Luxembourg

Luxembourg - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 3 au 5 mars 2015
Date d'adoption du rapport: 21 octobre 2015

Le présent rapport de suivi sur la démocratie locale au Luxembourg est le deuxième depuis la ratification de la Charte par ce pays en 1987. Il y est pris note de l’engagement du Gouvernement, depuis plusieurs années, à poursuivre et à renforcer les efforts de simplification administrative et procédurale au bénéfice du niveau communal et de ces citoyens, notamment dans le domaine législatif comprenant le regroupement de l’ensemble de modifications normatives, avec impact au niveau local, dans un seul projet de loi « Omnibus » et dans le domaine des marchés publics. L’abolition des districts et la bonne pratique en matière  de modification des limites territoriales qui se réalisent de manière volontaire et suite à une consultation par référendum des électeurs des communes concernées sont autant de mesures favorables au secteur communal.

 

Les rapporteurs soulignent la nécessité de délimiter clairement les compétences entre l’Etat et les communes, d’alléger la tutelle administrative des actes des communes en vue de limiter la tutelle à un contrôle pour des motifs de stricte légalité et d’assurer aux communes des ressources propres suffisantes pour les mettre en capacité d’exercer leurs compétences en tenant compte de l’évolution des missions des communes et des inégalités de revenus entre les communes. De même, le Gouvernement est invité à réviser la politique de recrutement du personnel pour les communes afin que celles-ci puissent définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter en toute autonomie sans avoir à les soumettre à une approbation ministérielle. La formalisation de la procédure de consultation du SYVICOL par l’Etat qui coordonnerait l’ensemble de la concertation, fait partie des recommandations afin de pérenniser cette pratique, notamment sur toutes les questions d’intérêt pour les communes.  Enfin, le Gouvernement est invité à signer et ratifier, dans un avenir proche, le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


Le principe de l’autonomie locale est reconnu au niveau constitutionnel et législatif et trouve son expression dans le chapitre IX « Des Communes » de la Constitution luxembourgeoise qui dispose dans son article 107 paragraphe 1 que : « les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres ». La loi communale modifiée du 13 décembre 1988 (y compris les règlements grand-ducaux pris en son exécution) procède à l’organisation en détails du régime des communes. Le Conseil d’Etat veille, tout comme les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, au respect des exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale. Par conséquent, la reconnaissance de l’autonomie locale par la Constitution et dans la législation est conforme à l’article 2 de la Charte. De même, comme mentionné auparavant, l’importance que le Luxembourg attache à la réalité de l’autonomie communale est illustrée par le fait que ce pays a été le premier à avoir ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


L’article 107 reconnait aux communes le droit de gérer par leurs propres organes leur patrimoine et leurs intérêts propres (paragraphe 1). Le deuxième paragraphe de l’article 107 dispose que : « il y a dans chaque commune un conseil communal élu directement par les habitants de la commune; les conditions pour être électeur ou éligible sont réglées par la loi ».

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


Les conseillers communaux sont élus directement par les électeurs de la commune. Chaque commune luxembourgeoise (105 communes auxquels correspondent 105 circonscriptions électorales) dispose d’un conseil communal duquel ressort le collège des bourgmestre et échevins. Le vote est obligatoire pour tous les électeurs inscrits sur les listes électorales. Les électeurs ne peuvent pas se faire remplacer. Un système de vote par correspondance, accordé à certains électeurs sous certaines conditions, a été mis en place pour prévenir toute abstention. L’électeur qui souhaite voter par correspondance doit en aviser le collège de bourgmestre et échevins de la commune d’inscription et demander, par simple lettre ou par formulaire mis à disposition par la commune, sa lettre de convocation. La possibilité de voter par correspondance est réservée aux électeurs âgés de plus de 75 ans, aux Luxembourgeois domiciliés à l'étranger, ainsi qu’à ceux qui pour des raisons professionnelles ou personnelles dûment justifiées, se trouvent dans l’impossibilité de se présenter en personne devant le bureau de vote auquel ils sont affectés. Ceux qui se trouvent dans l'impossibilité de prendre part au scrutin doivent faire connaître leurs motifs d'abstention au procureur d'État territorialement compétent, avec les justifications nécessaires. L'abstention non justifiée est punie d'une amende. Les non-luxembourgeois, ressortissants de l'Union européenne ou non, qui résident au Grand-Duché de Luxembourg pendant cinq années au moins au moment de la demande d'inscription sur la liste électorale, ont le droit de voter et de se faire élire aux élections communales sans perdre le droit de vote dans la commune de leur pays d’origine.

 

Les dispositions constitutionnelles et de la législation du concept de l’autonomie locale (article 3 de la Charte) sont à cet égard en conformité avec la Charte.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


L’article 107 de la Constitution ainsi que l’article 28 de la loi communale disposent que les communes règlent tout ce qui est d’intérêt communal.

 

La Constitution a confié elle-même directement certaines missions aux communes : la gestion de leur territoire et de leur patrimoine, le pouvoir réglementaire et le droit d’établir des impositions communales (article 107), l’état civil (article 108), l’organisation de l’enseignement primaire (articles 23 et 107).

 

Selon l’article 28 de la loi communale : «Le conseil communal règle tout ce qui est d’intérêt communal; il délibère ou donne son avis toutes les fois que ses délibérations ou avis sont requis par les lois et règlements ou demandés par l’autorité supérieure.» L’action du conseil communal diffère selon qu’elle s’exerce dans le domaine purement communal ou qu’elle porte sur des affaires qui lui sont soumises par l’autorité supérieure. Dans le premier cas, il prend des décisions, dans le deuxième, il émet de simples avis. Parfois, il existe des compétences partagées comme c’est le cas en matière d’aménagement communal où le conseil peut prendre des décisions à caractère règlementaire.

 

Diverses lois ont, au fil du temps, soit concrétisé les missions originaires des communes, soit confié de nouvelles attributions obligatoires au secteur communal, soit partagé des compétences entre l’Etat et les communes. Les attributions actuelles les plus importantes des communes sont l’aménagement communal et le développement urbain, le pouvoir réglementaire et de police, la gestion de l’eau, la gestion de certains déchets, voirie communale et la réglementation de la circulation, différentes missions en matière de protection de l’environnement, l’organisation de l’enseignement fondamental, l’état civil, l’aide sociale, et les inhumations et les services d’incendie.

 

A côté des missions obligatoires, les communes peuvent exercer des missions facultatives, dans la mesure où leur situation financière le permet. Les missions facultatives des communes sont des services que les communes ont librement choisi d’offrir à leurs habitants sans y être obligées par le législateur. Il s’agit de services utiles ou agréables à la population, mais non indispensables. Les missions facultatives des communes se situent donc à l’intérieur du cadre délimité de l’intérêt communal. Les missions facultatives exercées actuellement par les communes sont l’enseignement musical, le sport, l’infrastructure touristique, le logement, les musées, les centres culturels etc.

 

Au cours de leur visite, les rapporteurs ont été sensibilisés à certaines difficultés existant en matière de répartition de compétences entre l’Etat et les communes. Une délimitation claire des missions communales requiert leur inscription dans un cadre législatif clair et cohérent et leur regroupement dans un code communal. Les rapporteurs ont été informés au cours de la procédure de consultation que le code a été entretemps publié par circulaire du ministre de l’Intérieur du 15 juin 2015. Il s’agit d’un « code-compilation », regroupant toute la législation applicable dans le secteur communal. Les acteurs locaux réclament également la reconnaissance de certaines missions facultatives en mission (qui sont de facto) obligatoires avec l’allocation par l’Etat de moyens financiers correspondants.

 

A cet égard, le SYVICOL s’était déjà exprimé en 2008 sur la nécessité de redéfinir les compétences des communes par rapport aux décrets surannés de 1789 et 1790, et le besoin d’opérer une séparation plus stricte entre les compétences nationales et communales afin de créer un cadre dans lequel l’autonomie communale pourrait s’exercer et se développer pleinement.

 

Les rapporteurs rappellent que ce processus devra certainement s’accompagner d’une adaptation des ressources financières des communes à la diversification de leurs compétences. Le SYVICOL espère une concrétisation rapide de cette réforme et se fonde sur le programme gouvernemental qui « entend réformer la législation sur les communes et adapter les missions des communes aux nouvelles réalités » .

 

Le SYVICOL a également appelé à un renforcement des compétences des agents municipaux. Selon le programme gouvernemental : « Le Gouvernement créera la base légale pour que les agents municipaux soient mieux outillés en vue du contrôle et du respect des règlements communaux. À cette fin, les agents municipaux doivent recevoir la formation nécessaire ». Ce volet du programme gouvernemental répond à une revendication de longue date du SYVICOL qui rappelle l’intérêt du maintien de l’ordre public dans les communes, et la possibilité de sanctionner des comportements relevant de la petite délinquance locale et du vandalisme.

 

En ce qui concerne le respect du principe de consultation des collectivités locales sur toutes les questions qui les concernent directement, les rapporteurs notent que le SYVICOL est associé à des groupes de travail visant à proposer des modifications législatives. A titre d’exemple positif, le Projet de loi « Omnibus », qui a d’importantes répercussions sur les communes, et qui a été finalisé de concert avec l’association de communes.

 

Cependant le SYVICOL a exprimé aux rapporteurs son souhait que la consultation se fasse de manière plus systématique sur toutes les questions intéressant les communes. C’est la raison pour laquelle il a proposé à plusieurs reprises depuis 2005 au Gouvernement de formaliser cette consultation du secteur communal par la signature d’une convention. Cette proposition se trouve dans une résolution du comité du SYVICOL adoptée le 24 septembre 2012. Cette résolution contient des demandes précises relatives au principe de consultation :

- Une consultation par le ministère compétent en temps utile et de manière appropriée sur tout projet susceptible d’avoir un impact significatif au niveau communal, en particulier sur les projets de lois et de règlements grand-ducaux qui affectent les compétences, les intérêts ou les ressources financières des communes, les projets d’instructions ou de recommandations étatiques au secteur communal, les projets de textes législatifs de l’Union européenne qui portent sur des domaines touchant les communes ;

- Un processus de consultation démarrant dès le stade de conception d’un projet de loi ou de règlement grand-ducal, et se poursuivant au cours de la procédure législative et réglementaire, l’avis du SYVICOL étant demandé en même temps que celui des chambres professionnelles ;

- Un accès à l’information et aux documents par le Gouvernement, garanti en ce qui concerne ce qui se rapportent directement à la question ou à la proposition qui est l’objet de la consultation ;

- L’évaluation des incidences administratives et financières des nouvelles dispositions législatives, sur le secteur communal. Par exemple, un projet de loi prévoyant une délégation de compétence du niveau étatique vers le niveau communal ou l’attribution d’une nouvelle compétence aux communes, doit préciser les moyens financiers qui seront mis à la disposition des communes pour exécuter les nouvelles tâches.

 

Le SYVICOL a informé la délégation du fait que certains textes auraient été adoptés par le Gouvernement sans consultation préalable. Ces textes portent notamment sur les domaines suivants:

- le règlement grand-ducal du 19 décembre 2014 concernant l’allocation de subventions pour des travaux de restauration d’immeubles ;

- la législation sur l’aménagement communal qui a été profondément remaniée depuis la loi de 2004 sans consultation des communes, alors qu’il s’agit d’une compétence partagée ;

- des plans directeurs sectoriels qui ont donné lieu à l’élaboration de documents sans consultation préalable et dont la communication aux communes s’est faite en même temps qu’au grand public. Sur ce dernier point, le SYVICOL a néanmoins reconnu que le gouvernement s’était montré réceptif aux observations que celui-ci avait formulé après la présentation des projets de plans directeurs sectoriels. A cet égard, l’absence de consultation préalable a été, d’une certaine manière, compensée a posteriori, par l’organisation par le Gouvernement, de réunions de concertation avec de nombreux acteurs concernés par la matière et par son projet annoncé de rencontrer les communes soit individuellement, soit collectivement.

 

Lors de la réunion avec le Ministre de l’Intérieur, le ministre a informé la délégation de son engagement à consulter les communes régulièrement, à savoir environ 6 fois par an. Il s’agit d’un progrès notable par rapport aux pratiques qui étaient en vigueur sous le gouvernement précédent, lequel ne consultait les autorités locales que marginalement. En outre, le Ministre a également confirmé que la Convention de 2012 proposée par le SYVICOL pourrait constituer une base de travail à condition qu’il soit clairement établi que ces consultations soient réalisées sous la coordination du Ministère. Les rapporteurs estiment qu’il s’agit d’une information positive et sont confiants sur le fait que des suites lui seront données dans un futur proche.

 

Le SYVICOL a mentionné que la coopération entre les communes et les services du Ministère de l’Intérieur fonctionne de façon satisfaisante.

 

Les rapporteurs sont d’avis que l’article 4 n’est que partiellement respecté au Luxembourg. Il est nécessaire de délimiter clairement les compétences entre l’Etat et les communes afin de créer un cadre dans lequel l’autonomie communale peut s’exercer et se développer pleinement. En ce qui concerne la procédure de consultation, les rapporteurs considèrent qu’elle est appliquée en pratique. Ils recommandent néanmoins de formaliser ces échanges avec le SYVICOL qui constitue le principal interlocuteur représentant les communes, afin de garantir dans le futur la pérennité de cette pratique. La Convention de 2012 proposée par l’association au gouvernement pourrait constituer une base de travail pertinente à cet égard, en tenant compte du fait qu’il reviendrait au Ministère de l’Intérieur de coordonner ces réunions de consultation.


http://www.legilux.public.lu/leg/textescoordonnes/compilation/code_communal/Code_Communal.pdf 

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


Voir réponse indiquée à l’article 4.1.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


Les rapporteurs ont abordé la question de la réorganisation territoriale du Luxembourg dans le cadre de la réforme de fusion des communes (2011-2017) à la lumière de l’article 5 de la Charte.

 

La fusion de communes au Luxembourg a pour l’objectif de créer des entités plus fortes afin qu’elles puissent revendiquer plus d’autonomie et constituer un véritable contrepoids à l’autorité centrale. C’est le principe même des fusions.

 

En Août 2004, le Gouvernement de l’époque avait fait une Déclaration gouvernementale d’engagement à faire les démarches nécessaires pour doter le pays d’un service public et de structures territoriales répondant aux défis du XXIe siècle. Au printemps 2005, le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire avait évalué la masse critique à atteindre par les communes pour être en mesure à moyen terme d’offrir à leurs habitants un service de base adéquat. Le Ministère avait ensuite présenté à la Chambre des députés le Concept Intégratif pour une réforme territoriale et administrative du Grand-Duché du Luxembourg. Le 3 juillet 2008, un débat d’orientation sur la réorganisation territoriale du Luxembourg s’est tenu à la Chambre des Députés confirmant la nécessité de faire une démarche de sensibilisation soutenue en faveur d’un mouvement vers des communes fortes et autonomes.

 

L’article 2 de la Constitution dispose que: « Les limites et chefs-lieux des arrondissements judiciaires ou administratifs, des cantons et des communes ne peuvent être changés qu’en vertu d’une loi.» Cette disposition présente un avantage certain en ce sens que chaque fusion peut être réalisée pratiquement sur-mesure dans le cadre d’une loi particulière qui tient compte des spécificités des communes qui fusionnent. Ni la Constitution, ni la loi n’exigent expressément l’organisation d’un référendum préalablement à une fusion de communes. La faculté d’organiser un référendum au niveau communal existe au Luxembourg et résulte de l’article 35 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 qui dispose que : «Le conseil communal peut appeler les électeurs à se prononcer par la voie du référendum dans les cas d’intérêt communal et sous les conditions qu’il détermine. » Le référendum est de droit lorsque la demande en est faite par un cinquième des électeurs dans les communes de plus de trois mille habitants, et par un quart des électeurs dans les autres communes. Dans ce cas, le conseil doit organiser le référendum dans les trois mois de la demande. Les modalités du référendum sont fixées par règlement grand-ducal. Les dispositions de la loi électorale relatives au vote obligatoire, notamment les articles 259 à 262, sont applicables. Dans tous les cas, le référendum n’a qu’un caractère consultatif.

 

Les modalités de ce type de référendum sont régies par le règlement grand-ducal modifié du 18 octobre 1989, qui prévoit que toutes les personnes figurant sur les listes électorales pour les élections communales peuvent participer au référendum. Ceci inclut les ressortissants étrangers qui remplissent les conditions établies par la loi électorale modifiée du 18 février 2003 et qui ont demandé leur inscription sur la liste électorale. S’il n’existe donc, en droit interne, qu’une faculté d’organiser un référendum dans le cas d’une fusion de communes, cette forme de consultation a toujours été utilisée sans exception, en référence notamment à l’article 5 de la Charte.

 

Après la 1ère vague de fusions dans les années 1970 réduisant le nombre de communes de 130 à 118, les fusions suivantes ont été effectuées, ramenant ainsi le nombre de communes à 105 en 2015 :

 

Lois de fusion et Nouvelles Communes fusionnées depuis 2004 :

- 21.12.2004 Tandel Bastendorf et Fouhren

- 14.07.2005 Kiischpelt Kautenbach et Wilwerwiltz

- 28.05.2009 Clervaux Clervaux, Heinerscheid et Munshausen

- 24.05.2011 Esch‐sur‐Sûre Esch‐sur‐Sûre, Heiderscheid et Neunhausen

- 24.05.2011 Käerjeng Bascharage et Clemency

- 24.05.2011 Schengen Burmerange, Schengen et Wellenstein

- 24.05.2011 Parc Hosingen Consthum, Hoscheid et Hosingen

- 24.05.2011 Vallée de l’Ernz Ermsdorf et Medernach

- 19.12.2014 Wiltz Eschweiler et Wiltz.

 

Toutes ces fusions ont été précédées de l’organisation d’un référendum. Les décideurs politiques se sont toujours sentis liés par le résultat du référendum. Le SYVICOL s’est exprimé en faveur des fusions de communes.

 

La fusion des communes au Luxembourg a été accompagnée par une harmonisation des règlements communaux et de différents services administratifs et techniques. Toutes les lois de fusion évoquées contiennent une disposition transitoire selon laquelle les règlements des anciennes communes restent en vigueur sur le territoire pour lequel ils ont été édictés jusqu’à ce qu’ils soient remplacés par des textes uniformes applicables à l’ensemble du territoire de la commune issue de la fusion. Cette mesure est indispensable pour éviter un vide juridique dès l’entrée en vigueur de la fusion. Dans certains cas, les conseils communaux des communes fusionnées se sont même concertés pour adopter des règlements identiques avant l’entrée en vigueur de la fusion.

 

Toutefois, la délégation a été informée du fait que parfois la coexistence de réglementations divergentes à l’intérieur d’une seule et même commune pose de nombreux problèmes pratiques et administratifs. C’est en matière de taxes et redevances communales que d’éventuelles inégalités sont les plus apparentes et qu’une harmonisation s’impose avec le plus d’urgence.

 

Dans d’autres domaines, la survie des anciens règlements entraîne parfois des complications assez difficiles à surmonter. Ceci vaut principalement pour l’aménagement communal. En effet, l’harmonisation de plusieurs plans d’aménagement généraux et de règlements sur les bâtisses, les voies publiques et les sites doit suivre la même procédure que l’établissement initial de ces documents qui peut facilement durer plus de deux ans. De même, la préparation du dossier afférent présente un coût substantiel.

 

En ce qui concerne la question de la réorganisation des services communaux celle-ci se pose différemment pour chaque fusion, en fonction notamment des services existants et de considérations géographiques. En général, la pratique a montré qu’un regroupement des services est indispensable et qu’il est dans l’intérêt du fonctionnement de la nouvelle commune d’y procéder rapidement. Ceci entraîne souvent des coûts importants (construction d’une nouvelle mairie ou de locaux techniques, transformation des bâtiments existants, etc.), qui consomment une grande partie de l’aide financière étatique accompagnant la fusion.

 

Il est utile de préciser que la commune issue de la fusion est membre d’office de tous les syndicats intercommunaux auxquels au moins une des communes fusionnées appartenait. A la connaissance du SYVICOL, les difficultés que cela a entrainé dans le passé ont été résolues dans le cadre de la préparation de la fusion.

 

Les services du Ministère de l’Intérieur assistent dans leurs démarches les communes qui sont candidates à une fusion.

 

Conformément à la décision du Conseil de Gouvernement, l’accompagnement financier des fusions de communes par le Gouvernement se fait au moyen de l’allocation d’un subside par tête d’habitant. Le montant de la subvention (entre 2004 et 2011) s’élevait à 2500 euros par habitant à la date de début de la fusion. Le paiement de la somme s’échelonnera sur dix ans. Des montants dégressifs ont été appliqués pour la première fois à la fusion des communes d’Eschweiler et de Wiltz par la loi du 19 décembre 2014. Les rapporteurs ont été informés qu’en séance du 25 avril 2014, le Conseil de gouvernement a adopté encore un autre modèle de calcul pour les années 2015 à 2016, qui se distingue des précédents par le fait qu’il ne s’applique plus au nombre d’habitants de la commune issue de la fusion, mais à celui de chaque commune à fusionner. Désormais, les aides sont fixées à 2.000 euros par habitant par commune et par tranche allant jusqu’à 2.000 habitants, et à 1.000 euros par habitant par commune et par tranche de 2.001 à 3.000 habitants.

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent au plein respect de l’article 5 de la Charte. En effet, les changements des limites territoriales sont non seulement volontaires mais elles font également suite à une consultation par référendum des électeurs des communes concernées. En outre, la loi de fusion permet de mettre en place une fusion « sur-mesure ». A cet égard, l’exemple luxembourgeois constitue clairement une bonne pratique qui mériterait d’être connue dans d’autres Etats membres qui mènent une réflexion sur des projets de fusion.


Selon le communiqué de presse du Gouvernement du 27 février 2014 : « Les montants seront un peu inférieurs à ce qu’ils étaient auparavant. Les communes recevront 2.000 euros par habitant pour les 4.000 premiers habitants, puis 1.500 euros entre les 4.000e et 6.000e et 1.000 euros du 6.000e au 10.000e habitants. Elles baisseront encore un peu pour celles qui fusionneront après 2014.» (https://www.gouvernement.lu/3532771/27-kersch-quotidien?context=3316989).

 

http://www.gouvernement.lu/3673077/25-conseil

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


Pour permettre aux communes d’accomplir leurs missions tant obligatoires que facultatives le législateur a mis à leur disposition certains moyens. D’une part, les communes peuvent réaliser leurs attributions en régie propre; d’autre part, la loi leur offre différents moyens de collaboration avec d’autres entités juridiques pour mener à bien certaines tâches.

 

Pour l’exécution d’une partie de leurs tâches, les communes engagent du personnel propre (fonctionnaires, employés, ouvriers) qui assure alors le service communal. Les communes sont libres de fixer leur organigramme et les postes de fonctionnaires qu’elles estiment nécessaire à ces fins, mais toujours sous réserve de l’approbation préalable du Ministre de l’Intérieur. En effet, si les communes désignent leurs besoins en personnel, c’est le Ministre de l’Intérieur qui approuve la création du poste et la nomination du fonctionnaire. Les représentants des élus locaux considèrent que ce contrôle tend à devenir un contrôle d’opportunité parfois disproportionné et non pas un simple contrôle de légalité. Le concours est organisé par l’Etat. Les fonctionnaires sont payés par la commune. Il est important de préciser que le Ministre de l’Intérieur a le pouvoir d’intervenir pour redresser le budget des communes.

 

L’article 87 de la loi communale exige qu’il y ait dans chaque commune un secrétaire. C’est le règlement grand-ducal du 1er février 2008 qui règle les conditions d’admission et d’examen du secrétaire communal.

 

L’article 92 de la loi communale exige qu’il y ait dans chaque commune un receveur. C’est le règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 qui règle les conditions d’admission et d’examen du receveur communal. Comme tout autre membre du personnel communal, le receveur est placé sous la surveillance du collège des bourgmestre et échevins (article 57 de la loi communale). Celui-ci vérifie au moins tous les trois mois, avec le concours du secrétaire communal, la comptabilité du receveur. Le collège échevinal est également tenu de veiller à l’organisation de la sécurité du personnel de la recette.

 

La loi modifiée du 19 juillet 2004 a inséré dans la loi communale une nouvelle section qui réglemente le service technique communal. Comme l’aménagement communal et le développement urbain constituent des matières qui deviennent de plus en plus complexes, il est devenu nécessaire de doter les administrations communales de personnel qualifié pour garantir l’application correcte de la législation dans ces domaines. C’est pour cette raison que le service technique communal est désormais réglementé par la loi communale.

 

Le service technique communal a pour mission d’assister les organes communaux d’une part, dans l’application de la loi concernant l’aménagement communal et le développement urbain et de ses règlements d’exécution ; et d’autre part dans l’élaboration et dans la mise en œuvre des projets et plans d’aménagement communaux et du règlement sur les bâtisses.

 

Le législateur a introduit l’obligation pour les communes de 10.000 habitants et plus de se doter d’un service technique communal approprié. Ce service technique doit comprendre au moins un urbaniste ou un aménageur répondant aux conditions légales qui régissent la profession ainsi que, selon les besoins, un ou plusieurs fonctionnaires de la carrière de l’ingénieur technicien.

 

Chaque commune de moins de 10.000 habitants peut décider d’engager un urbaniste ou un aménageur. Plusieurs communes de moins de 10.000 habitants peuvent décider, sous l’approbation du ministre compétent, d’engager en commun un urbaniste ou un aménageur, d’après les modalités définies par la loi communale pour l’engagement d’un secrétaire en commun.

 

Chaque commune de 3.000 habitants au moins est tenue d’avoir au moins un fonctionnaire communal de la carrière de l’ingénieur technicien chargé des missions du service technique.

 

Plusieurs bourgmestres ont indiqué aux rapporteurs pendant la visite que les petites communes avaient un réel besoin de personnel spécialisé au domaine de l’urbanisme. De même, les communes ont insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de pouvoir disposer d’un soutien juridique et technique. Le projet de révision constitutionnelle donné aux rapporteurs prévoit un article sur le droit des communes de créer des établissements publics.

 

Si l’article 6 est globalement respecté, les rapporteurs sont préoccupés par le fait que le recrutement du personnel soit soumis à une approbation préalable du Ministre de l’Intérieur, quant à la création de postes et la nomination de fonctionnaires. Cette limitation de l’autonomie locale sur cet aspect conduit les rapporteurs à conclure à une conformité partielle de cette disposition.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


Voir réponse indiquée à l’article 6.1.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


Au Luxembourg, les bourgmestres sont nommés par le Grand-Duc. Les échevins sont nommés par le ministre de l’Intérieur, sans distinction entre les villes et les communes. Les deux doivent être choisis parmi les conseillers communaux et la procédure consiste à transmettre à l’administration de l’Etat la proposition de la fraction majoritaire du conseil communal nouvellement élu. Ce système ne suscite pas de critiques de la part des élus locaux luxembourgeois, d’autant que la loi communale prévoit la possibilité de motion de censure lors du vote du budget, ce qui est un signe de responsabilité de l’exécutif communal devant le conseil élu.

 

La Constitution dispose à l’article 107, paragraphe 3 que le Grand-Duc a le droit de dissoudre le conseil communal qui est directement élu. En cas d’inconduite notoire, de faute ou de négligence grave les échevins peuvent être suspendus de l’exercice de leurs fonctions par le Ministre de l’Intérieur. Le bourgmestre peut être suspendu de l’exercice de ses fonctions par le Grand-Duc. Les expressions « inconduite notoire » ou « négligence grave » ne sont pas définies par la loi. Elles sont vagues et laissent une large liberté d’appréciation au pouvoir central. Les rapporteurs ont été informés que même si de jure le Grand-Duc, a le droit de dissoudre le conseil communal et de destituer le bourgmestre, de facto il n’a jamais mis en œuvre cette possibilité.

 

Le cumul des mandats au niveau local et national n’est pas interdit. Le ministre de l’Intérieur a indiqué à la délégation du Congrès qu’une éventuelle suppression du cumul des mandats, à l’avenir, n’était pas exclue.

 

La question de l’éventuelle occupation à temps plein des bourgmestres et échevins, surtout pour les communes d’une certaine taille est une question récurrente. Une telle évolution irait dans le sens de la professionnalisation des exécutifs communaux surtout pour les collectivités numériquement les plus importantes. Pour les communes de 10 000 habitants et plus, le bourgmestre bénéficie d’un congé politique de 40 heures / semaine (temps plein) et les échevins de 8 heures /semaine.

 

Les titulaires des fonctions de bourgmestre et d’échevin perçoivent une indemnité destinée à les dédommager des frais entrainés par l’exercice de leurs fonctions. Les indemnités des bourgmestre et échevins sont fixées par le conseil communal, sous l’approbation du Ministre de l’Intérieur. Le règlement grand-ducal modifié du 13 février 2009 fixe les maxima de ces indemnités. En dehors de ces indemnités, les bourgmestres et les échevins ne peuvent jouir d’aucun émolument à charge de la commune sous quelque prétexte ou dénomination que ce soit (article 55 de la loi communale). A titre d’exemple, Il a été jugé que la loi communale interdisait la mise à la disposition du bourgmestre d’un logement de service gratuit.

 

Les bourgmestres et les échevins n’ont pas droit aux jetons de présence qui peuvent être accordés aux conseillers communaux pour l’assistance aux séances du conseil et à celles de ses commissions. Cependant, cette interdiction, contenue dans l’article 55, ne s’applique pas aux frais de route, aux frais de séjour, ni aux frais de téléphone.

 

Les bourgmestres, échevins et conseillers communaux qui travaillent dans les secteurs publics ou privés, de même que ceux qui exercent une profession indépendante ou qui sont sans profession et âgés de moins de 65 ans, ont droit à un congé politique pour remplir leur mandat. Le congé politique est réglé en détail par les articles 78 à 81 de la loi communale.

 

Les rapporteurs sont d’avis que la situation au Luxembourg est conforme aux dispositions édictées par l’article 7.


Cour Supérieure de Justice, 31 juillet 1950, Pas. XV, p. 306.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


Voir réponse indiquée à l’article 7.1.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


Voir réponse indiquée à l’article 7.1.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


Le contrôle administratif des communes est organisé par le titre 3 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 intitulé « De la tutelle administrative ». Toutefois, de nombreux autres textes soumettent des décisions des autorités communales à l’approbation d’une autorité supérieure.

 

La Constitution, en conférant aux communes l’autonomie communale, a prévu une procédure de contrôle qui viserait à protéger l’Etat d’une éventuelle atteinte, par une décision communale, aux intérêts fondamentaux de l’Etat. C’est la raison pour laquelle l’article 107 de la Constitution organise aussi le contrôle de la gestion communale. Ce contrôle, que le Ministère de l’Intérieur a indiqué comme étant appelé à disparaitre, constitue la «tutelle administrative» et est exercé par le Grand-Duc et le Ministre de l’Intérieur. La tutelle, exercée par le pouvoir étatique sur les communes, est organisée par la loi, qui prévoit différentes mesures de contrôle à l’égard des actes des autorités communales.

 

En matière de tutelle administrative, on distingue la tutelle sur les actes, de la tutelle sur les personnes.

 

Le pouvoir tutélaire proprement dit (annulation, suspension, approbation, substitution d’action) est détenu par le Grand-Duc et par le Ministre de l’Intérieur, selon les modalités exposées ci-dessous.

 

La tutelle administrative sur les actes est destinée à sanctionner la légalité des actes des autorités communales.

 

La loi définit différentes mesures de contrôle à l’égard des actes des autorités communales. La Direction des Affaires communales est surtout chargée d’examiner la légalité des actes des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes qui lui sont soumis. Elle applique la tutelle d’approbation dans les cas expressément prévus par la loi. Dans ce contexte, elle prépare les décisions de l’autorité supérieure, arrêté grand-ducal ou décision ministérielle selon le cas, et ceci notamment dans les domaines suivants : opérations immobilières à partir des montants définis par la loi, projets de construction d’envergure, baux d’une certaine importance, conventions à partir d’une certaine valeur, dossiers du personnel communal, règlements-taxes.

 

La mesure d’office est prévue pour les cas suivants :

- Le Ministre de l’Intérieur redresse le budget qui n’est pas conforme aux lois et règlements. (loi communale, article 124) ;

- Si le budget n’est pas proposé par le collège des bourgmestre et échevins ou si le conseil communal ne le vote pas dans les délais prescrits, le Ministre de l’Intérieur se substitue à ces organes pour proposer ou arrêter d’office un budget limité aux dépenses obligatoires ainsi qu’aux recettes et aux dépenses indispensables au fonctionnement de la commune. (loi communale, article 125) ;

- Dans tous les cas où le conseil communal chercherait à éluder le paiement des dépenses obligatoires que la loi met à sa charge, en refusant leur allocation en tout ou en partie, le Ministre de l’Intérieur, après avoir entendu le conseil communal, portera d’office la dépense au budget, dans la proportion du besoin, sans préjudice du recours prévu à l’article 107. (loi communale, article 125) ;

- Si le collège des bourgmestre et échevins refuse ou omet d’ordonnancer les dépenses que la loi met à la charge de la commune, le Ministre de l’Intérieur peut ordonner que la dépense soit immédiatement payée. Cette décision tient lieu de mandat et le receveur est tenu d’en acquitter le montant. (loi communale, article 133) ;

- Si le collège des bourgmestre et échevins refuse ou omet d’établir un titre pour une recette due, le Ministre de l’Intérieur peut ordonner que la recette soit immédiatement recouvrée. Cette décision tient lieu de titre de recette imposant au receveur l’obligation de faire rentrer les montants en question (loi communale, article 137) ;

- Dans tous les cas où les budgets, comptes ou autres documents ne sont pas présentés dans les délais prescrits, le Ministre de l’Intérieur peut, conformément à l’article 108 de la loi communale, désigner un commissaire spécial qui exécutera aux frais des personnes en défaut les travaux en souffrance. (loi communale, article 165).

 

La tutelle sur les personnes est soit individuelle (révocation d’un bourgmestre ou d’un échevin), soit collective (dissolution du conseil communal). Elle s’apparente au pouvoir disciplinaire.

 

La tutelle sur les personnes prises individuellement n’existe qu’à l’égard des bourgmestre et échevins qui sont à la fois organes communaux et représentants de l’Etat. Elle n’existe pas à l’égard des conseillers communaux.

 

On retrouve la tutelle sur les personnes dans les dispositions suivantes de la législation :

a. La dissolution du conseil communal, mesure collective : l’article 107, alinéa 3, de la Constitution confère au Grand-Duc le droit de dissoudre le conseil communal. Ni la Constitution, ni la loi communale ne précisent les conditions dans lesquelles la dissolution peut avoir lieu.

b. Les mesures individuelles : le bourgmestre et les échevins ne participent pas seulement à l’administration de la commune; ils sont aussi les représentants du pouvoir central dans la commune. C’est pourquoi la loi communale attribue au Gouvernement un pouvoir disciplinaire à leur égard, pouvoir qui n’existe pas à l’égard des conseillers communaux.

 

En cas d’inconduite notoire, de faute ou de négligence graves, les échevins peuvent être suspendus de l’exercice de leurs fonctions par le Ministre de l’Intérieur pour un temps qui ne pourra excéder trois mois, sauf à être renouvelé par décision motivée (article 41 de la loi communale). Le bourgmestre peut être suspendu de l’exercice de ses fonctions par le Grand-Duc dans les mêmes cas et aux mêmes conditions (article 63 de la loi communale).

 

Les bourgmestres et les échevins peuvent également être démis de leurs fonctions, respectivement par le Grand-Duc et le ministre de l’Intérieur, lorsque la gravité de la situation exige cette mesure. Le bourgmestre ou l’échevin démis ne peut siéger au collège des bourgmestre et échevins jusqu’au renouvellement du conseil communal qui suit sa démission.

 

Les expressions « inconduite notoire » ou « négligence grave » ne sont pas définies ou précisées par la loi. Les rapporteurs soulignent que ces cas « d’inconduite » ou de « négligence » sont vagues et laissent place à interprétation ainsi qu’en témoigne la jurisprudence. Par conséquent, ces conditions de démission laissent une large marge d’appréciation au pouvoir central.

 

Les dispositions relatives au contrôle financier se trouvent sous le titre 4 «De la comptabilité communale» de la même loi. Ici aussi, de nombreuses décisions des autorités communales, telles que l’approbation du budget et ses modifications en cours d’année, ainsi que l’arrêt des comptes, sont soumises à approbation ministérielle. Par ailleurs, le ministère de l’Intérieur dispose d’un service chargé du contrôle sur place de la tenue de la comptabilité des communes.

 

Dans sa recommandation 175 (2005), le Congrès a mis en question la conformité du système de tutelle administrative à la Charte et a invité les autorités luxembourgeoises « de moderniser les dispositions législatives relatives au contrôle sur les collectivités locales, en vue de limiter la tutelle à un contrôle a posteriori pour des motifs de stricte légalité ».

 

Lors de la rencontre avec les rapporteurs, le SYVICOL a déploré un renforcement de la tutelle de l’Etat depuis la dernière recommandation de 2005, notamment en matière d’urbanisme. Ainsi, le Ministre de l’Intérieur peut même réviser un plan d’aménagement général (PAG) adopté par le conseil communal. Il s’agit d’un contrôle prévu par la loi mais qui pourrait parfois confiner au contrôle d’opportunité.

 

Les rapporteurs constatent qu’aucune modification des textes en question n’est formellement intervenue jusqu’à maintenant qui aurait pour but d’alléger la tutelle. Il existe une loi portant l’abolition des districts (adoptée le 7 juillet 2015 avec entrée en vigueur le 3 octobre 2015), mais celle-ci n’apporte pas d’amélioration substantielle à cet égard, vu que les compétences appartenant jusqu’ici aux commissaires de district sont simplement transférées à d’autres autorités, dans la plupart des cas, au Ministère de l’Intérieur.

 

Le Gouvernement antérieur avait souligné dans un rapport d’activité de 2013 que l’année 2013 avait été consacrée à la poursuite des travaux concernant la réforme de la tutelle administrative en vue du dépôt d’un projet de loi portant modification du titre 3 ainsi que de certaines autres dispositions de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988. L’objectif de cette réforme se fondait sur les propositions contenues dans le rapport de la Commission spéciale sur la Réorganisation territoriale du Luxembourg de la Chambre des Députés et des objectifs fixés par la déclaration gouvernementale de 2009.

 

L’objectif de la réforme consistait par conséquent à mettre en pratique les principes suivants :

a. Les tutelles générales d’annulation et de suspension seraient abolies.

b. La tutelle d’approbation deviendrait l’exception.

c. La transmission obligatoire des actes communaux deviendrait la règle.

d. Une liste d’actes non-soumis à transmission était arrêtée.

e. Un dialogue institutionnel sur les questions de légalité serait mis en place.

f. Les litiges sur des questions de pur droit seraient tranchés par le juge administratif.

 

Les rapporteurs ont été informés que le Gouvernement actuel se montre conscient du problème puisqu’il indique dans son programme gouvernemental que: « le Gouvernement est d’avis que le Ministère de l’Intérieur devra pouvoir agir de manière plus flexible, plus efficace et plus rapide qu’actuellement. En vue d’une meilleure coopération entre le Ministère et les communes, le Ministère de l’Intérieur doit être moins l’organe de contrôle et plus le partenaire et l’organe de conseil des communes. À l’avenir, les processus et les responsabilités au sein du Ministère seront rendus transparents et vérifiables….».

 

Au moment de la visite de suivi aucune avancée concrète sur la réforme de la tutelle n’a été relevée. Cela étant, les rapporteurs ont été informés par le Ministère de l’Intérieur d’un chantier en cours d’élaboration sur cette question qui devrait donner lieu à une réforme fondamentale à cet égard, en tenant compte des points suivants : application des principes de proportionnalité et de subsidiarité redéfinition de la portée du contrôle ministériel révision du principe du double contrôle ministériel établissement de critères transparents pour l’attribution des subsides aux communes mise en place d’une administration électronique.

 

En conséquence, les rapporteurs sont d’avis que la situation n’est que partiellement conforme à l’article 8. Ils considèrent que l’application de l’article 8, paragraphe 3 en particulier pose problème, notamment en matière d’urbanisme et d’embauche des fonctionnaires.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


Voir réponse indiquée à l’article 8.1.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Voir réponse indiquée à l’article 8.1.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


Dans le cadre des finances communales, il y a lieu de distinguer entre les ressources ordinaires des communes destinées à financer les frais de fonctionnement et les ressources extraordinaires des communes destinées à financer les dépenses d’investissement.

 

Les ressources ordinaires des communes sont destinées à couvrir leurs frais de fonctionnement. Elles peuvent être subdivisées comme suit :

a. Les impôts locaux :

- l’impôt commercial communal

- l’impôt foncier

b. Les dotations financières de l’Etat :

- le fonds communal de dotation financière

c. Les redevances locales :

- pour l’approvisionnement en eau potable

- pour l’élimination et l’épuration des eaux usées

- pour l’élimination des déchets

- pour la vente de produits et services divers (électricité, gaz, etc.)

d. Les subventions étatiques :

- contributions de l’Etat dans les frais de fonctionnement des structures d’accueil pour enfants (maisons relais)

- subventions pour le transport public assuré par les communes et les syndicats de communes

- subvention pour l’enseignement musical, etc.

 

Les impôts locaux et les dotations financières de l’Etat allouées via le fonds communal de dotation financière constituent des revenus non affectés pour les communes, alors que les redevances locales et les subventions étatiques constituent des revenus affectés, dans la mesure où elles sont destinées à rémunérer des prestations précises des communes respectivement à financer des activités nettement délimitées.

 

Depuis le dernier monitoring, les autorités locales du Luxembourg restent dans l’attente d’une réforme des finances communales, promise par les autorités nationales. Il en résulte que les mécanismes de financement des communes sont restés quasi inchangés depuis lors. Ainsi le secteur communal est de plus en plus insatisfait d’un système de financement qui ne tient pas compte de l’évolution des missions des communes ni des inégalités de revenus entre les communes. En effet, les recettes ordinaires de l’Etat connaissent depuis des années une progression supérieure aux recettes courantes des communes, écart qui ne cesse de se creuser.

 

Des différences peuvent néanmoins être observées entre les évolutions des différentes sources de revenus non‐affectés des communes : le Fonds communal de dotation financière, l’Impôt commercial communal et l’Impôt foncier.

 

Le fonds communal de dotation financière a été institué par l’article 38 de la loi du 22 décembre 1987 relative au budget de l’Etat pour l’exercice 1988. C’est à travers ce fonds que transitent les dotations non affectées de l’Etat au secteur communal. La dotation annuelle du fonds se compose de la manière suivante :

- 18% du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques fixé par voie d’assiette et de l’impôt retenu sur les traitements et salaires

- 10% du produit de la TVA, déduction faite des sommes dues aux Communautés européennes à titre de ressources propres provenant de cette taxe

- 20% du produit de la taxe sur les véhicules automoteurs

- un montant forfaitaire calculé schématiquement dont les règles sont annuellement, le cas échéant, adaptées pour tenir compte des modifications intervenues dans la législation.

 

Cet impôt a affiché une progression continue au cours des dernières années. Deux éléments principaux expliquent cette évolution favorable : un marché de l’emploi en expansion au Luxembourg, qui se répercute positivement sur l’IRPP, et des recettes TVA importantes dues au commerce électronique. Toutefois, une directive européenne, transposée en droit luxembourgeois en 2014, impose à partir de 2015 l’application de la TVA dans le pays du consommateur, au lieu du pays du prestataire. Le passage vers le nouveau système d’imposition s’étalera sur une durée de 4 ans, ce qui signifie que les recettes TVA du commerce électronique auront disparu entièrement en 2019. Il est estimé que les pertes des recettes TVA pour l’Etat luxembourgeois dues à la disparition du commerce électronique à partir de 2015 s’élèveront à quelque 800 millions d’Euros, voire plus. Comme les communes percevaient 10% de ces recettes via le Fonds communal de dotation financière, l’impact sur leurs finances sera donc important. Lors de la procédure de consultation, le Ministère de l’Intérieur a clairement indiqué « qu’il n’est pas dans l’intention du Gouvernement actuel de modifier les mécanismes du fond communal des dotations financières à l’encontre de l’intérêt des communes».

 

L’impôt commercial communal  a été institué par la loi du 1er décembre 1936, modifiée par la loi du 11 décembre 1967. Cette loi autorise les communes à percevoir un impôt commercial communal, impôt qui est assis sur le bénéfice des entreprises. L’impôt commercial communal fait participer les communes aux activités commerciales sur leur territoire : elles sont en quelque sorte indemnisées pour les charges et nuisances causées par ces activités. Les taux de l’impôt commercial communal sont fixés annuellement et individuellement par chaque commune. Cet impôt est en général perçu comme étant favorable à certaines communes qui ont sur leur territoire une ou plusieurs entreprises générant des bénéfices importants. L’Impôt commercial communal, ne cesse pas de perdre de l’importance par rapport au Fonds communal de dotation financière. Pour 2015, le budget de l’Etat prévoit une nouvelle hausse des recettes de l’impôt commercial communal de 5,8% par rapport au montant budgétisé pour l’année 2014. Par rapport au montant réel de l’année 2014, les prévisions sont légèrement en baisse de 0,6%. En raison des efforts d’«optimisation fiscale» entrepris par de nombreuses sociétés, le SYVICOL craint que la tendance vers une stagnation de cette recette se poursuivra au cours des prochaines années.

 

Il est important de préciser que les recettes du Fonds communal de dotation financière constituent la partie la plus dynamique des recettes du secteur communal, tandis que l’Impôt commercial communal s’avère de plus en plus une source de revenus imprévisible et instable pour les communes prises individuellement.

 

Enfin, l’impôt foncier, institué en vertu de la loi modifiée du 1er décembre 1936, selon lequel les communes sont autorisées à percevoir un impôt foncier au titre d’impôt communal. De même que pour l’impôt commercial communal, les taux de l’impôt foncier sont fixés annuellement et individuellement par chaque commune. Cet impôt, quant à lui, constituerait une part non négligeable des revenus perçus par les communes si les valeurs unitaires qui sont à la base du calcul de l’impôt, étaient réévaluées. Or, ces valeurs n’ont pas été révisées  depuis 1941, ce qui a pour conséquence  la persistance d’inégalités de valeurs de certains immeubles selon leur emplacement, qu’il est aujourd’hui difficile de justifier. Le SYVICOL s’est prononcé pour une réforme de l’impôt foncier qui tient compte des prix réels de l’immobilier. Un groupe de travail interministériel, auquel le SYVICOL avait été invité à participer, avait entamé une réflexion sur la révision de l’assiette de cet impôt sous le gouvernement précédent. Ce groupe de travail n’a cependant plus été convoqué depuis l’installation du nouveau gouvernement en décembre 2013, ce dernier ayant annoncé vouloir traiter la question dans le cadre d’une réforme fiscale plus large.

 

La révision des valeurs unitaires, bases de l’impôt foncier permettrait de diminuer les disparités existantes quant à la valeur de certains immeubles, mais aussi de restaurer sensiblement les revenus des communes.

 

Les dépenses ordinaires des communes sont bien entendu conditionnées par les revenus disponibles et par le choix des missions assumées: il y a lieu de distinguer entre missions obligatoires (originaires, constitutionnelles et légales) et missions facultatives, c’est-à-dire des missions librement choisies par les communes avec ou sans secours financier promotionnel de l’Etat.

 

Les missions obligatoires des communes comprennent, notamment :

- le maintien de l’ordre public sur le territoire communal ;

- l’aménagement communal ;

- l’alimentation en eau potable ;

- l’épuration des eaux usées ;

- la gestion des déchets ;

- les inhumations et la gestion des cimetières ;

- le service incendie ;

- la réalisation et l’entretien de la voirie communale ;

- l’assistance sociale ;

- l’enseignement fondamental – l’accueil ;

- la tenue de l’état civil.

 

Les missions facultatives des communes comprennent, par exemple, la mise en place et l’exploitation d’infrastructures sportives, culturelles ou touristiques ; d’installations dans l’intérêt de la jeunesse (accueil, foyers de jour, etc.) ; d’installations dans l’intérêt de personnes âgées (maisons de retraites, foyers de jour, etc.), la distribution de gaz et d’électricité (ces missions avaient tendance à disparaître du budget local en raison de la délocalisation dans des structures de droit privé).

 

En ce qui concerne les taxes, l’article 107 de la Constitution ainsi que l’article 105 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 exigent l’approbation du Grand-Duc pour les règlements communaux introduisant des taxes, s’il s’agit de taxes ayant le caractère d’impôts proprement dits destinés à faire face aux dépenses générales du budget communal, comme par exemple les taxes relatives à la participation aux équipements collectifs. Au cours de la procédure de consultation, le SYVICOL a tenu à souligner que l’autonomie fiscale des communes proclamée par l’article 107, paragraphe 3, est soumise à la restriction que les impôts prélevés doivent servir à couvrir un besoin financier. L’association estime qu’il est difficile d’apporter la preuve afférente au besoin financier pour les autorités communales, comme en témoigne le refus d’approbation de nombreux règlements-taxes par l’autorité de tutelle. En effet, la Cour administrative considère notamment que: « Si les communes sont fiscalement autonomes et qu'elles peuvent prendre l'initiative d'établir des taxes et impositions et déterminer leur assiette, leur montant ainsi que les modalités d'application et d'exemption, il n'en reste pas moins que l'autonomie fiscale des communes n'est pas absolue, les communes ne pouvant l'exercer que sous le contrôle de l'autorité supérieure, qui est appelée à veiller à ce que les communes agissent sous réserve des limitations prévues par la loi et exigées par l'intérêt général, dont celle que leur pouvoir s'exerce dans la mesure – et partant dans la limite – de leurs besoins. »

 

Il en va différemment des règlements communaux instituant des taxes destinées à rémunérer un service rendu par l’autorité communale, c’est-à-dire à couvrir les frais de ce service spécialement utilisé par les particuliers qui payent lesdits frais. Ces taxes rémunératoires sont en effet soumises à l’approbation du Ministre de l’Intérieur conformément à l’article 106,7° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988. Il s’agit notamment des tarifs et prix relatifs à la fourniture d’eau, de gaz et d’électricité, l’enlèvement des déchets, les prix de location des places et tous les autres tarifs dus pour rémunération de services prêtés par la commune.

 

Ces décisions doivent être approuvées par le Ministère de l’Intérieur. Après cette approbation, les délibérations doivent être publiées en due forme dans la commune par voie d’affichage selon la procédure décrite à l’article 82 de la loi communale, après quoi mention en est faite au Mémorial.

 

Lorsque le Ministère de l’Intérieur constate qu’un règlement-taxe voté par un conseil communal n’est pas conforme à la loi ou à l’intérêt général, elle retourne la délibération aux autorités communales en leur expliquant les raisons pour lesquelles elle n’est pas en mesure d’approuver les dispositions proposées et elle invite le conseil communal à reconsidérer son règlement à la lumière des observations faites.

 

Le Gouvernement dans le cadre de l’établissement du budget de l’Etat 2015, a pris plusieurs mesures que le SYVICOL a estimé contraire à l’intérêt des finances communales et qu’il a dénoncé comme portant atteinte à l‘autonomie financière des communes. Ces mesures concernent les trois points suivants :

- la non‐participation des communes à la hausse de la TVA

- l’abolition de la participation étatique aux majorations biennales et

- le plafonnement des recettes provenant de l’impôt commercial communal à trois fois la moyenne des recettes de l’impôt commercial communal par habitant.

 

Le Ministre de l’Intérieur a présenté ce paquet de mesures comme constituant une première réforme des finances communales qui sera suivie d’une réforme plus en profondeur dans les années à venir. Le SYVICOL considère que le gouvernement ne mène pas une véritable réforme mais plutôt une réflexion donnant lieu à un amalgame de mesures disparates qui visent à réduire les transferts financiers étatiques au secteur communal dans l’intérêt d’une consolidation du budget de l’Etat.

 

Vu la situation actuelle des communes qui réclament depuis longtemps une réforme des finances locales, les rapporteurs sont d’avis que cette réforme devrait poursuivre les objectifs suivants :

‐ assurer aux communes des recettes stables et prévisibles ;

‐ mettre en place un système de répartition équitable des recettes entre les communes, en mettant les recettes en adéquation avec leurs missions.

 

Les rapporteurs ont également le sentiment que les mécanismes de péréquation mériteraient d’être développés. A cet égard, les représentants du SYVICOL ont proposé des réflexions sur la création d’un mécanisme de péréquation notamment basé sur la taille des communes (par ex. petites, moyennes, grandes).

 

En ce qui concerne la consultation des collectivités locales selon les critères posés par l’article 9, paragraphe 6 de la Charte, les rapporteurs estiment qu’il existe en pratique une réelle consultation. Le Ministère de l’Intérieur envoie des projets des lois au SYVICOL et organise des rencontres avec les bourgmestres. Les représentants des élus locaux ont d’ailleurs confirmé cette collaboration entre Etat et communes même s’ils la juge trop ponctuelle et la souhaitent plus régulière. Cependant, il n’y a pas une base légale rendant obligatoire la consultation des communes par l’intermédiaire de l’association qui est très représentative des élus locaux au Luxembourg, pour tout sujet les intéressant directement.

 

Concernant le recours au crédit, il est important de préciser que les communes ne peuvent recourir au crédit que pour financer des dépenses extraordinaires si un autre financement n’est ni possible ni économique et si le remboursement régulier des annuités est assuré. Tout emprunt d’un montant supérieur à 50.000 EUR est par ailleurs soumis à l’approbation du Ministre de l’Intérieur.

 

La loi du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes ouvre par ailleurs la possibilité d’emprunter à certains syndicats pour préfinancer les apports en capital des communes. Ainsi, les syndicats de communes ayant pour objet la fourniture d'eau potable, l'assainissement des eaux usées, la gestion des déchets ou la construction et l'exploitation d'un crématoire, peuvent recourir à l'emprunt pour se procurer les liquidités nécessaires pour pouvoir financer leurs dépenses d'investissement en relation avec ces missions. Les communes ont l’obligation d’effectuer un apport, à la demande du syndicat, d’au moins 35% du capital demandé, de sorte que l’emprunt accordé par le syndicat ne dépassera jamais 65% du montant demandé par la commune. Avec les moyens provenant de la libération progressive des apports demandés le syndicat rembourse l’emprunt. Les intérêts débiteurs sont à la charge de la commune concernée.

 

Le recours à l’emprunt est limité aux moyens financiers nécessaires pour équilibrer le budget extraordinaire si tous les moyens provenant des reports ont été épuisés préalablement et à condition toutefois que le budget ordinaire puisse supporter la charge des remboursements en capital et en intérêts.

 

Avec l’augmentation des capacités de remboursement, l’endettement du secteur communal avait augmenté au cours des années 2009 et 2010. Le niveau de la dette communale s’est ensuite stabilisé pour atteindre un montant de 826,4 millions d’euros fin 2013. Parallèlement, le montant des emprunts nouvellement contractés a nettement reculé de 2010 à 2013, notamment en raison des plus-values de recettes des dernières années. Pour 2014, les données disponibles laissent prévoir une tendance similaire à celle observée les années précédentes.

 

En ce qui concerne l’accès au marché national des capitaux, l’article 173ter de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, permet aux communes et aux syndicats de communes, sans préjudice de la législation sur les marchés publics, de conclure entre eux et avec des personnes morales de droit public et de droit privé et avec des particuliers, des conventions relevant de matières d’intérêt communal. Ces conventions sont soumises à l’approbation du ministre de l’Intérieur si leur valeur dépasse 100.000 euros. En outre, la circulaire ministérielle du 24 janvier 2014 a fixé de nouveaux seuils applicables aux marchés publics couverts par les directives européennes à partir du 1er janvier 2014. Par exemple, pour les marchés de travaux conclus par les collectivités territoriales, le seuil est de 5.186.000 euros, alors que pour les marchés de fournitures et de services, le seuil est de 207.000 euros.

 

Les rapporteurs concluent que l’article 9 de la Charte est en partie respecté. En effet, la question de la libre disposition de ressources propres suffisantes semble poser problème. Il est intéressant de noter que le projet de révision de la Constitution actuellement en procédure au Grand-Duché dispose à l’article 119, paragraphe 3 : « Les communes ont droit aux ressources financières pour remplir les missions leur confiées par la loi ». Cette disposition apparait comme une innovation par rapport au texte actuel. Les rapporteurs estiment que si ce texte devait être adopté, il constituerait bien évidemment un développement très positif à condition toutefois d’être suivi d’effet en pratique. De même les autorités locales doivent faire face aux difficultés de mise en place du système de financement lequel ne tient pas toujours compte de l’évolution des missions des communes et des inégalités de revenus entre les communes. A cet égard d’ailleurs, les rapporteurs sont d’avis que la formule de péréquation et les critères qui sont à la base de cette formule, mériteraient d’être revus. Le Ministre de l’Intérieur a confirmé à la délégation qu’il entendait la réviser. De même qu’il envisage, dans le cadre de la réforme fiscale, de réévaluer les valeurs unitaires de l’impôt foncier non révisés depuis 1941 et qui sont un manque à gagner pour les collectivités locales. De ce point de vue, les rapporteurs soulignent donc que si les paragraphes 1 à 5 de l’article 9 ne sont pas pleinement respectés par le Luxembourg, ils ont eu une assurance de la part du Gouvernement que ces dispositions faisaient l’objet actuellement d’une attention particulière des autorités. Les rapporteurs suivront les développements qui y seront donnés à cet égard.

 

S’agissant de la conformité de la situation avec les paragraphes 6 à 8 de l’article 9, les rapporteurs estiment que ces dispositions sont respectées. La procédure de consultation effectuée par le Gouvernement envers les autorités locales existe en pratique. Les rapporteurs sont d’avis qu’il serait judicieux de formaliser ce mécanisme de consultation régulière sous la coordination du Gouvernement, afin de pérenniser et garantir cette pratique dans l’avenir. 


Décision CA 6-12-07 (23020C à 23023C et 23040C).

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


Voir réponse indiquée à l’article 9.1.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


Les communes luxembourgeoises ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun. Le SYVICOL en est un exemple. Depuis 1986, il travaille en faveur de la promotion, la sauvegarde et la défense des intérêts généraux et communs de ses membres.

 

Cette association a ainsi réussi à s’imposer comme porte-parole des communes en devenant l’interlocuteur privilégié du Gouvernement pour toutes les questions concernant le secteur communal. A côté du travail de «lobbying» dans le cadre des processus décisionnels au niveau national, le SYVICOL s’investit activement dans plusieurs organismes européens et internationaux ayant pour vocation la défense des intérêts communaux.

 

Les responsabilités toujours plus nombreuses et importantes des communes en matière sociale, économique et culturelle ainsi que l’aménagement du territoire communal et national ont fini par institutionnaliser la concertation, et la coopération intercommunale notamment par le biais des syndicats. Il y a 67 syndicats de communes. 

 

Les rapporteurs concluent que la situation est par conséquent en conformité avec l’article 10 de la Charte.


Rapport d’activité 2014, Gouvernement du Grand-Duché du Luxembourg, Ministère de l’Intérieur.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Voir réponse indiquée à l’article 10.1.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Voir réponse indiquée à l’article 10.1.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


Conformément à la Constitution (article 107 paragraphe 1), les communes sont dotées de la personnalité juridique. Elles peuvent donc introduire un recours en justice notamment contre tout acte étatique qui pourrait porter atteinte au libre exercice de leurs compétences.

 

Un recours juridictionnel peut également être intenté contre des mesures de tutelle. L’article 107 de la loi communale prévoit également que les autorités locales disposent d’un droit de recours en annulation concernant toute décision à caractère individuel ou règlementaire qui aurait fait l’objet d’une annulation ou d’un refus d’approbation par le Grand-Duc, par le Ministre de l’Intérieur ou par une autre autorité de tutelle. Ce recours est introduit devant la Cour administrative.

 

En ce qui concerne les délibérations des conseils communaux qui sont soumises à l’approbation d’une autorité supérieure, les autorités communales peuvent se pourvoir devant la Cour administrative en cas de refus d’approbation.

 

En conséquence de ce qui précède, les rapporteurs estiment que la situation est tout à fait conforme à l’article 11 de la Charte.


 

ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le principe de l’autonomie locale est reconnu au niveau constitutionnel et législatif et trouve son expression dans le chapitre IX « Des Communes » de la Constitution luxembourgeoise qui dispose dans son article 107 paragraphe 1 que : « les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres ».



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
11Disposition(s) conforme(s)
19Articles partiellement conformes
0Article non conforme