Norvège

Norvège - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 9 au 11 septembre 2014
Date d'adoption du rapport: 26 mars 2015

Le niveau de démocratie locale en Norvège reste actuellement très élevé. Les dispositions de la Charte font l’objet d’une réception et d’une application globalement satisfaisante. Les communes (et les comtés) disposent de larges compétences et de ressources financières suffisantes pour leur mise en œuvre. Cependant, le contrôle exercé sur les communes et sur les comtés par l’État et par ses représentants dans les comtés (gouverneurs) est de nature à limiter l’autonomie de décision des autorités locales et régionales, d’autant que celles-ci ne disposent d’aucun droit de recours juridictionnel contre les décisions de l’État les concernant, contrairement aux exigences de l’article 11 de la Charte rappelées par la Recommandation 203 (2006). La réforme territoriale initiée par le nouveau gouvernement et actuellement en cours, qui prévoit un regroupement des communes et un accroissement de leurs compétences, ainsi que celles des comtés, apparaît de nature à renforcer davantage encore l’autonomie locale et régionale en Norvège.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


Le Congrès dans sa recommandation 141 (2003) sur la démocratie régionale en Norvège constatait que la Constitution norvégienne de 1814 ne contenait aucune disposition relative à l’autonomie locale ou régionale. De même, la loi sur les pouvoirs locaux du 25 septembre 1992 ne contient, elle non plus, aucune formule générale consacrant l’autonomie locale qui serait de nature à lui assurer une protection légale.

 

Aucune réforme constitutionnelle ou législative visant à la reconnaissance de l’autonomie locale n’a abouti à ce jour.

 

Plusieurs propositions de réforme constitutionnelle soumises par des membres du Parlement visant à consacrer expressément le principe de l’autonomie locale ou de la démocratie locale dans la Constitution ont été déposées (12 propositions au cours de la législature précédente) mais aucune n’a été adoptée par le Parlement norvégien. Ces propositions émanent davantage des parlementaires individuellement que des partis politiques collectivement. L’une d’entre elles a été rejetée en 2012. Trois autres propositions de révision constitutionnelle ont ensuite été soumises au Parlement et doivent être examinées par la Commission permanente de contrôle et des affaires constitutionnelles. Elles devraient faire l’objet d’un vote en 2015. Elles visent à inscrire dans la Constitution le droit des habitants de gérer les affaires locales par des organes élus au suffrage universel direct dans le cadre fixé par le législateur national. Lors du processus de consultation, le gouvernement a souligné qu’une commission publique avait été désignée en juin 2013 et chargée de proposer une nouvelle loi sur le gouvernement local. D’après les observations recueillies par la délégation après la visite, le gouvernement estime qu’il s’agit d’une mesure efficace pour procéder à un examen complet de la loi sur le gouvernement local et renforcer, par la même occasion, l’autonomie des communes.

 

La procédure de révision de la Constitution norvégienne prévoit que les révisions doivent faire l’objet de deux examens par deux organes législatifs successifs et être approuvées à la majorité des deux tiers. La Commission permanente de contrôle et des affaires constitutionnelles procède à l’examen des projets de loi constitutionnelle et formule des recommandations à l’attention du Storting. Un projet d’amendement de la Constitution peut être présenté par un membre du Storting ou un membre du gouvernement. Les amendements constitutionnels proposés doivent être soumis au cours des trois premiers Stortings d’un mandat électoral. Il y aura donc toujours des élections législatives entre la soumission d’une proposition d’amendement et la décision de l’adopter ou non, ce qui permet à l’électorat d’exprimer son avis. L’adoption d’un amendement à la Constitution requiert une majorité des deux tiers et tout vote sur une question constitutionnelle suppose la présence à la Chambre de deux tiers au moins des membres. Une façon pragmatique de protéger l’autonomie locale serait d’inclure ce principe dans une loi particulière, ce qui constituerait une première étape avant la constitutionnalisation. L’Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (KS) soutient l’idée d’incorporer le principe de l’autonomie locale dans la loi sur le gouvernement local. La KS insiste pour que le principe soit intégré dans la Constitution.

 

Les rapporteurs considèrent que la situation n’est pas conforme à la Charte sur ce point.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


Le système norvégien d’administration locale et régionale répond à la définition de l’autonomie locale de l’article 3 de la Charte. Les communes sont compétentes pour une part importante des affaires publiques qui sont gérées sous la responsabilité directe des conseils élus au suffrage libre, secret, égalitaire, et universel. La loi sur le gouvernement local du 25 septembre 1992 prévoit deux systèmes d’organisation pour l’administration des municipalités (ainsi d’ailleurs que des comtés). Dans le système « parlementaire » de gouvernement local qui peut être adopté à la majorité des membres du conseil municipal, le bureau exécutif (« cabinet ») constitue l’organe le plus élevé de l’administration locale. Les membres du bureau exécutif sont responsables devant le Conseil et peuvent être conduits à démissionner sur la base d’une résolution votée par le Conseil.

 

Par ailleurs, il existe en Norvège un large éventail de possibilités en matière de démocratie participative. La loi sur le gouvernement local permet aux conseils municipaux (et aux conseils de comté) d’organiser un référendum consultatif local (ou régional). Depuis 1970, 721 référendums locaux ont été organisés en Norvège. Il existe également une initiative citoyenne qui permet la soumission d’une pétition au conseil municipal dès lors qu’elle a recueilli la signature d’au moins 2 % de la population locale. Par ailleurs toutes les communes sont obligées d’instituer un conseil des personnes âgées et un conseil ou un organe similaire pour les personnes handicapées. Ces organes jouent un rôle consultatif dans toutes les affaires qui concernent ces catégories de la population. Des procédures particulières de consultation et de participation sont par ailleurs instaurées dans plusieurs communes.

 

Les rapporteurs sont d’avis que cette disposition est respectée en Norvège.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 3.1.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


Les collectivités locales norvégiennes disposent de nombreuses compétences de base, mais celles-ci ne sont fixées ni par la Constitution, ni même par une loi générale. Ce sont des lois particulières qui précisent l’étendue des compétences des collectivités locales dans telle ou telle matière déterminée. La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales peut varier, en fonction du développement de la société et des besoins nécessaires au bon fonctionnement de l’Etat-providence.

 

Il n’existe pas en Norvège de « clause de compétence générale » prévue par les textes législatifs. A moins que la responsabilité soit explicitement dévolue à d’autres par la loi, les collectivités locales peuvent intervenir au-delà des compétences qui leur sont expressément attribuées par la loi, dès lors qu’un intérêt local le justifie (développement économique, culture, tourisme, activités industrielles…). Plusieurs communes sont mêmes propriétaires de centrales électriques.

 

Le principe de subsidiarité ne figure expressément dans aucun texte, mais en pratique les collectivités locales exercent leurs compétences pour les questions qui intéressent directement les citoyens (santé, écoles primaires et collèges, enlèvement des déchets, etc.). Le Parlement répartit les compétences et les responsabilités entre les différents niveaux d’administration en s’efforçant de tenir compte de l’ampleur et de la nature des tâches et des exigences d’efficacité et d’économie.

 

En dépit de la réaffirmation constante de l’autonomie de jure des pouvoirs locaux et régionaux par le gouvernement, la portée réelle de l’autonomie locale semble cependant limitée dans la mesure où l’Etat oriente l’exercice des compétences et responsabilités locales. Les services de l’Etat peuvent également émettre des objections sur les décisions des communes, par exemple sur le contenu des plans urbains. Le gouverneur de comté, qui représente l’Etat dans les comtés, exerce un rôle de contrôleur et de conseiller des collectivités locales. Au-delà du contrôle de légalité des décisions des collectivités locales, il peut aussi porter des jugements sur l’opportunité des politiques locales (approbation des grands investissements par exemple) dans certaines conditions établies par la loi sur le gouvernement local. Le nombre de lois, décrets, directives et recommandations a considérablement augmenté, d’où le renforcement de l’influence de l’Etat sur les pouvoirs locaux. Il apparaît cependant que le nouveau gouvernement, par le biais du ministre du Gouvernement local et de la Modernisation, a donné des directives aux gouverneurs pour se montrer plus respectueux de l’autonomie locale. Par ailleurs, le gouvernement a souligné que les interventions de l’Etat ou des gouverneurs de comté sont strictement limitées aux compétences qui leur sont dévolues par la loi. Les décisions des communes concernant les droits et les devoirs des habitants peuvent faire l’objet d’un recours de la part des citoyens individuels devant une institution du gouvernement central. Cette institution peut ensuite infirmer l’interprétation de la loi par la commune, voire annuler les éléments purement discrétionnaires des décisions.

 

Les collectivités locales norvégiennes sont régulièrement consultées par le gouvernement par l’intermédiaire de leur association (KS, Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux). Un accord a été conclu en février 2000 entre les autorités locales et le gouvernement central sur les réunions et les consultations régulières qui doivent être organisées, qu’il s’agisse de réunions plénières ou de réunions bilatérales entre la KS et les ministères. Ces réunions permettent de discuter du cadre général de la distribution des ressources en relation avec les tâches qui incombent aux gouvernements locaux, de la situation financière des collectivités locales, du coût des réformes, etc. L’accord entre la KS et le gouvernement à propos du calcul des coûts liés aux nouvelles réformes présente un intérêt tout particulier. Ainsi, la KS est aussi invitée à prendre part à l’élaboration des nouvelles lois afin d’établir un juste équilibre entre les intérêts locaux et nationaux. Par ailleurs, la réforme en cours des structures communales et de leurs compétences, a donné lieu à de nombreuses rencontres entre l’association KS et le gouvernement.

 

En ce qui concerne les paragraphes 1, 2 et 4, et au vu de ce qui précède, la délégation considère que la situation est en partie conforme à la Charte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


La consultation préalable des collectivités locales avant toute modification de leurs limites territoriales est effective. La réforme territoriale actuellement en cours qui doit aboutir à des regroupements de communes donne lieu à une large consultation des collectivités locales et de leur association (KS). Selon la législation, les communes devraient consulter leurs habitants sur toute modification des limites territoriales des collectivités locales. Cette consultation peut intervenir par voie de référendum, de sondage d’opinion, de questionnaire, de réunion ou autre.

 

Par conséquent, les rapporteurs concluent que la situation est en conformité avec l’article 5 de la Charte.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


Les collectivités locales norvégiennes disposent d’une grande liberté pour définir elles-mêmes leurs structures administratives internes dans le respect du cadre législatif en vigueur et notamment de la loi sur le gouvernement local. S’agissant des structures politiques, elles peuvent opter pour le système traditionnel ou pour le système parlementaire (voir supra). Elles peuvent également créer des commissions spécialisées en charge de tel secteur particulier. Elles disposent aussi d’une liberté relative dans l’organisation des services publics locaux.

 

Les collectivités locales disposent de la liberté de recrutement de leur personnel. Les collectivités locales se heurtent actuellement à certaines difficultés pour recruter des personnels de qualité, compte tenu de l’importance des compétences qu’elles doivent exercer.

 

Les rapporteurs concluent que la situation du point de vue de l’adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales, est conforme à l’article 6 de la Charte.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


Voir réponse indiquée à l’article 6.1.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


Le statut des élus locaux permettent à ces derniers d’exercer librement leur mandat dans de bonnes conditions, avec un système d’indemnités financières satisfaisant. Au sein des conseils municipaux, les droits de l’opposition sont garantis (répartition des postes en fonction des résultats des élections, possibilité de poser des questions écrites ou orales, accès aux informations, communication des documents…). Le cumul des mandats électifs n’est pas habituel en Norvège.

 

La situation est conforme aux dispositions contenues dans l’article 7 de la Charte.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


Voir réponse indiquée à l’article 7.1.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


Voir réponse indiquée à l’article 7.1.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


Le contrôle administratif des actes des collectivités locales est exercé par le gouverneur (fylkesman) qui est le représentant de l’Etat dans les comtés. Celui-ci, aux termes de l’article 59 de la loi sur le gouvernement local, exerce un contrôle de la légalité des actes et décisions des collectivités locales. L’article 59 de la loi sur le gouvernement local limite le contrôle exercé sur les actes des collectivités locales à une simple vérification du respect de la loi. Il peut porter sur la légalité inhérente de l’acte (le contenu de l’acte doit être conforme à la loi), sur la compétence de l’autorité à l’origine de la décision (cette dernière doit émaner d’une personne ou d’un groupe de personnes dûment habilitées) ou encore sur la légalité de la procédure ayant abouti à la décision. Une décision considérée comme illégale sera annulée.

 

Il n’existe pas d’obligation de transmission des actes des collectivités locales au gouverneur et celui-ci exerce son contrôle par un suivi en ligne sur Internet des décisions des collectivités locales. Il peut donc se saisir d’office lui-même mais son contrôle peut aussi s’exercer sur requête d’au moins trois membres du conseil municipal. Il dispose d’un pouvoir de réformation des actes qu’il estime entachés d’illégalité. Il peut également adresser des directives aux collectivités locales pour attirer leur attention sur le respect de la légalité.

 

A cet égard, le ministère des Collectivités locales et de la Modernisation a indiqué être responsable des règles concernant le cadre, les procédures et les instruments de contrôle par l’Etat des autorités municipales et de comtés en vertu du chapitre 10 A de la loi sur le gouvernement local. Cette loi précise entre autres que l’audit doit assurer le contrôle de la légalité, c’est-à-dire du respect par la commune des devoirs que lui impose le ministère, auquel la loi donne compétence pour cette supervision. Les volets de l’activité de la commune susceptibles d’être contrôlés sont à préciser dans des lois distinctes. Les ministères eux-mêmes sont en charge des autorisations spéciales d’audit et de leur conformité avec les règles générales de contrôle de la loi sur le gouvernement local. Par une lettre d’allocation aux organes de contrôle, chaque ministère fixe les limites financières des activités de contrôle et donne éventuellement des directives en matière de méthode, de volume, etc. Le rôle du gouverneur et des autres organes de contrôle est en réalité beaucoup plus large puisqu’ils peuvent également exercer un contrôle sur le fonctionnement des services publics locaux. Des consultations avec la KS sont venues étayer les observations faites par la délégation selon lesquelles, lors des contrôles des communes, les organes de contrôle s’écartent assez considérablement de la législation en vigueur s’agissant des procédures et des documents et présentent des défaillances en matière de procédures administratives. Cela semble être le cas au moins sous l’angle des institutions gouvernementales et de la façon dont elles interprètent le cadre juridique. Le gouverneur peut être également saisi des recours des administrés qui considèrent que leurs droits individuels dans les domaines de la santé, de la protection sociale, de l’éducation, de la construction et de la planification ont été méconnus par les décisions des autorités locales. Ces décisions pourront donc être réformées au bénéfice des individus.

 

Au-delà du strict contrôle de légalité, il apparaît que le gouverneur peut aussi exercer une forme de contrôle d’opportunité sur des compétences propres des autorités locales et leur adresser des recommandations, voire des instructions et des objections, par exemple dans le domaine de la planification urbaine. Certains élus, notamment ceux de la ville de Bergen, mais aussi les représentants de l'Association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (KS) souhaiteraient que les pouvoirs de contrôle du gouverneur soient strictement limités au seul contrôle de légalité. La KS a indiqué que le contrôle ne devrait pas être fondé sur un nombre sans cesse croissant de directives ni sur des recommandations du gouvernement central, mais uniquement sur les textes législatifs. Le gouvernement norvégien actuel parait disposé à mieux encadrer les pouvoirs du gouverneur  Le principe de proportionnalité  quant à lui n’est pas expressément mentionné par les textes relatifs au contrôle et il fait l’objet dans la pratique d’une application variable.

 

La législation norvégienne, et notamment l’article 59 de la loi sur le gouvernement local, paraît en conformité avec les exigences de la Charte dans la mesure où elle limite le contrôle exercé par l’Etat sur les actes des autorités locales à un simple contrôle de légalité. Il apparaît cependant, dans la pratique, que certains gouverneurs exercent un contrôle sur les collectivités locales qui déborde le simple contrôle de légalité et s’apparente à un contrôle d’opportunité (bien-fondé). La réserve des rapporteurs portant sur l'exercice d'un certain contrôle d'opportunité par les gouverneurs sur des compétences propres des collectivités locales. Il s’agit d’une pratique, au demeurant variable, mais sur laquelle la délégation souhaite attirer l’attention des autorités.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


Voir réponse indiquée à l’article 8.1.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Voir réponse indiquée à l’article 8.1.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


Les collectivités locales norvégiennes disposent de ressources propres constituées par la fiscalité locale, les dotations de l’Etat et les redevances perçues sur les usagers des services publics (distribution de l’eau, ramassage des déchets, garderies d’enfants, etc). Les dotations de l’Etat sont constituées en partie de subventions globales (36 % des recettes totales) et en partie de subventions affectées (5 % des recettes totales en 2014). Les ressources issues de la fiscalité et les subventions globales de l’Etat sont libres d’emploi. Les communes (et les comtés) peuvent utiliser librement ces ressources dans la mesure elles remplissent de manière appropriée les tâches qui leur sont assignées par la loi. Au total, il apparaît qu’environ 75 % de la totalité des ressources des collectivités locales sont libres d’emploi.

 

Il apparaît, d’après les informations recueillies auprès des collectivités locales norvégiennes, que celles-ci disposent de ressources globalement suffisantes pour l’exercice de leurs compétences. Les dotations de l’Etat peuvent être augmentées si les communes font face à des besoins particuliers. Les quatre communes les plus importantes (Oslo, Bergen, Trondheim et Stavanger) reçoivent une dotation particulière (Urban grant) pour compenser leurs charges de centralité.

 

Les impôts et les taxes locales représentent environ 40 % du montant total des ressources des collectivités locales. Les droits et redevances perçus sur les usagers des services publics représentent environ 15 % de ce montant. Les collectivités locales sont libres de fixer le taux des impôts locaux, dans les limites d’un plafond légal mais il apparaît qu’en raison de leurs besoins financiers, cela fait près de 35 ans qu’aucune collectivité locale n’a fixé le taux de ses impôts locaux à un niveau inférieur au maximum autorisé par la loi. Il en résulte que toutes les communes appliquent le même niveau de taxation.

 

La principale ressource fiscale des collectivités locales est représentée par une partie de l’impôt sur le revenu. Il s’agit donc effectivement d’une ressource évolutive, dont le rendement est corrélé à la croissance économique. Il existe également une taxe sur la santé (Wealth tax) qui est perçue à la fois par les communes étant le gouvernement central. Les communes peuvent également choisir d’établir une taxe sur la propriété en relation avec la loi sur la taxe sur la propriété (Property tax law). Entre 2005 et 2013 les revenus des collectivités locales ont augmenté de 2,5 % par an c’est-à-dire un taux supérieur de 0,3 % à celui des 15 années précédentes, en raison de la réglementation de la taxe sur la propriété qui a défini une assiette fiscale plus large.

 

L’un des objectifs principaux du système des ressources des collectivités locales est d’aboutir à l‘égalisation de leurs ressources de manière à ce qu’elles puissent fournir le même niveau de services aux citoyens sur l’ensemble du pays. Il existe donc une importante redistribution des ressources par l’Etat qui repose sur plusieurs critères. La distribution par l’Etat des dotations générales, réparties dans un premier temps en fonction du nombre d’habitants des communes (per capita grant, d’un montant de 218 NOK) prend en compte les différences structurelles de coûts entre les municipalités (expenditure equalization) ainsi que les différences de revenus fiscaux (income equalization). S’agissant des différences de coûts, il existe une formule qui prend en comptes divers critères objectifs permettant d’assurer la péréquation des ressources entre les collectivités locales. Parmi ces multiples critères, il y a par exemple l’âge de la population, le nombre de personnes mariées, célibataires et divorcées, le nombre de personnes sans emploi, le nombre d’immigrés, le nombre de personnes handicapées. S’agissant des différences de revenus fiscaux, le système de péréquation prend en compte l’impôt sur le revenu et la taxe sur la santé payés par les contribuables individuels et la taxe sur les ressources naturelles payée par les entreprises du secteur de l’énergie. Le système des ressources des collectivités locales inclut également des dotations étatiques justifiées par la réalisation des objectifs de la politique régionale (par exemple : Northern Norvege et Namdalen Grants, district grants to Southern Norway). Il existe aussi une dotation spéciale pour les petites communes (moins de 3200 habitants) qui ont un potentiel fiscal de 120 % inférieur à la moyenne nationale au cours des trois dernières années. Les communes dont la croissance démographique est particulièrement rapide bénéficient d’une dotation spécifique. Enfin, de manière complémentaire, des dotations « discrétionnaires » peuvent être allouées aux collectivités locales afin de compenser des charges spécifiques à la collectivité qui ne sont pas prises en compte par le système de répartition. En définitive, il apparaît que le système de distribution des ressources entre les collectivités locales norvégiennes répond pleinement aux exigences de la Charte.

 

Les collectivités locales norvégiennes représentées par leur association (KS) sont consultées par le gouvernement de manière régulière sur la répartition des ressources entre les collectivités locales. Au cours de ces rencontres, sont débattues également la question du coût des réformes et des compensations que l’Etat doit verser aux collectivités locales, conformément au principe général selon lequel ces dernières doivent être intégralement dédommagées par l’Etat pour toutes les nouvelles tâches qui leur incombent, le montant en question faisant souvent l’objet de négociation.

 

Dans l’ensemble des dotations de l’Etat aux collectivités locales, la part des subventions affectées au financement de projets spécifiques (earnmarked grants) est largement inférieure à celle des subventions globales et a eu plutôt tendance à diminuer ces dernières décennies. En 2014, les dotations globales (inconditionnelles) représentaient 36 % des ressources totales des gouvernements locaux, alors que les dotations affectées (spécialisées) représentaient 5 % de ces ressources. Dans ce contexte, KS souligne les pressions constantes exercées par des groupes d’intérêts et leurs porte-parole politiques dans le but d’introduire et d’augmenter les subventions affectées au financement de projets spécifiques.

 

Les collectivités locales norvégiennes peuvent effectuer des emprunts, sans autorisation préalable de l’Etat, depuis 2001, uniquement pour financer leurs dépenses d’investissement. Cette liberté d’emprunter n’est pas limitée dans son montant. Elle est cependant restreinte pour les communes dont le budget fait apparaître un déficit constaté par le gouverneur dans le cadre de l’exercice de son contrôle financier sur les budgets des collectivités locales ; ou encore pour les communes qui ont été dans l’incapacité de combler leur déficit dans les deux ans suivant sa constatation. Ces communes sont alors inscrites sur un registre (le registre ROBEK, Register for Governmental Approval of Financial Obligations) et leurs décisions d’emprunter seront alors soumises à l’autorisation préalable de l’Etat. Au 1er septembre 2014, 54 communes étaient inscrites sur ce registre (environ 12 % des communes). Le nombre des communes figurant sur ce Registre, après avoir connu une forte hausse en 2005 (environ 120) s’est stabilisé depuis 2007.

 

Les informations conduisent les rapporteurs à conclure à la conformité avec l’article 9 de la Charte.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


La liberté d’association des collectivités locales est garantie en Norvège. Il existe une association norvégienne des autorités locales et régionales (KS) qui regroupe l’ensemble des communes et des comtés et qui apparaît comme l’interlocuteur privilégié du gouvernement sur toutes les questions intéressant les collectivités locales et régionales. Par ailleurs, les collectivités locales peuvent créer des structures de coopération pour des tâches d’intérêt commun. Ces structures de coopération intercommunale peuvent prendre plusieurs formes juridiques, qu’il s’agisse d’organismes publics, ou même d’organismes de droit privé, voire de fondations communales. La majorité des communes norvégiennes participe à un nombre de structures de coopération qui peut varier entre 8 et 15.

 

Il existe également des associations qui regroupent les comtés et qui développent des actions dans le domaine international. Ainsi, l’association Eastern Norway County Network qui regroupe 8 Comtés a élaboré une « Stratégie européenne » pour la période 2013-2017 qui se traduit par une coopération transfrontalière, notamment avec les régions des pays nordiques, les régions de la mer baltique et de la mer du Nord. Un accord de coopération a également été conclu avec le land allemand du Schleswig-Holstein.

 

La situation est conforme à l’article 10 de la Charte.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Voir réponse indiquée à l’article 10.1.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Voir réponse indiquée à l’article 10.1.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


Par sa Recommandation 203 (2006), le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux incitait les autorités norvégiennes à mettre en conformité leur législation et la pratique juridictionnelle avec l’article 11 de la Charte, en garantissant aux collectivités locales, dans l’ordre juridique interne, le droit et l’exercice réel du droit à un recours juridictionnel à l’encontre des décisions prises par l’administration de l’Etat. Dans un avis motivé, le Groupe d’experts indépendants de la Charte européenne de l’autonomie locale regrettait pour sa part l’absence d’organe juridictionnel indépendant pour la résolution des litiges entre l’Etat et les collectivités locales et même entre deux collectivités locales. Le texte de l’article 11 de la Charte implique en effet qu’une collectivité locale doit être titulaire d’un droit de recours juridictionnel contre tout sujet de droit qui méconnaît ses compétences ou son autonomie, qu’il s’agisse de l’Etat, d’une autre collectivité locale, d’une collectivité régionale ou même d’ un particulier. Le droit à un recours juridictionnel suppose par ailleurs que la procédure soit équitable et offre des garanties comme le contradictoire, la publicité des débats, l’égalité des armes, les droits de la défense, la motivation de la solution. Dans le système norvégien, il apparaît que lorsqu’un litige surgit entre l’Etat et des collectivités locales, qu’il porte sur l’interprétation des textes normatifs, sur la répartition des compétences ou sur la répartition des dépenses, c’est l’Etat qui apparaît le plus souvent comme « juge et partie ». Ainsi, les décisions du gouverneur défavorables aux collectivités locales peuvent faire l’objet d’un recours administratif devant le ministre concerné.

 

Bien que les collectivités locales soient des sujets de droit, des personnes morales de droit public à part entière, elles ne disposent d’aucun recours juridictionnel prévu par les textes en cas de litiges avec l’Etat portant sur leurs pouvoirs et compétences et les juridictions norvégiennes se sont refusées à reconnaître un tel recours. Ainsi, le Comité de sélection des recours de la Cour suprême de Norvège dans l’affaire 1993 – 445 indique que « le statut de la collectivité locale, qui est une autorité publique aux termes de la loi relative aux concessions, ne peut pas en soi justifier l’octroi à la collectivité locale du droit d’agir en justice. » De même, dans l’affaire Kongsberg-Nes de 2007 (2007-234), la Cour suprême a confirmé que les décisions du gouverneur (fylkesmann) ne pouvaient faire l’objet de recours auprès des tribunaux.

 

Un certain nombre d’évolutions positives doivent cependant être mentionnées depuis la Recommandation 203 (2006) en matière de résolution des litiges entre l’Etat et les collectivités locales.

 

Ainsi, un accord a été passé entre le ministère de l’Enfance et de l’Egalité et KS pour créer un organe indépendant de règlement des litiges en matière de protection de l’enfance qui a été mise en place le 1er janvier 2010. Sa compétence est limitée à la résolution des litiges portant sur les dépenses et le partage de responsabilité entre l’Etat et les communes en matière de protection de l’enfance. Cet organe est présidé par un magistrat, assisté pour chaque affaire de deux membres. Ces membres sont sélectionnés au cas par cas à partir d’une liste préétablie de six membres spécialisés par domaine de compétence, dont trois ont été choisis librement par l’Etat et trois sur la proposition de KS. La procédure est essentiellement écrite mais les parties peuvent être appelées à se présenter lorsque cela paraît justifié. Les décisions prises sont uniquement consultatives, elles ne lient pas les parties, mais celles-ci sont censées les respecter.

 

Le ministère de la Santé et KS ont également signé un accord en février 2012 pour créer un autre organe national, indépendant et consultatif, de résolution de certains conflits locaux entre l’Etat et les collectivités locales dans le secteur de la santé et des soins. Il est composé d’un président, obligatoirement juriste, d’un vice-président, juriste également.

 

En janvier 2011, KS a proposé au gouvernement de créer des organes quasi juridictionnels indépendants, ou même une Cour administrative, où l’administration centrale et les collectivités locales seraient représentées, mais où la décision serait prise par le juge ou un organe indépendant des deux parties au procès. Dans le livre blanc du 10 février 2012, le gouvernement fait référence à cette proposition de KS tout en soulignant qu’il préfère observer pendant quelque temps le fonctionnement des organismes existants avant d’envisager à long terme la généralisation de cette solution à d’autres secteurs.

 

La création d’organes indépendants compétents dans certains secteurs pour résoudre les litiges entre l’Etat et les collectivités locales ne semble pas répondre aux exigences de l’article 11 de la Charte puisqu’il s’agit d’organes non juridictionnels dont le rôle n’est par ailleurs que consultatif. Il s’agit cependant d’un progrès par rapport à la situation antérieure qui se caractérisait par une position d’extrême faiblesse des collectivités locales dans leurs relations avec l’Etat en cas de conflit.

 

Il importe enfin de relever que le gouvernement a créé en janvier 2014 un groupe de travail interministériel pour étudier et proposer la création d’un organe de résolution des conflits qui serait compétent pour connaître des conflits entre l’Etat et les gouvernements locaux. Ce groupe de travail doit aussi envisager des limitations à apporter à la possibilité pour les administrations gouvernementales de réformer les décisions des communes. Ce groupe de travail doit produire un rapport préconisant un certain nombre de changements législatifs d’ici la fin de l’année 2014. Selon le gouvernement Norvégien, la création de cet organe indépendant de résolution des conflits serait de nature à permettre à la Norvège de satisfaire aux obligations de la Charte européenne de l’autonomie locale.

 

Les rapporteurs concluent que la situation n’est pas conforme en droit à l’article 11 de la Charte.

ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Aucune réforme constitutionnelle ou législative visant à la reconnaissance de l’autonomie locale n’a abouti à ce jour.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
19Disposition(s) conforme(s)
6Articles partiellement conformes
2Disposition(s) non conforme(s)