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Luxembourg

Luxembourg - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : réunions de suivi à distance du 6 au 7 octobre 2021
Date d'adoption du rapport: 23 mars 2022
Documents : Rapport CPL(2022)42-03final | Recommandation 470 (2022)
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Ce rapport est le troisième rapport de suivi sur le Luxembourg depuis que le pays a ratifié la Charte en 1987. Il fait suite aux réunions de suivi à distance qui ont eu lieu du 6 au 7 octobre 2021. Le rapport salue le fait que le principe de l'autonomie locale, tel qu'énoncé dans la Charte européenne de l'autonomie locale, est pleinement inscrit dans la Constitution, reconnu par le législateur et les tribunaux et respecté.  Il souligne également que la protection juridique de l'autonomie locale est pleinement respectée et que la réforme du droit communal entamée en 2020 vise notamment à assouplir la tutelle administrative des communes.

 

Les rapporteurs s'inquiètent toutefois, entre autres, du fait que la délimitation des compétences entre l'État et les communes reste floue, et que l'approbation préalable du ministre de l'Intérieur reste la règle dans un certain nombre de cas, notamment en ce qui concerne le recrutement du personnel, la création de postes, la nomination des agents de l'administration locale mais aussi les budgets communaux, il existe encore des formes de tutelle administrative non conformes à la Charte. Ce dernier point avait déjà été signalé dans le précédent rapport de suivi. Le rapport souligne également sur le fait que la procédure de consultation des collectivités locales sur toutes les questions les concernant directement, y compris en ce qui concerne leurs budgets, n'est pas formellement reconnue par la loi.

 

Ils appellent donc les autorités nationales luxembourgeoises à délimiter clairement les compétences de l'Etat et des communes et à faire avancer la réforme communale, notamment afin de limiter autant que possible les formes de contrôle administratif des activités et des personnes qui subsistent au niveau des collectivités locales. Les autorités nationales sont également invitées à inscrire formellement dans la loi la procédure de consultation des collectivités locales par le gouvernement. Enfin, les autorités luxembourgeoises sont encouragées à signer et ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires d'une collectivité locale (STCE n° 207). 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

 Le principe de l’autonomie locale est explicitement reconnu au niveau constitutionnel et législatif. Il est mentionné au chapitre IX intitulé « Des Communes » de la Constitution luxembourgeoise qui dispose dans son article 107 paragraphe 1 que : « les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres ». La loi communale modifiée du 13 décembre 1988 procède à l’organisation en détail du régime des communes. Le Conseil d’Etat veille, tout comme les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, au respect des exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

 

Comme le reconnaît le préambule de la Charte, le principe de l’autonomie locale est constitué de trois éléments : des collectivités locales dotées d’organes de décision démocratiquement constitués, bénéficiant d’une large autonomie quant aux compétences et aux modalités d’exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l’accomplissement de leur mission. La législation et la Constitution du Luxembourg reprennent effectivement chacun de ces éléments. 

 

Dès lors, la reconnaissance de l’autonomie locale par la Constitution et dans la législation est conforme à l’article 2 de la Charte. Premier Etat à avoir ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale, le Luxembourg respecte pleinement son engagement en la matière. 

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

 Le texte constitutionnel reconnait aux communes, dans le premier paragraphe de son article 107, le droit de gérer par leurs propres organes leur patrimoine et leurs intérêts propres. La loi communale actuelle décline ce droit dans toutes ses dimensions, une part importante des affaires publiques étant bel et bien gérée au niveau local. 

 

Les collectivités locales luxembourgeoises exercent leurs compétences « sous leur propre responsabilité » et « au profit de leurs populations » conformément à l’article 3.1 de la Charte. Elles ne se contentent pas d’agir simplement en tant qu’agents d’autorités supérieures mais fixent leurs propres priorités politiques et élaborent des stratégies et des politiques publiques dans l’intérêt de la population locale. Les communes luxembourgeoises ne sont, en général, pas responsables devant les autorités supérieures de leurs décisions adoptées dans le cadre de la loi en tant que collectivités décentralisées, mais elles sont politiquement responsables devant les citoyens locaux qui en élisent les membres dirigeants. Par conséquent, la défense de l’intérêt communal constitue l’une des principales tâches revenant à ces collectivités. 

 

Les corapporteures concluent donc au respect général de l’article 3.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale, mais encouragent les autorités à poursuivre la réforme du système de tutelle administrative en vue de donner plus d’autonomie aux collectivités locales dans la gestion communale. 

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

 Le deuxième paragraphe de l’article 107 de la Constitution précise qu’il y a « dans chaque commune un conseil communal élu directement par les habitants de la commune ; les conditions pour être électeur ou éligible sont réglées par la loi ». Les conseillers communaux sont ainsi élus directement par les électeurs de la commune. 

 

Chaque commune luxembourgeoise dispose en effet d’un conseil communal duquel émane le collège des bourgmestre et échevins. Le vote est obligatoire pour tous les électeurs inscrits sur les listes électorales mais un système de vote par correspondance a été mis en place pour tous les électeurs afin de prévenir toute abstention. Le droit luxembourgeois prévoit des peines pour les électeurs n'ayant pas pris part au vote ou dont les motifs d’abstention n'ont pas été admis. En septembre 2021, le gouvernement a annoncé vouloir permettre aux étrangers de voter lors des prochaines élections communales sans condition quant à la durée de résidence sur le territoire luxembourgeois (5 ans actuellement). Par ailleurs, l'implication directe des citoyens dans le processus de décision se développe de plus en plus : les communes développent progressivement des modes de participation citoyenne directe en dehors des seules échéances électorales. 

 

Le ministère de l’Intérieur organise incontestablement un large processus participatif afin de réformer la loi communale, mais il est également prévu de préciser les dispositions existantes relatives au référendum communal et aux commissions consultatives, voire d’introduire de nouveaux éléments de participation citoyenne, dont notamment l’initiative citoyenne locale, à l’instar de l’initiative citoyenne européenne. Dans ce même contexte, il est prévu de préciser les dispositions concernant l’information et la communication envers les citoyens. Les communes auront ainsi plus de possibilités d’associer les citoyens aux décisions qui les concernent le plus directement. 

 

Selon les corapporteures, les dispositions constitutionnelles et législatives luxembourgeoises déclinent donc bien une conception et une mise en œuvre de l’autonomie locale conformes à l’article 3.2 de la Charte. 

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

L’article 107 de la Constitution ainsi que l’article 28 de la loi communale disposent que les communes règlent tout ce qui est d’intérêt communal. 

 

La Constitution a confié elle-même directement certaines missions aux communes : la gestion de leur territoire et de leur patrimoine, le pouvoir réglementaire et le droit d’établir des impositions communales (article 107), l’état civil (article 108), l’organisation de l’enseignement primaire (articles 23 et 107) qui devrait néanmoins disparaître dans le cadre de la révision de la Constitution (en dépit de l’opposition du SYVICOL). 

 

Comme le rappelle la résolution 460 (2020) adoptée par le Forum statutaire du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe le 7 décembre 2020 proposant un commentaire contemporain du Congrès sur le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale, « dans plusieurs législations internes, la compétence d’une collectivité locale consiste principalement à s’occuper des « affaires locales », ou de ses « propres affaires ». Certaines notions restent cependant vagues et souples de sorte que leur interprétation dépend des réalités historiques et des pratiques institutionnelles de chaque pays. Le contenu même, les procédures et les instruments de certaines tâches locales peuvent considérablement varier selon les réalités nationales, de même que la compréhension de leur importance relative ». Le Luxembourg en constitue une parfaite illustration. 

 

L’article 4.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale apparaît donc comme respecté par le Luxembourg. 
 

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Selon l’article 28 de la loi communale : «Le conseil communal règle tout ce qui est d’intérêt communal; il délibère ou donne son avis toutes les fois que ses délibérations ou avis sont requis par les lois et règlements ou demandés par l’autorité supérieure». 

 

L’action du conseil communal diffère selon qu’elle s’exerce dans le domaine purement communal ou qu’elle porte sur des affaires qui lui sont soumises par l’autorité supérieure. Dans le premier cas, il prend des décisions, dans le deuxième, il émet de simples avis. Parfois, il existe des compétences partagées comme c’est le cas en matière d’aménagement communal où le conseil peut prendre des décisions à caractère règlementaire. 

 

Les corapporteures estiment par conséquent que la législation luxembourgeoise est conforme à l’article 4.2 de la Charte. 

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Diverses lois ont, au fil du temps, soit concrétisé les missions originaires des communes, soit confié de nouvelles attributions obligatoires au secteur communal, soit partagé des compétences entre l’Etat et les communes. Les attributions actuelles les plus importantes des communes sont l’aménagement communal et le développement urbain, le pouvoir réglementaire et de police, la gestion de l’eau, la gestion de certains déchets, la voirie communale et la réglementation de la circulation, différentes missions en matière de protection de l’environnement, l’organisation de l’enseignement fondamental, l’état civil, l’aide sociale, les inhumations. 

 

A côté des missions obligatoires, les communes peuvent exercer des missions facultatives, dans la mesure où leur situation financière le permet. Les missions facultatives des communes sont des services que les communes ont librement choisi d’offrir à leurs habitants sans y être obligées par le législateur. Il s’agit de services utiles ou agréables à la population, mais non indispensables. Les missions facultatives des communes se situent donc à l’intérieur du cadre délimité de l’intérêt communal. Les missions facultatives exercées actuellement par les communes sont les services d’éducation et d’accueil pour enfants, le sport, l’infrastructure touristique, le logement, les musées, les centres culturels, etc. 

 

L’article 4.3 de la Charte européenne de l’autonomie locale est donc correctement respecté sur ce point. 

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Au cours de leurs entretiens, les corapporteures ont constaté la persistance de certaines difficultés existant en matière de répartition de compétences entre l’Etat et les communes. 

 

Une délimitation claire des missions communales requiert leur inscription dans un cadre législatif clair et cohérent et leur regroupement dans un code communal qui ne serait pas qu’une simple compilation des dispositions légales et réglementaires en vigueur. Les acteurs locaux réclament également la reconnaissance de certaines missions facultatives en missions (qui sont de facto) obligatoires avec l’allocation par l’Etat de moyens financiers correspondants. 

 

A cet égard, le SYVICOL s’était déjà exprimé en 2005 et en 2015 sur la nécessité de redéfinir les compétences des communes et le besoin d’opérer une séparation plus stricte entre les compétences nationales et communales afin de créer un cadre dans lequel l’autonomie communale pourrait s’exercer et se développer pleinement. Le SYVICOL place ainsi beaucoup d’espoir dans la réforme de la loi communale engagée en 2020 mais non encore parvenue à son terme. 

 

Tout en reconnaissant les progrès accomplis depuis la dernière visite, les corapporteures concluent donc à une conformité encore partielle de la législation luxembourgeoise à l’article 4.4 de la Charte. 

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Il existe quelques cas de délégation de compétences par l’autorité étatique aux communes : s’ils ne sont pas très nombreux et concernent prioritairement les questions de gestion de l’eau, des déchets, d’aide sociale, ils permettent à chaque fois aux collectivités concernées d’adapter leur exercice aux conditions locales. Le SYVICOL souligne légitimement que l’Etat conserve une forte influence dans certains domaines qui relèvent en principe des compétences communales (aménagement, gestion de l’eau, déchets…). 

 

En vertu de la Recommandation CM/Rec(2007) du Comité des Ministres aux États membres sur les services publics locaux et régionaux, en date du 31 janvier 2007, la proximité des services publics locaux avec la population est une nécessité fondamentale et les collectivités locales ont un rôle vital à jouer dans la fourniture desdits services. Afin de garantir des services adaptés aux besoins et aux attentes des citoyens, les entités locales et leurs services doivent bénéficier d’un degré élevé de décentralisation et d’une capacité d’action indépendante au niveau de la prestation. C’est le cas au Luxembourg en ce qui concerne un certain nombre de services publics locaux. 

 

Les corapporteures estiment que l’article 4.5 de la Charte est globalement respecté par le Luxembourg. 

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

En ce qui concerne le respect du principe de consultation des collectivités locales sur toutes les questions qui les concernent directement, les corapporteures ont noté les progrès réalisés dans ce domaine et salués par le SYVICOL lui-même à l’occasion des entretiens. Dans les faits, depuis une circulaire en ce sens du 21 juin 2019 du Premier ministre à tous les membres du gouvernement, ces derniers consultent le SYVICOL sur les projets de loi ou de règlement concernant les communes d'une façon nettement plus régulière qu'auparavant. Cette consultation a lieu en règle générale de la même manière que celle des chambres professionnelles, dès l'adoption du projet par le gouvernement en conseil. Dans certains cas, des échanges entre le SYVICOL et le ministère compétent ont lieu sur base de l'avant-projet. Néanmoins, cette consultation n'est toujours pas systématique et a été omise dans certains cas concernant des dossiers dont les implications sur les communes sont évidentes. Le SYVICOL n'est pas consulté sur les projets de textes législatifs européens. 

 

L’évaluation des incidences administratives et financières des nouvelles dispositions législatives, sur le secteur communal apparaît cependant perfectible : il semblerait pertinent que tout projet de loi, prévoyant l’attribution d’une nouvelle compétence aux communes, précise systématiquement les moyens financiers qui seront mis à la disposition des communes pour exécuter les nouvelles tâches. C’est une demande régulièrement exprimée par le SYVICOL. Lors de la procédure de consultation, le ministère de l’intérieur a indiqué que la révision de la Constitution qui sera votée en première lecture à la Chambre des députés au mois de janvier 2022 prévoit pour l’avenir à l’article 105 (3) que les communes ont droit aux ressources financières pour remplir les missions qui leur sont confiées par la loi. 

 

Les corapporteures considèrent qu’en pratique l’article 4.6 de la Charte est désormais davantage respecté que lors de la dernière visite et de l’adoption de la dernière Recommandation en 2015 mais que la procédure de consultation devrait cependant être formellement ancrée dans la loi : une telle formalisation reste donc nécessaire afin de rendre la situation pleinement conforme à l’article 4.6 de la Charte. 

 

En conséquence, les corapporteurs concluent à une conformité partielle avec l’article 4.6 de la Charte. 

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


La question de la réorganisation territoriale du Luxembourg n’a pas été abordée directement lors de cette série d’entretiens mais l’avait été lors de la précédente visite en 2015 dans le cadre de la réforme de fusion des communes (2011-2017) à la lumière de l’article 5 de la Charte. Le SYVICOL a toujours insisté sur le fait que les fusions doivent se faire sur base volontaire. C’est la politique poursuivie par le gouvernement en fonction depuis fin 2013. 

 

La fusion de communes au Luxembourg avait alors pour objectif de créer des entités plus fortes afin qu’elles puissent revendiquer plus d’autonomie et constituer un véritable contrepoids à l’autorité centrale. 

 

L’article 2 de la Constitution dispose que: « Les limites et chefs-lieux des arrondissements judiciaires ou administratifs, des cantons et des communes ne peuvent être changés qu’en vertu d’une loi.» Cette disposition présente un avantage certain en ce sens que chaque fusion peut être réalisée pratiquement sur-mesure dans le cadre d’une loi particulière qui tient compte des spécificités des communes qui fusionnent. Ni la Constitution, ni la loi n’exigent expressément l’organisation d’un référendum préalablement à une fusion de communes. La faculté d’organiser un référendum au niveau communal existe néanmoins au Luxembourg et résulte de l’article 35 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, mais il n’a qu’un caractère consultatif. 

 

S’il n’existe donc, en droit interne, qu’une faculté d’organiser un référendum dans le cas d’une fusion de communes, cette forme de consultation a toujours été utilisée sans exception, en référence notamment à l’article 5 de la Charte. Toutes les fusions intervenues ont ainsi été précédées de l’organisation d’un référendum et les décideurs politiques se sont toujours sentis liés par le résultat du référendum. 

 

Alors que dans la plupart des pays, la législation relative aux collectivités locales définit clairement les formes et les procédures de consultation concernant les propositions de modification des limites, y compris le consentement officiel du conseil communal, ainsi que l’obligation de consulter les populations locales, le Luxembourg n’a pas souhaité rendre obligatoire cette procédure. La Charte prend certes parti en faveur du référendum local censé permettre à tous les habitants concernés d’exprimer leur opinion sur la modification ou la fusion proposée, mais ne l’impose pas néanmoins (contrairement à ce que réclame le SYVICOL), comme le rappelle la résolution 460 (2020) adoptée par le Forum statutaire du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe le 7 décembre 2020 proposant un commentaire contemporain du Congrès sur le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs confirment ce qui avait déjà été souligné lors des visites précédentes : l’article 5 de la Charte est respecté. En effet, les changements des limites territoriales sont non seulement volontaires mais ils font toujours suite à une consultation par référendum des électeurs des communes concernées. 

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Pour permettre aux communes d’accomplir leurs missions tant obligatoires que facultatives le législateur a mis à leur disposition certains moyens. D’une part, les communes peuvent réaliser leurs attributions en régie propre; d’autre part, la loi leur offre différents moyens de collaboration par la constitution de syndicats de communes ou par voie de conventions en des matières d’intérêt communal avec d’autres entités juridiques. 

 

Comme l’aménagement communal et le développement urbain constituent des matières qui deviennent de plus en plus complexes, il est devenu nécessaire de doter les administrations communales de personnel qualifié pour garantir l’application correcte de la législation dans ces domaines. C’est pour cette raison que le service technique communal est désormais réglementé par la loi communale telle que modifiée par la loi du 28 juillet 2011 portant modification de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain. 

 

Le service technique communal a pour mission d’assister les organes communaux d’une part, dans l’application de la loi concernant l’aménagement communal et le développement urbain et de ses règlements d’exécution ; et d’autre part dans l’élaboration et dans la mise en œuvre des projets et plans d’aménagement communaux et du règlement sur les bâtisses. 

 

La loi impose de surcroît aux communes de 10.000 habitants et plus de se doter d’un service technique communal approprié. Ce service technique doit comprendre au moins un urbaniste ou un aménageur répondant aux conditions légales qui régissent la profession ainsi que, selon les besoins, un ou plusieurs fonctionnaires de la carrière de l’ingénieur technicien. 

 

Chaque commune de moins de 10.000 habitants peut décider d’engager un urbaniste ou un aménageur. Plusieurs communes de moins de 10.000 habitants peuvent décider, sous l’approbation du ministre compétent, d’engager en commun un urbaniste ou un aménageur, d’après les modalités définies par la loi communale pour l’engagement d’un secrétaire en commun. 

 

Chaque commune de 3.000 habitants au moins est tenue d’avoir au moins un fonctionnaire communal de la carrière de l’ingénieur technicien (niveau Bachelor) chargé des missions du service technique. 

 

Lors de la procédure de consultation, le ministère de l’Intérieur a souligné que l’objectif fixé par la loi était d’établir des critères minima de fonctionnement visant à garantir un niveau adéquat de la qualité du travail des services techniques des communes et qu’elles ne  contestent pas cet objectif. 

 

Pourtant, au vu de ces contraintes, les corapporteures considèrent que la liberté des communes reste limitée dans ce domaine et concluent donc à une conformité partielle à l’article 6.1 de la Charte. 

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Pour l’exécution d’une partie de leurs tâches, les communes engagent du personnel propre (fonctionnaires, employés, ouvriers) qui assure alors le service communal. Les communes sont libres de fixer leur organigramme et les postes de fonctionnaires qu’elles estiment nécessaire à ces fins, mais toujours sous réserve de l’approbation préalable du Ministre de l’Intérieur. En effet, si les communes désignent leurs besoins en personnel, c’est le Ministre de l’Intérieur qui approuve la création du poste et la nomination du fonctionnaire. Les épreuves d’admissibilité au concours sont organisées par l’Etat. Les fonctionnaires sont payés par la commune. 

 

L’article 87 de la loi communale actuelle impose qu’il y ait dans chaque commune un secrétaire. C’est le règlement grand-ducal du 1er février 2008 qui règle les conditions d’admission et d’examen du secrétaire communal. 

 

L’article 92 de la loi communale actuelle exige par ailleurs qu’il y ait dans chaque commune un receveur qui effectue les dépenses et les recettes de la commune. Comme tout autre membre du personnel communal, le receveur est placé sous la surveillance du collège des bourgmestre et échevins (article 57 de la loi communale). Celui-ci vérifie au moins tous les trois mois, avec le concours du secrétaire communal, la comptabilité du receveur. Le collège échevinal est également tenu de veiller à l’organisation de la sécurité du personnel de la recette. 

 

Au vu des entretiens réalisés, les corapporteures ne peuvent qu’exprimer leur préoccupation quant au fait que le recrutement du personnel soit encore soumis à une approbation préalable du Ministre de l’Intérieur, en ce qui concerne la création de postes et la nomination de fonctionnaires. La réforme de la tutelle administrative, une fois adoptée et mise en œuvre, devrait néanmoins faire disparaître cette approbation. 

 

A cet égard, lors de la procédure de consultation, le ministère de l’Intérieur a confirmé que les créations de postes par le conseil communal et la nomination des fonctionnaires ne seront plus soumises à l’approbation du ministre avec l’entrée en vigueur prochaine de la réforme de la tutelle administrative. 

 

Dans l’attente de l’adoption de la loi qui permettra la suppression de l’approbation par le ministre, les corapporteures concluent à une conformité partielle de la situation actuelle au Luxembourg à l’article 6.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Même si les bourgmestres sont nommés par le Grand-Duc et les échevins sont nommés par le ministre de l’Intérieur, tous deux doivent être choisis parmi les conseillers communaux et la procédure consiste à transmettre à l’administration de l’Etat la proposition de la fraction majoritaire du conseil communal nouvellement élu. Ce système ne soulève aucune critique de la part des élus locaux luxembourgeois, d’autant que la loi communale prévoit la possibilité de motion de censure lors du vote du budget, ce qui est un signe de responsabilité de l’exécutif communal devant le conseil élu. 

 

La Constitution dispose à l’article 107, paragraphe 3 que le Grand-Duc a le droit de dissoudre le conseil communal qui est directement élu. En cas d’inconduite notoire, de faute ou de négligence grave (notions non définies par la loi), les échevins peuvent être démis de leurs fonctions par le Ministre de l’Intérieur. Le bourgmestre peut être suspendu et démis de l’exercice de ses fonctions par le Grand-Duc. De fait, le Grand-Duc n’a jusqu’ici jamais utilisé ces possibilités. 

 

Les rapporteures ont été informée qu’en cas d’adoption de la proposition de révision de la Constitution actuellement en cours, ce sera dorénavant le Gouvernement en conseil, avec la précision additionnelle que la dissolution devra se faire « dans l’intérêt de la gestion de la commune ». A cet égard, les rapporteurs rappellent que les dispositions législatives prévoyant la nomination des bourgmestres et échevins et la possibilité de dissoudre le conseil communal directement élu par l’autorité centrale (le Grand-Duc ou le Gouvernement) sont en contradiction avec les principes démocratiques consacrés par la Charte. 

 

Selon les corapporteures, bien que dans la pratique, ces possibilités n’ont pas été mises en œuvre, l’existence de telles dispositions dans la loi rend la situation partiellement conforme à l’article 7.1 de la Charte. En conséquence, les rapporteurs encouragent les autorités à supprimer la nomination des bourgmestres et échevins ainsi que la dissolution du conseil par l’administration centrale. 

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Lors des réunions, les corapporteures n’ont entendu aucune critique concernant d’éventuelles restrictions à l’exercice d’un mandat électif. 

 

Le cumul des mandats au niveau local et national n’est pas interdit. Le ministre de l’Intérieur a indiqué à la délégation du Congrès qu’une éventuelle suppression du cumul des mandats, à l’avenir, n’était pas exclue. 

 

Les corapporteures sont d’avis que la situation au Luxembourg est conforme aux dispositions édictées par l’article 7.3. 

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Les titulaires des fonctions de bourgmestre et d’échevin perçoivent une indemnité destinée à les dédommager des frais entrainés par l’exercice de leurs fonctions. Les indemnités des bourgmestre et échevins sont fixées par le conseil communal, sous l’approbation du Ministre de l’Intérieur. Le règlement grand-ducal modifié du 13 février 2009 fixe les maximas de ces indemnités. En dehors de ces indemnités, les bourgmestres et les échevins ne peuvent jouir d’aucun émolument à charge de la commune sous quelque prétexte ou dénomination que ce soit (article 55 de la loi communale). 

 

De manière générale, le montant des indemnités est considéré comme trop faible au vu des responsabilités exercées et du temps que cela nécessite, d’autant plus que le marché de l’emploi au Luxembourg est sous tension : il devient donc de plus en plus difficile de trouver des candidats à des mandats électifs locaux. 

 

Les bourgmestres et les échevins n’ont pas droit aux jetons de présence qui peuvent être accordés aux conseillers communaux pour l’assistance aux séances du conseil et à celles de ses commissions. Cependant, cette interdiction, contenue dans l’article 55, ne s’applique pas aux frais de route, aux frais de séjour, ni aux frais de téléphone. 

 

Les bourgmestres, échevins et conseillers communaux qui travaillent dans les secteurs public ou privé, de même que ceux qui exercent une profession indépendante ou qui sont sans profession et âgés de moins de 65 ans, ont droit à un congé politique pour remplir leur mandat. Le congé politique est réglé en détail par la loi communale et le règlement grand-ducal modifié du 6 décembre 1989 concernant le congé politique des bourgmestres, échevins et conseillers communaux. Par exemple, pour les communes de 10 000 habitants et plus, le bourgmestre bénéficie d’un congé politique de 40 heures par semaine (temps plein) et les échevins de 20 heures par semaine (mi-temps). Les conseillers ont droit à 3 heures par semaine dans les communes de moins de 3.000 habitants et à 5 heures dans les autres communes. S’y ajoutent 9 heures pour chaque conseil communal, à répartir sur les membres par décision du conseil, principalement en fonction des activités au sein des syndicats de communes (art 3bis du RGD du 6.12.1989). 

 

Dans le cadre de la réforme de la loi communale, une analyse au niveau de la protection sociale des élus est en train d’être réalisée. Le cas échéant, des adaptations du dispositif législatif sont à envisager. Par ailleurs, l’opportunité d’une augmentation du nombre d’heures hebdomadaires de congé politique est en train d’être évaluée par les services du ministère de l’Intérieur. 

 

Bien que la situation pourrait être encore améliorée par les réformes évoquées lors des entretiens, les corapporteures concluent que la réglementation luxembourgeoise est dans son ensemble conforme à l’article 7.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Le contrôle administratif des communes est organisé par le titre 3 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 intitulé « De la tutelle administrative ». Mais de nombreux autres textes soumettent eux aussi des décisions des autorités communales à l’approbation d’une autorité supérieure. 

 

Les corapporteures estiment par conséquent que le Luxembourg respecte l’article 8.1 de la Charte. 

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

La Constitution a certes reconnu une autonomie locale aux communes mais a également mis en place une procédure de contrôle qui vise à protéger l’Etat d’une éventuelle atteinte, par une décision communale, aux intérêts fondamentaux de l’Etat. C’est la raison pour laquelle l’article 107 de la Constitution organise aussi le contrôle de la gestion communale. Ce contrôle, appelé à être allégé et simplifié selon le ministère de l’Intérieur, constitue de fait le maintien d’une forme de «tutelle administrative» et est exercé par le Grand-Duc et le Ministre de l’Intérieur. 

 

La tutelle, ainsi exercée par le pouvoir étatique sur les communes, est organisée par la loi, qui prévoit différentes mesures de contrôle à l’égard des actes des communales. La loi définit différentes mesures de contrôle à l’égard des actes des autorités communales. La Direction des Affaires communales est surtout chargée d’examiner la légalité des actes des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes qui lui sont soumis. La tutelle d’approbation est exercée dans les cas expressément prévus par la loi. 

 

Dans certains cas, le Ministre de l’Intérieur peut recourir à des mesures d’office, par exemple lorsqu’il s’agit de redresser un budget communal non conforme aux lois et règlements, non proposé ou non voté dans les délais prescrits. Il en est de même, lorsque le conseil communal cherche à éluder le paiement des dépenses obligatoires que la loi met à sa charge, en refusant leur allocation en tout ou en partie. Lorsque le collège des bourgmestre et échevins refuse ou omet d’ordonnancer les dépenses que la loi met à la charge de la commune, le Ministre de l’Intérieur peut ordonner que la dépense soit immédiatement payée. De la même manière, si le collège des bourgmestre et échevins refuse ou omet d’établir un titre pour une recette due, le Ministre de l’Intérieur peut ordonner que la recette soit immédiatement recouvrée. Enfin, dans tous les cas où les budgets, comptes ou autres documents ne sont pas présentés dans les délais prescrits, le Ministre de l’Intérieur peut, conformément à l’article 108 de la loi communale, désigner un commissaire spécial qui exécutera aux frais des personnes en défaut les travaux en souffrance. 

 

Mais il existe aussi une forme de tutelle sur les personnes : soit individuelle (suspension ou démission d’un bourgmestre ou d’un échevin), soit collective (dissolution du conseil communal). Elle s’apparente au pouvoir disciplinaire.  La tutelle sur les personnes prises individuellement n’existe qu’à l’égard des bourgmestre et échevins qui sont à la fois organes communaux et représentants de l’Etat. Elle n’existe pas à l’égard des conseillers communaux. 

 

Les dispositions relatives au contrôle financier se trouvent sous le titre 4 «De la comptabilité communale» de la même loi. Ici aussi, de nombreuses décisions des autorités communales, telles que l’approbation du budget et ses modifications en cours d’année, ainsi que l’arrêt des comptes, sont soumises à approbation ministérielle. Par ailleurs, le ministère de l’Intérieur dispose d’un service chargé du contrôle sur place de la tenue de la comptabilité des communes. 

 

Pour toutes ces raisons, les corapporteures considèrent que la situation luxembourgeoise n’est que partiellement conforme à l’article 8.2 de la Charte. 

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Dans ses deux précédentes recommandations, le Congrès avait déjà remis en question la conformité du système de tutelle administrative à la Charte et avait invité les autorités luxembourgeoises à « moderniser les dispositions législatives relatives au contrôle sur les collectivités locales, en vue de limiter la tutelle à un contrôle a posteriori pour des motifs de stricte légalité ». Pour autant, les échanges qui ont eu lieu avec les corapporteures et notamment le point de vue du SYVICOL confirme que la tutelle de l’Etat persiste, notamment en matière d’urbanisme. 

 

Les corapporteures relèvent qu’une modification de la législation est en cours de préparation, avec pour objectif d’alléger et simplifier les tutelles générales d’annulation et de suspension. Beaucoup de décisions communales ne seront plus soumises à approbation préalable et deviendront exécutoires immédiatement, mais une grande partie d’entre elles devra toujours être communiquée au ministre de l’Intérieur, qui pourra les suspendre et les annuler endéans un certain délai. L’approbation implicite aura lieu à défaut de décision du ministre dans les trois mois de la transmission de l’acte. La modification principale consiste donc dans la simplification administrative de la tutelle. La transmission des actes communaux deviendra alors une obligation systématique et un dialogue institutionnel sur les questions de légalité sera mis en place. Les litiges sur des questions de pur droit seront tranchés par le juge administratif. Celui-ci ne sera cependant pas saisi automatiquement ou obligatoirement, mais seulement dans le cadre d’un recours contre une décision de l’autorité de tutelle. 

 

En conséquence, les corapporteures relèvent que la situation n’est toujours pas conforme à l’article 8.3 de la Charte, notamment en matière d’urbanisme et d’embauche des fonctionnaires, et accorderont donc une attention particulière au contenu et à la mise en œuvre de la législation en préparation. 

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Les communes luxembourgeoises peuvent recourir au crédit pour financer des dépenses d’investissement mais uniquement si un autre financement n’est ni possible ni économique et si le remboursement régulier des annuités est assuré. 

 

Tout emprunt d’un montant supérieur à 50 000 euros reste par ailleurs soumis à l’approbation du Ministre de l’Intérieur. 

 

Quoi qu’il en soit, le recours à l’emprunt est limité aux moyens financiers nécessaires pour équilibrer le budget extraordinaire si tous les moyens provenant des reports ont été épuisés préalablement et à condition toutefois que le budget ordinaire puisse supporter la charge des remboursements en capital et en intérêts.

 

En dépit des conditions précédemment énumérées, les corapporteures estiment que la situation est généralement conforme à l’article 9.8 de la Charte. 

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Les impôts locaux et les dotations financières de l’Etat allouées via le Fonds de dotation globale des communes, constituent des revenus non affectés pour les communes, alors que les redevances locales et les subventions étatiques constituent des revenus affectés, dans la mesure où elles sont destinées à rémunérer des prestations précises des communes respectivement à financer des activités nettement délimitées. 

 

Pour les corapporteures, cette situation est conforme à l’article 9.7 de la Charte. 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Soulignée par le SYVICOL lors des échanges, la consultation des communes par les autorités centrales luxembourgeoises, y compris sur les questions budgétaires, est une réalité en pratique sans toutefois être formalisée. C’est pourquoi cette procédure de consultation des autorités locales par le Gouvernement devrait être formalisée dans un texte. Les collectivités communales rencontrées confirment leurs attentes en la matière, sans que l’on ne sache pour l’instant si le projet de réforme de la loi communale parviendra à les satisfaire. 

 

En ce qui concerne le paragraphe 6 de l’article 9 de la Charte, les corapporteures concluent donc à une conformité partielle de la situation luxembourgeoise à la Charte, dans l’attente d’une obligation légale de consultation. 

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Une réforme financière importante est intervenue au Luxembourg en 2017, afin d’améliorer la stabilité des finances locales et réduire les disparités entre les communes en réajustant les critères de péréquation, tout en essayant de mieux tenir compte de leurs missions et besoins différents. Depuis la mise en œuvre de cette réforme, les communes ne peuvent conserver que jusqu’à 35% des recettes de l’impôt commercial communal (ICC), dans la limite où ce montant n’excède pas 35% de la moyenne nationale par habitant : le reste sert désormais à alimenter le fonds de péréquation (le Fonds de dotation globale des communes) qui organise une redistribution aux communes selon des critères uniformes, contribuant à la simplification et à la transparence du système. 

 

Cependant, si le nouveau modèle réduit sensiblement les écarts de revenus, il génère aussi un certain nombre de nouvelles inégalités entre les communes. Malgré la garantie inscrite dans le texte de loi consistant en un versement de compensations étatiques aux communes désavantagées par le nouveau mode de distribution, il est incontestable que certaines subiront dans les faits une diminution de leur marge de manœuvre financière. 

 

Les corapporteures estiment par conséquent que la situation luxembourgeoise n’est que partiellement conforme à l’article 9.5 de la Charte. 

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

En ce qui concerne les taxes, l’article 107 de la Constitution ainsi que l’article 105 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 exigent l’approbation du Grand-Duc pour les règlements communaux introduisant des taxes, s’il s’agit de taxes ayant le caractère d’impôts proprement dits destinés à faire face aux dépenses générales du budget communal, comme par exemple les taxes relatives à la participation aux équipements collectifs. 

 

L’autonomie fiscale des communes proclamée par l’article 107, paragraphe 3, reste donc en réalité soumise à la restriction selon laquelle les impôts prélevés doivent servir à couvrir un besoin financier. Or cette exigence de preuve n’est pas simple à satisfaire, comme en témoigne le refus d’approbation de certains règlements pris sur la base du pouvoir fiscal général des communes. 

 

Les corapporteures considèrent donc que la situation luxembourgeoise n’est que partiellement conforme à l’article 9.3 de la Charte. 

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Au Luxembourg, la décentralisation des dépenses reste limitée : la part des collectivités territoriales dans le PIB et les dépenses publiques totales est faible par rapport à la moyenne des pays unitaires de l’OCDE (9,2 % du PIB et 28,7 % des dépenses publiques) et à la moyenne des pays de l’Union européenne (15,3 % du PIB et 33,5 % des dépenses publiques). Dans l’ensemble, les dépenses courantes ne représentent que 69 % des dépenses communales, traduisant le fait que les compétences des municipalités demeurent limitées, se concentrant sur les dépenses d’investissement et le financement des infrastructures et des services publics. 

 

Tout comme pour les dépenses, les recettes des communes luxembourgeoises représentent une part relativement faible des recettes publiques totales et du PIB, comparée aux autres pays de l’OCDE et de l’Union européenne. Toutes les recettes fiscales sont des impôts propres. L’impôt commercial communal (ICC) constitue l’impôt le plus important à l’heure actuelle, il est prélevé sur les bénéfices des entreprises commerciales uniquement. En plus de l’ICC, les municipalités perçoivent également un impôt foncier, prélevé sur les propriétés bâties et non bâties. Comme pour l’ICC, le taux de l’impôt foncier est fixé par le conseil communal, mais il est soumis à l’approbation du ministère de l’Intérieur. Les communes perçoivent en outre le Fonds de dotation globale des communes (FDGC), dont le calcul repose essentiellement sur des critères tels que la population, le nombre d’emplois salariés, les indicateurs socio-économiques, le nombre de logements sociaux et la superficie de la commune, en plus d’un montant forfaitaire. 

 

Au vu de ces données statistiques, les corapporteures estiment que les recettes communales demeurent relativement raisonnables mais proportionnées aux compétences exercées : la situation luxembourgeoise est donc conforme à l’article 9.2 de la Charte. 

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Dans le cadre des finances communales, il y a lieu de distinguer entre les ressources ordinaires des communes destinées à financer les frais de fonctionnement et les ressources extraordinaires des communes destinées à financer les dépenses d’investissement. 

 

Les ressources ordinaires des communes sont destinées à couvrir leurs frais de fonctionnement. Elles peuvent être subdivisées comme suit : 

Les impôts locaux : 

  • l’impôt commercial communal (26,1 % des recettes communales) 
  • l’impôt foncier (1,4 % des recettes communales) 
  • et divers autres impôts, à l’impact financier néanmoins négligeable 

Le fonds de dotation globale des communes (52 % des recettes communales) 
Les subventions étatiques pour le fonctionnement de certains services publics 
Les redevances locales pour : 

  • l’approvisionnement en eau potable 
  • l’élimination et l’épuration des eaux usées 
  • l’élimination des déchets 
  • la vente de produits et services divers (électricité, gaz, etc.) 

 

Au-delà de cette répartition formelle, la question du caractère suffisant des ressources ainsi disponibles se pose et a notamment fait l’objet d’une étude de la part de la Banque centrale luxembourgeoise en date du 20 mars 2020. Celle-ci a certes conclu à une augmentation des recettes non affectées et à une hausse globale des dotations communales mais a également souligné le maintien de recettes affectées au fonctionnement de certains services publics et les difficultés rencontrées ponctuellement par quelques communes, du fait de la mise en œuvre de la réforme engagée en 2017. 

 

Comme le rappelle la résolution 460 (2020) adoptée par le Forum statutaire du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe le 7 décembre 2020 proposant un commentaire contemporain du Congrès sur le rapport explicatif de la Charte européenne de l’autonomie locale, l’article 9.1 de la Charte insiste sur la liberté ou la latitude des collectivités locales de disposer au moins de leurs « ressources propres » dans l’exercice de leurs compétences. En conséquence, l’article 9.1 consacre à la fois un droit – celui d’avoir des ressources propres – et une liberté – celle d’en disposer comme elles l’entendent. Cette liberté se cristallise dans différentes décisions engageant des dépenses, la plus importante étant l’adoption du budget annuel. Par conséquent, les collectivités locales devraient être libres et autonomes pour l’adoption de leur propre budget. 

 

Dans la mesure où la question de la libre disposition de ressources propres suffisantes semble toujours poser problème, comme cela a déjà été souligné en 2015 lors de la précédente Recommandation, les corapporteures estiment donc que la situation luxembourgeoise n’est que partiellement conforme à l’article 9.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Les communes sont principalement tributaires de dotations et subventions, qui représentent environ la moitié de leurs recettes, un niveau légèrement supérieur à la moyenne des pays unitaires de l’OCDE (48,8 %) et qui s’établit environ à 10 points de pourcentage au-dessus de la moyenne de l’Union européenne (41,1 %). Les recettes fiscales, les recettes tarifaires et redevances et les revenus du patrimoine représentent l’autre moitié des recettes, avec une pondération significative des recettes tarifaires et redevances en comparaison avec les normes internationales. 

 

Au-delà de cet équilibre entre les différentes catégories de ressources, il n’existe pas au Luxembourg de mécanisme visant à garantir une évolution des ressources communales, qu’elles soient fiscales ou qu’elles relèvent de dotations de l’Etat, en fonction de la progression constatée du coût des compétences exercées. 

 

Les corapporteures estiment donc que cette situation n’est que partiellement conforme à l’article 9.4 de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Les communes luxembourgeoises ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun. La collaboration peut être réglée par convention soumise à approbation si la valeur dépasse 100.000€ (art. 173ter de la loi communale), moyennant différents types de sociétés de droit privé (art. 173bis), dont des associations sans but lucratif ou aller jusqu'à la création d'un syndicat de communes. Ces syndicats sont des établissements publics sont le fonctionnement est réglé en détail par la loi du 23 février 2001. Ils sont créés par arrêté grand-ducal suite à des délibérations concordantes par lesquelles toutes les communes membres marquent leur volonté de constituer un syndicat. L'intervention du pouvoir central est donc nécessaire, mais cela ne pose pas de problème en pratique. 

 

Les corapporteures considèrent donc que la situation au Luxembourg est conforme à l’article 10.1 de la Charte. 

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Les communes luxembourgeoises peuvent adhérer à des associations de collectivités ayant pour objet la promotion de leurs intérêts communs. Ces associations jouent un rôle fondamental dans la représentation et la défense des droits, pouvoirs et intérêts des collectivités locales et mènent de nombreuses activités au nom de toutes ces collectivités (et pas seulement en faveur de leurs membres). Il peut s’agir d’activités de lobbying auprès des gouvernements ou parlements nationaux ou régionaux. Elles peuvent également promouvoir des activités et initiatives en faveur de l’ensemble des collectivités locales, s’agissant par exemple de programmes de formation, de publications et d’études, de campagnes de sensibilisation, etc. Le SYVICOL en constitue la meilleure illustration. En effet, depuis 1986, il travaille en faveur de la promotion, la sauvegarde et la défense des intérêts généraux et communs de ses membres. 

 

Cette association a ainsi réussi à s’imposer comme porte-parole des communes en devenant l’interlocuteur privilégié du Gouvernement pour toutes les questions concernant le secteur communal. A côté du travail de «lobbying» dans le cadre des processus décisionnels au niveau national, le SYVICOL s’investit activement dans plusieurs organismes européens et internationaux ayant pour vocation la défense des intérêts communaux. 

 

Plus globalement, aucun texte n’interdit une telle adhésion des collectivités luxembourgeoises, ni au niveau national, ni au niveau international : il s’agit donc d’une liberté ouverte aux communes qui l’utilisent sans hésitation. 

 

Les corapporteures estiment par conséquent que la situation est pleinement conforme à l’article 10.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale. 

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Le Luxembourg autorise ses collectivités à coopérer avec des collectivités territoriales d’autres Etats, soit dans le cadre d’une collaboration transfrontalière, soit dans le cadre plus général des actions internationales à condition de ne pas affaiblir la diplomatie de l’Etat luxembourgeois. 

 

La coopération transfrontalière peut revêtir différentes formes, depuis des « jumelages » plus ou moins symboliques entre collectivités locales éloignées jusqu’à des accords de coopération de grande envergure entre collectivités locales situées de part et d’autre d’une frontière luxembourgeoise, mais confrontées à des problématiques communes telles que la question des transports, de la qualité de l’air ou des déchets. 

 

Les corapporteures concluent donc que la situation est en totale conformité avec l’article 10.3 de la Charte. 

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Conformément au paragraphe 1 de l’article 107 de la Constitution, les communes sont dotées de la personnalité juridique. Elles peuvent donc introduire un recours en justice notamment contre tout acte étatique qui pourrait porter atteinte au libre exercice de leurs compétences. 

 

Un recours juridictionnel peut également être intenté contre des mesures de tutelle. L’article 107 de la loi communale prévoit également que les autorités locales disposent d’un droit de recours en annulation concernant toute décision à caractère individuel ou règlementaire qui aurait fait l’objet d’une annulation ou d’un refus d’approbation par le Grand-Duc, par le Ministre de l’Intérieur ou par une autre autorité de tutelle. Ce recours est introduit devant la Cour administrative. 

 

En ce qui concerne les délibérations des conseils communaux qui sont soumises à l’approbation d’une autorité supérieure, les autorités communales peuvent se pourvoir devant la Cour administrative en cas de refus d’approbation. 

 

Dès lors, les corapporteures considèrent que la situation luxembourgeoise est en tout point conforme à l’article 11 de la Charte. 


 

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 mai 1949

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 15 mai 1987

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le principe de l’autonomie locale est explicitement reconnu au niveau constitutionnel et législatif. Il est mentionné au chapitre IX intitulé « Des Communes » de la Constitution luxembourgeoise qui dispose dans son article 107 paragraphe 1 que : « les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres ». La loi communale modifiée du 13 décembre 1988 procède à l’organisation en détail du régime des communes. Le Conseil d’Etat veille, tout comme les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, au respect des exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale. 



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
18Disposition(s) conforme(s)
11Articles partiellement conformes
1Article non conforme