les conditions d’exercice de leur mandat sont généralement considérés comme positifs. Ce point a été confirmé par le dernier rapport biennal sur l’état actuel de la démocratie et de la gouvernance publique aux Pays-Bas, publié par le ministère de l’Intérieur. En règle générale, les conclusions sont positives en ce qui concerne le soutien et la rémunération des élus locaux. En outre, plusieurs dispositifs facilitent l’exercice de leur mandat et les assistent, tels que les greffiers ou les officiers d’État civil (article 107 de la loi sur les communes), le budget pour un soutien supplémentaire (selon la politique de la commune), etc. Le conseil municipal bénéficie du soutien d’un secrétariat (« griffie ») qui l’aide en fonction de ses besoins spécifiques. Un investissement accru dans ces structures serait un moyen de garantir un soutien logistique et une expertise afin d’aider les conseillers dans leur travail. Néanmoins, seule la commune peut décider de recourir à ces dispositifs et elle n’exploite pas toujours toutes les possibilités.

Les conseillers non professionnels à temps partiel, en particulier, ont de plus en plus de mal à gérer le vaste éventail de politiques et questions complexes qui doivent être décidées au niveau local. Par conséquent, dans le cadre du processus de décentralisation ambitieux, la plupart des conseils se sont limités à un rôle purement réactif et n’ont pas saisi l’occasion du nouveau champ d’action politique (l’assistance sociale) pour revoir la position centrale de leur institution au sein de la collectivité locale. Cela rend le rôle de l’opposition d’autant plus ingrat, car il se limite au travail au sein du conseil, alors que la majorité agit principalement par l’intermédiaire du collège des échevins. De plus, de nombreuses compétences sont déléguées à des organisations semi-indépendantes (« uitvoeringsorganisaties »), par exemple dans le cadre d’accords conjoints entre plusieurs communes visant à fournir des services d’aide à la jeunesse ou de réinsertion des chômeurs, entre autres. Le conseil municipal n’a que très peu de contrôle sur les choix effectués par ces organismes.

Bien qu’un tiers des partis candidats aux élections municipales soient des partis locaux, ce qui témoigne de leur intérêt et de leur engagement, les interlocuteurs nous ont confié qu’il n’était généralement pas facile de trouver des candidats. Le travail des conseillers est souvent considéré trop lourd et ils subissent (trop) souvent des pressions et des menaces. En réalité, le nombre d’adhérents aux partis politiques a considérablement diminué : seuls 2 % des citoyens sont membres d’un parti politique, et les partis luttent pour diversifier leur base[35]. Jusqu’à présent, le nombre de candidats était toujours suffisant, mais trouver des candidats de qualité pourrait s’avérer problématique.

Une autre préoccupation, apparue à la suite des réunions avec les interlocuteurs néerlandais, concerne le nombre croissant d’incidents ; les agressions, les intimidations, les menaces et les violences semblent devenir un problème grave, au moins dans certaines communes. Cette tendance inquiétante est confirmée par une étude récente : 25 % des responsables locaux ont fait l’objet de comportements agressifs et de violences, et même 2 % de violences physiques[36].

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Conformément à l’article 129.5 de la Constitution, toutes les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local sont fixées par la loi sur les communes : pour les conseillers (article 13), pour les échevins (article 36b), pour les maires (article 68) et pour les membres de la chambre des comptes municipale (article 81f).

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

 Les conseillers municipaux ne sont pas des responsables politiques à temps plein. Ils exercent généralement un autre emploi la journée. Ils ne reçoivent pas de salaire mais une indemnité financière sous la forme d’un paiement mensuel. Tous les représentants perçoivent la même somme ; le montant dépend du nombre d’habitants de la commune conformément à la législation nationale (Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragrers), que les communes sont tenues de respecter.

Le salaire des échevins dépend également du nombre d’habitants de la commune. Les indemnités financières versées aux échevins et aux maires sont généralement considérées comme suffisantes.

Dans l’ensemble, les maires néerlandais semblent plutôt satisfaits de leur situation actuelle. Cependant, les agressions (verbales) et les intimidations à l’égard des maires, des échevins et des conseillers se multiplient. Cette tendance inquiétante a un effet négatif sur la satisfaction au travail.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Le contrôle des activités des communes par les organes de la province et du pouvoir central est inscrit dans la Constitution (article 132) et régi par la loi sur la revitalisation du contrôle général, entrée en vigueur en 2012

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Non ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Aux termes de la Constitution, le gouvernement central peut à tout moment exiger le respect de la législation nationale. S’il considère qu’un décret local ou régional est contraire au droit national ou à l’intérêt général, il peut, en vertu de l’article 268 de la loi sur les communes et de l’article 10:34 de la loi générale sur l’administration, annuler ce décret. Un maire peut également demander l’annulation d’un tel décret (aux termes de l’article 273 de la loi sur les communes). Néanmoins, ces dernières décennies, cette forme d’intervention de l’autorité nationale aux niveaux local et régional est devenue de plus en plus rare.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Si une décision prise par une autorité communale ou provinciale donnée est contraire à la loi ou à l’intérêt général, le ministre de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume est compétent pour suspendre ou annuler cette décision. Il doit, toutefois, suivre une procédure préétablie (articles 268 à 281 de la loi sur les communes). Avant d’envisager de recourir à cette compétence, le ministre tente de résoudre le problème en consultant l’autorité qui a pris la décision. En demandant des informations sur le contexte de la décision et, si nécessaire, en suggérant des modifications ou le retrait de cette décision, le ministre s’efforce de coopérer dans le but de trouver une solution. Ainsi, dans la pratique, il n’a annulé aucune décision communale ou provinciale depuis le dernier rapport en 2014.

L’exécutif provincial contrôle la situation financière des communes dans chaque province. Le ministre de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume est responsable du contrôle financier des provinces. Si des communes ou des provinces ne respectent pas la loi sur le budget et la responsabilité en matière de décision (BBV), l’organe de contrôle doit approuver les dépenses, les programmes, le budget et les nouvelles politiques.

Les rapporteurs considèrent que le principe de proportionnalité dans le cadre de l’intervention des autorités de contrôle est respecté et que l’exigence visée à l’article 8.3 de la Charte est donc satisfaite.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Les règles budgétaires et la capacité d’emprunt[56] :les communes et les provinces ont le droit d’emprunter sur les marchés des capitaux et d’émettre des obligations sans autorisation officielle du gouvernement central. Il n’existe aucun plafond d’emprunt officiel pour les collectivités locales et, en règle générale, celles-ci peuvent emprunter tant qu’elles sont en mesure de rembourser leur dette. Toutefois, afin de se conformer au cadre budgétaire à moyen terme imposant une « règle d’or » (au titre des obligations européennes), les emprunts sont utilisés uniquement pour financer les investissements.

Après avoir baissé entre 2000 et 2007, le déficit et la dette des collectivités territoriales ont commencé à augmenter, atteignant un pic en 2012. Depuis, le niveau d’endettement est de nouveau en constante diminution. En 2016, la dette des collectivités territoriales néerlandaises représentait 11,2 % du PIB, ce qui est bien inférieur à la moyenne de l’OCDE (24,5 % du PIB et 20,7 % de la dette publique en 2016). En 2018, la dette brute consolidée des collectivités locales s’élevait à 7,3 % du PIB néerlandais. L’encours de la dette se compose essentiellement de la dette financière (70 %). La part des obligations dans la dette financière totale reste très limitée (2,8 % en 2016), les prêts constituant l’essentiel de l’encours de la dette financière (97,2 %). La Banque municipale des Pays-Bas (BNG) est un organisme de financement créé par l’Association néerlandaise des communes en 1914 afin d’aider les communes à accéder aux marchés du crédit. Environ 90 % de ses actifs sont des prêts aux communes et à d’autres organismes publics. La moitié du capital social de la banque est détenue par l’État néerlandais et l’autre moitié par les collectivités locales et les wateringues. La Waterschapsbank est une autre banque néerlandaise spécialisée dans les prêts aux collectivités locales[57].

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Le fonds des communes et le fonds des provinces sont devenus la principale source de revenu des communes et des provinces (73,2 % en 2016). Les communes (et les provinces) sont relativement libres dans l’affectation des subventions générales. Cependant, ces subventions doivent être utilisées pour exercer les compétences déléguées. Si les communes sont extrêmement autonomes dans la mise en œuvre de leur politique dans le domaine décentralisé de la jeunesse et peuvent déterminer elles-mêmes la façon d’exercer leurs nouvelles compétences, il semblerait que cette autonomie ne s’accompagne pas d’une autonomie financière proportionnelle. Il apparaît, par conséquent, que le processus de décentralisation a renforcé le contrôle financier de l’État sur les communes[55].

Les subventions destinées à des objectifs spécifiques représentent également une grande part des ressources des collectivités locales et sont liées à la réalisation d’activités spécifiques. Ces financements (indemnité de décentralisation et transferts spécifiques) sont destinés à couvrir les dépenses liées aux compétences déléguées obligatoires, telles que l’enseignement primaire et les services sociaux.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

La question de la consultation a été examinée à la lumière de l’article 4.6 de la Charte (voir ci-dessus point 3.3.6). La loi sur les communes, la loi sur les provinces et le Code sur les relations entre les différents niveaux d’administration disposent que les collectivités locales doivent être « informées et consultées en temps utile » au sujet des nouvelles lois et politiques relatives à leur niveau respectif. Le Code sur les relations entre les différents niveaux d’administration précise le rapport entre les différents niveaux d’administration et présente une liste de critères pour l’intervention de l’Association néerlandaise des communes et l’Association néerlandaise des provinces dans l’élaboration des politiques et la rédaction des lois. Cette consultation porte également sur l’impact financier des nouvelles politiques ou décisions sur les collectivités locales.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Remarque : dans leur instrument d’acceptation (1991), les Pays-Bas ont fait une déclaration aux termes de laquelle « ils considèrent ne pas être liés par les dispositions de l’article 9, paragraphe 5, de la Charte. Il s’avère que les Pays-Bas ont décidé de ne pas s’engager au titre de l’article 9.5 étant donné qu’il est contraire au statut spécial prévu à l’article 12 de la loi sur les relations financières (voir paragraphe 168). Cependant, la délégation a également reçu des informations sur d’autres aspects de l’article 9.5.

Conscients que les Pays-Bas ont déclaré ne pas être liés par cette disposition, les rapporteurs concluent que le système actuel n’est que partiellement conforme à l’article 9.5 de la Charte étant donné qu’il n’éradique pas les inégalités existantes. Il convient de procéder à un réexamen.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Les ressources propres des collectivités infranationales ne représentent qu’une petite part des recettes locales. Les communes perçoivent des impôts, conformément à la loi sur les communes (articles 216 à 258)[48], mais les impôts locaux sont modestes et principalement liés à la propriété foncière et aux taxes sur les animaux domestiques et le tourisme. Les droits et redevances administratifs ne peuvent être utilisés que pour couvrir les frais des services concernés et la commune n’est pas autorisée à en tirer un bénéfice. De fait, aux Pays-Bas, les recettes fiscales locales sont inférieures à celles de nombreux autres pays européens. À la suite du processus de décentralisation, la part des ressources propres a encore diminué, passant de 33 % en 2000 à 27,2 % en 2019 ; les transferts du gouvernement national ont en effet augmenté plus rapidement que les ressources propres. Avec la décentralisation du domaine social en 2015, les « autres ressources » des collectivités locales ont augmenté de 6 milliards d’euros, les compétences supplémentaires déléguées aux communes étant principalement financées par des transferts du pouvoir central. Ainsi, les collectivités locales sont essentiellement financées par l’État sur la base de formules définies, à savoir sans partage des recettes fiscales[49].

Les rapporteurs concluent que les dispositions réglementant les ressources propres des communes ne sont que partiellement conformes à l’article 9.3 de la Charte. En réalité, il convient de noter avec une certaine préoccupation que les réformes de décentralisation ont encore réduit la capacité fiscale locale qui était déjà faible. Il semble donc nécessaire d’engager des discussions sur la façon d’étendre cette capacité dans un futur proche.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Aux termes de l’article 132.6 de la Constitution « la loi définit les impôts qui peuvent être perçus par les administrations provinciales et des communales, et règle les rapports financiers entre ces administrations et l’État ». Ce principe est mis en œuvre par la loi sur les communes, qui comprend des dispositions détaillées sur les finances des communes (articles 108 et 186 à 258), et la loi sur les relations financières (Financiële Verhoudingswet), qui réglemente les rapports financiers entre les différents niveaux d’autorité publique. L’article 108.3 de la loi sur les communes dispose que lorsque de nouvelles compétences sont décentralisées aux communes ou aux provinces, les conséquences financières doivent être clairement précisées, ainsi que la façon dont ces conséquences peuvent être couvertes. Cette disposition est pleinement conforme à l’article 9.2 de la Charte qui énonce que « les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi ».

La proportionnalité des ressources locales n’est donc pas une question juridique, mais plutôt une question qui nécessite d’évaluer la pratique. En réalité, bien que le ministre de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume affirme que les compétences municipales sont financées « en fonction des compétences des communes et de leur ensemble d’outils », la situation financière des communes néerlandaises est plutôt inquiétante. Selon les informations communiquées par l’Association néerlandaise des communes, plus d’une centaine de communes n’ont pas réussi, ou ont eu du mal, à présenter un budget équilibré pour 2020[44]. Par conséquent, la question de la proportion des ressources est controversée.

La réduction des ressources introduite par le pouvoir central en lien avec la rationalisation (fusion) des communes a creusé l’écart entre les compétences que les communes doivent assumer et le budget dont elles disposent à cette fin, générant ainsi des bénéfices pour le pouvoir central. Bien que la rationalisation n’ait jamais été menée à bien, la réduction budgétaire a bel et bien été mise en place au niveau national, pour un montant de 975 millions d’euros en 2025. Les interlocuteurs ont souligné que les communes devaient assumer le coût de cette politique bien qu’elle n’ait pas été mise en œuvre et qu’elles n’en tirent aucun bénéfice[46].

Selon cette évaluation des rapporteurs, les ressources financières actuelles des collectivités locales ne sont guère proportionnées aux compétences (supplémentaires) qu’elles doivent assumer depuis la décentralisation. La situation des communes rurales et de celles comptant un grand nombre de personnes pauvres est particulièrement préoccupante[47]. On peut en conclure que malgré la réglementation légale qui prévoit l’allocation de ressources proportionnées, dans la pratique les exigences de l’article 9.2 de la Charte ne sont que partiellement satisfaites.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Aux Pays-Bas, la part des pouvoirs locaux et régionaux dans les dépenses publiques est inférieure à la moyenne de l’OCDE (16,2 % du PIB et 40,4 % des dépenses publiques en 2016). Cependant, leur part dans les dépenses en matière d’agents publics est significative, proche de la moyenne de l’OCDE (62,9 %) et supérieure à la moyenne de l’OCDE pour les pays unitaires (43 %), mettant en évidence des administrations importantes, notamment à l’échelle municipale (en moyenne 185 000 fonctionnaires travaillent dans les administrations communales contre 13 000 agents dans les administrations provinciales). Les provinces représentaient 7 % des dépenses en faveur des collectivités infranationales, contre 67 % pour les communes et les organes intermunicipaux (la part restante est partagée entre les wateringues et les autres collectivités locales).

Les provinces et les communes sont principalement financées par les subventions, générales, du pouvoir central. Plus de 73 % de leur budget provient de transferts, tandis que leurs ressources fiscales propres ne représentent que 10,1 % (2016). La part des communes dans ce revenu fiscal est de 58 % et celle des provinces de 16 %. Les 26 % restants représentent la part des wateringues publics étant donné qu’ils prélèvent leurs propres impôts et redevances (redevance pour le traitement des eaux usées, redevance relative aux systèmes de distribution d’eau et taxe sur la pollution)[40].

La capacité des communes et des provinces à générer des ressources propres est très limitée. L’autonomie financière (ressources propres par rapport aux ressources totales disponibles) au niveau local (provinces et communes) est inférieure à la moyenne de l’UE (28 % contre 53 % en 2018), ce qui entraîne une dépendance vis-à-vis des transferts du pouvoir central qui est supérieure à la moyenne européenne (72 % contre 48 %). Les ressources propres des collectivités locales représentaient 9 % de leur budget total en 2018, une valeur inférieure à la moyenne de l’UE (13 %). La part des impôts locaux dans le budget total est beaucoup plus élevée pour les provinces (20 %).

Le ratio composite, qui tient compte des aspects de la décentralisation fiscale à la fois des recettes et des dépenses, indique que la structure gouvernementale néerlandaise se caractérise par un degré de décentralisation budgétaire (12 % en 2018) légèrement inférieur à la moyenne de l’UE (16 % en 2018). Comme indiqué précédemment, les collectivités territoriales tirent un montant très limité des ressources fiscales. Malgré cela, elles disposent d’une autonomie relativement importante en matière d’impôts locaux étant donné qu’elles contrôlent entièrement 66 % des recettes fiscales locales[42].

En ce qui concerne les dépenses, une part importante du budget est consacrée à la protection sociale et aux allocations chômage (15 % des dépenses totales), aux services de soins (de santé) spécialisés (15 %), ainsi qu’à la réinsertion et à la promotion de l’emploi (4 %)[43]. Le gouvernement central intervient dans l’affectation de certaines parts du budget ; cela s’applique même aux recettes fiscales. Les autres parts du budget peuvent être dépensées librement (dans ce cas, le problème réside plutôt dans la marge d’appréciation limitée due aux manques de ressources financières).

Les rapporteurs concluent que dans l’ensemble, le droit aux ressources semble suffisant, bien qu’il soit inférieur aux moyennes de l’OCDE et de l’UE. Un point faible est la forte dépendance à l’égard des subventions du pouvoir central (« fonds des communes »), bien qu’elles soient généralement en nature. Il semblerait que les communes puissent décider en grande partie librement de l’affectation de leur budget. Les exigences au titre de l’article 9.1 de la Charte sont donc globalement satisfaites.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Les finances des collectivités locales dépendent lourdement des transferts du pouvoir central (73,2 % en 2016) : le fonds des communes (Gemeentefonds) qui inclut une indemnité d’intégration, une indemnité de décentralisation (comprenant un nouveau fonds pour les affaires sociales visant à accompagner la décentralisation dans le secteur social, qui fait désormais partie de la subvention générale) ainsi que des transferts spécifiques provenant des ministères, destinés à couvrir les frais liés aux compétences déléguées obligatoires. Les transferts généraux aux communes et aux provinces sont gérés par le fonds centralisé et versés sous la forme d’une somme forfaitaire. Ils ont un fort effet égalisateur, et la formule tient compte des besoins de dépenses et de la capacité fiscale des communes, afin de permettre à toutes les communes de financer des niveaux de service équivalents à des taux d’imposition équivalents (60 critères différents sont utilisés pour leur allocation, tels que la population, la capacité de gain, la valeur de l’immobilier, les variables démographiques, etc. ; voir point 3.8.5 ci-dessous). Les communes reçoivent aussi des dotations des provinces (par exemple, des aides à l’investissement pour le réseau routier et les transports publics)[51].

Autre problème, le montant total des transferts généraux est indexé sur les dépenses totales de l’État, ce qui crée une corrélation procyclique entre les dépenses locales et centrales et, partant, une incertitude et des difficultés de planification à moyen terme pour les communes qui ne connaissent pas précisément le montant qu’elles peuvent attendre de leur ressource la plus importante. En théorie, selon le ministre de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume, ce montant devrait être connu pour une période de quatre ans. Cependant, une évaluation annuelle a révélé des réductions du budget disponible sur trois années consécutives en raison du lien avec le budget national. Il est indispensable que les communes connaissent avec certitude leur ressource financière la plus importante pour leur planification financière, d’autant plus que la part des ressources propres dans le budget total des collectivités locales est passée de 33 % en 2000 à 27,2 % en 2019, en raison du processus de décentralisation mené en 2015 (comme illustré ci-dessus au point 3.8.3. Article 9.3).

Les rapporteurs concluent que les dispositions de l’article 9.4 de la Charte ne sont que partiellement satisfaites en ce qui concerne la diversification des ressources municipales. Non seulement environ trois quarts des ressources locales sont déterminés par les transferts du pouvoir central, mais ces ressources sont également corrélées aux dépenses totales de l’État. Il est donc difficile de les prévoir, ce qui complique la planification à moyen terme. Il est nécessaire de réfléchir à des ressources plus diversifiées qui seraient plus prévisibles (par exemple, une part des impôts nationaux).

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Les Pays-Bas ont une longue tradition en matière de coopération intercommunale, volontaire ou obligatoire, dans tous les domaines politiques. Aux termes de la loi sur la coopération (Wet gemeenschappelijke regelingen, Wgr), deux communes ou plus peuvent établir des règlements conjoints afin de servir un ou plusieurs intérêts communs. Ce type de règlement crée souvent un organisme public, mais ce n’est pas obligatoire. La coopération municipale au moyen d’un règlement conjoint peut également dépasser les frontières provinciales. En effet, les provinces et les wateringues peuvent aussi prendre part au règlement. Les communes coopèrent principalement dans les domaines suivants : les affaires sociales (par exemple l’aide à la jeunesse, l’assistance sociale et les aides publiques), la sécurité (les régions de la sécurité, comme prévu par la loi) et l’aménagement du territoire (les services environnementaux, également prévus par la loi).

Cependant, le cadre actuel des différentes formes de coopération intercommunale prévu par la loi sur la coopération (Wgr) est souvent considéré comme complexe et restrictif. Officiellement, la légitimité démocratique est garantie dans la mesure où le conseil autorise l’élaboration, la modification et l’abrogation de chaque règlement conjoint auquel la commune participe. De plus, le conseil de chaque commune participante est représenté au sein du conseil d’administration général du règlement conjoint. Les représentants sont responsables devant leur conseil municipal en ce qui concerne la politique du règlement conjoint.

Plus généralement, toutefois, cette « régionalisation » (à savoir la coopération intercommunale au sein d’une certaine région) a un impact majeur sur les conseils, les collèges des échevins et les communes dans leur ensemble. De nombreux sujets auparavant déterminés par les conseillers municipaux eux-mêmes ne peuvent aujourd’hui être influencés que de manière indirecte, ce qui soulève des questions liées au contrôle démocratique, à la légitimité et à la responsabilité des décideurs au niveau régional. Selon l’Association néerlandaise des communes, il est nécessaire d’engager un débat de fond sur l’utilité et la nécessité de la coopération intercommunale, en plus de chercher des solutions juridiques dans le cadre de la législation actuelle : l’association a formulé des observations sur un projet de loi visant à améliorer la Wgr[58]. Un amendement à la loi sur la coopération visant à renforcer la légitimité des accords conjoints et la position du conseil municipal a été soumis au parlement et adopté par la seconde chambre. Cependant, il est nécessaire d’élargir la perspective : lors du débat sur l’amendement, la seconde chambre a demandé un débat de fond sur le développement des collectivités locales et régionales aux Pays-Bas. Il semble y avoir un consensus sur la nécessité d’un changement, mais toute nouvelle politique sera mise en place par le nouveau gouvernement.

L’accord de coalition du dernier gouvernement central (Rutte III) prévoyait également des « accords régionaux » pour un certain nombre de questions connexes, telles que le déclin de la population, le vieillissement de la population, la transition énergétique, le logement ou la prévention de la criminalité. Dans les prochaines années, plusieurs ministères et partenaires travailleront ensemble sur différentes tâches en se concentrant sur une zone (« région »). Cependant, selon l’Association néerlandaise des communes, dans le cadre du développement ultérieur de la coopération régionale, il convient de s’interroger sur la personne en charge de « la région », surtout, en ce qui concerne la prise de décisions financières et la transparence du processus de répartition.

Les rapporteurs notent avec satisfaction que la coopération intercommunale est bien et souvent utilisée sous diverses formes. Ils concluent que les exigences de l’article 10.3 de la Charte sont pleinement satisfaites. Néanmoins, le large recours à la coopération, mais aussi les « accords régionaux » laissent entrevoir la nécessité de réfléchir aux questions du contrôle démocratique, de la légitimité et de la responsabilité des décideurs, qui devront être examinées dans le cadre d’une future réforme des fondements juridiques de cette coopération.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Afin de faciliter le dialogue entre les différents niveaux d’autorité publique, les provinces et les communes ont regroupé leurs représentants au sein de deux associations : les provinces ont créé la Interprovinciaal Overleg (Association néerlandaise des provinces, IPO) et les communes la Vereniging van Nederlandse Gemeenten (Association néerlandaise des communes, VNG), qui représentent chaque couche dans le cadre des échanges directs avec le gouvernement. Une association représente également les wateringues (UvW).

Les deux associations, la VNG et l’IPO, respectivement, garantissent inclusion, assistance et représentation des communes et des provinces dans les négociations. En réalité, la pratique de la négociation entre les différents niveaux d’autorité publique est profondément inscrite dans la tradition et la culture néerlandaises. Un vaste éventail de questions est soumis à un accord politique entre le gouvernement central, d’une part, et les provinces et communes, d’autre part, en particulier au début d’une nouvelle législature avec le nouveau gouvernement. Ensuite, deux fois par an, le Premier ministre et les présidents de la VNG et de l’IPO se rencontrent pour suivre le programme commun de ce que l’on appelle la « conférence à trois niveaux ». Ainsi, la VNG et l’IPO sont considérées comme les interlocutrices et les représentantes des administrations territoriales correspondantes. Cependant, les négociations avec le pouvoir central ne sont pas toujours faciles étant donné que la décentralisation des compétences entraîne généralement une réduction des dépenses, ce qui signifie que les collectivités locales disposent de moins de ressources que ce que le gouvernement a dépensé pour les mêmes fonctions les années précédentes.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

La situation géographique des Pays-Bas, leur tradition historique et la culture générale de coopération du pays offrent un terrain idéal pour la coopération transfrontalière. Les Pays-Bas ont ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et ses protocoles, permettant aux collectivités locales de coopérer avec leurs homologues d’autres États.

Ces dernières années, la coopération transfrontalière avec les pays voisins s’est intensifiée entre les communes, les provinces et le gouvernement central et leurs homologues de l’autre côté de la frontière. Un instrument important dans ce cadre est l’accord relatif aux programmes de coopération transfrontalière (« grenslandagenda ») conclu avec la Basse-Saxe et la Rhénanie-Du-Nord-Westphalie (Allemagne) ainsi que la Flandre (Belgique). Les thèmes récurrents de ces programmes de coopération sont, entre autres, le marché de l’emploi, l’éducation, la mobilité, la sécurité, la santé et l’énergie.

Le gouvernement néerlandais soutient cette coopération en favorisant les initiatives transfrontalières (par exemple au moyen des accords régionaux), en créant les conditions propices, en supprimant les obstacles à la mise en place de structures de gouvernance transfrontalière, et en utilisant les instruments de l’UE et du Benelux.

Il convient, en outre, de mentionner l’agence de coopération internationale de la VNG, qui participe à un nombre considérable de projets de coopération internationale dans le monde entier[59].

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Non ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Remarque : dans leur instrument d’acceptation (1991), les Pays-Bas ont fait une déclaration aux termes de laquelle « ils considèrent ne pas être liés par les dispositions de l’article 11 de la Charte ».

 

Aux Pays-Bas, aucune procédure judiciaire ne protège l’autonomie locale et ses principes et le système juridique n’accorde aux communes (et aux provinces) aucun recours juridictionnel. Étant donné que le principe de l’autonomie locale n’est reconnu ni dans la Constitution ni dans la législation, aucun fondement constitutionnel ou juridique général ne permet aux autorités décentralisées de contester les décisions du pouvoir central qui portent atteinte à leur droit à l’autonomie locale. En outre, les Pays-Bas n’ont pas de Cour constitutionnelle où ce type de réclamation pourrait être déposé (comme le montre l’expérience comparative). Les décisions politiques concrètes qui concernent directement une commune peuvent, toutefois, être présentées devant un tribunal administratif indépendant (mais il n’y a pas de cour d’appel). Récemment, une décision judiciaire a été rendue au sujet de la décentralisation des paiements dans le cadre d’un conflit de longue date entre la commune de Veenendaal et, entre autres, le ministère de l’Intérieur et des Relations au sein du Royaume[60].

Il convient de noter que l’État, les provinces et les communes s’accordent à penser que s’affronter devant les tribunaux nuirait à la réputation du gouvernement dans son ensemble. C’est pourquoi, en règle générale, dans l’esprit de cette culture politique et institutionnelle, les administrations évitent autant que possible de recourir à des procédures judiciaires pour régler leurs différends.

Malgré le respect général de l’autonomie locale et la tradition en la matière, cette absence de cadre juridique et, par conséquent, de contrôle judiciaire comporte des risques. La législation peut être adaptée afin de réduire les compétences locales des communes, sans fondement juridique permettant aux collectivités locales de contester les décisions du pouvoir central relatives à leur autonomie. Les décisions importantes sont prises dans le cadre de négociations et d’accords politiques.

Les rapporteurs concluent au non-respect de l’article 11, et citent l’évaluation du rapport précédent, toujours d’actualité : « 126. (…) les Pays-Bas ne sont pas liés par l’article 11 de la Charte, qu’ils n’ont pas ratifié. La présente conclusion ne sera donc pas reprise dans la Recommandation du Congrès. Quoi qu’il en soit, si les Pays-Bas avaient ratifié cet article, en l’état actuel le système légal néerlandais, de l’avis des rapporteurs, ne répondrait pas aux exigences qui y sont énoncées ».

Article 12.1
Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

 

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.

Article 12.2
Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.

Article 12.3
Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 mai 1949

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 20 mars 1991

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le Royaume des Pays-Bas (ci-après « les Pays-Bas ») a signé la Charte européenne de l’autonomie locale (STE n° 122, ci-après « la Charte ») le 7 janvier 1988 et l’a ratifiée le 20 mars 1991. La Charte est entrée en vigueur pour les Pays-Bas le 1er juillet 1991. Lors de la ratification, les Pays-Bas ont fait plusieurs « déclarations » concernant divers articles de la Charte, en vertu de son article 12, paragraphe 2. Le gouvernement central a ainsi déclaré considérer que l’article 9 de la Charte ne s’appliquait qu’aux ressources financières des autorités locales, ce qui signifie que les communes et les provinces ne sauraient réclamer un soutien financier supplémentaire de la part de l’État pour ce qui concerne les conditions d’emploi de leur personnel, comme le prévoit l’article 6, paragraphe 2, de la Charte. Outre cette déclaration, les Pays-Bas ont déclaré ne pas être liés par les dispositions de l’article 7, paragraphe 2, l’article 8, paragraphe 2, l’article 9, paragraphe 5 et l’article 11 de la Charte. De plus, en vertu de l’article 13 de la Charte, ils ont déclaré qu’ils entendaient limiter le champ d’application de la Charte aux provinces et aux communes et que la Charte s’appliquerait au territoire européen des Pays-Bas (en vertu de l’article 16 de la Charte).



25Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
8 Articles non ratifiés
23Disposition(s) conforme(s)
5Articles partiellement conformes
2Disposition(s) non conforme(s)