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Monaco

Monaco - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 16 au 17 mai 2017
Date d'adoption du rapport: 28 mars 2018
Documents : Rapport CG34(2018)16 | Recommandation 417 (2018)
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Le présent document est le premier rapport sur la démocratie locale à Monaco depuis la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale par ce pays en 2013.

 

Le rapport montre qu’il existe dans le pays un niveau satisfaisant d’autonomie locale. Le Congrès salue les bonnes relations entre le pouvoir central et la commune de Monaco, les mécanismes juridiques en place pour la consultation de la commune dans divers domaines et les structures administratives et ressources financières adéquates de la commune. De même, le Congrès note avec satisfaction la teneur des contrôles administratifs, qui portent exclusivement sur la conformité avec la loi.

 

Le rapport mentionne cependant certains problèmes concernant la responsabilité politique du maire et de ses adjoints, le manque de consultation appropriée de la commune au sujet des dotations forfaitaires annuelles qui lui sont allouées et l’absence de droit de recours juridictionnel pour contester une loi jugée non conforme au Titre IX de la Constitution ou à la Charte.

 

Il est par conséquent recommandé que les autorités nationales créent des mécanismes pour garantir la responsabilité politique de l’exécutif municipal devant le conseil municipal, qu’elles mettent en place un mécanisme de consultation de la commune sur la dotation forfaitaire annuelle et qu’elles reconnaissent le droit de la commune de contester la constitutionnalité des lois au motif d’une violation du Titre IX de la Constitution ou d’une incompatibilité avec la Charte. Le rapport appelle les autorités monégasques à envisager de ratifier les articles 8.3, 9.2 et 10.2 de la Charte, qui sont respectés dans les faits.

 

Enfin, la Principauté de Monaco est invitée à envisager la signature et la ratification du Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales.

 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Nonobstant la dimension territoriale réduite du pays, la tradition communale est très ancienne à Monaco et l’histoire de la Commune se confond avec l’histoire même de la Principauté. La démocratie représentative a fait son apparition dans la Principauté avec l’élection au suffrage universel, en 1910, du Conseil communal. Pour cette raison, un espace remarquable avait été déjà assuré à la Commune dans la Constitution de 1911. Cette tradition se poursuit avec la Constitution de 1962 : le Chapitre IX est dédié à la Commune, dont le premier article précise que « Le territoire de la Principauté forme une seule commune » (article 78).

 

Cependant, la Constitution ne fait pas référence explicite à l’autonomie locale. C’est l’article 1er de la loi n° 959/1974, sur l’organisation communale, modifiée par la loi n° 1.316 du 29 juin 2006, qui a introduit le principe de libre administration : « Le territoire de la Principauté forme une seule commune dotée de la personnalité juridique. Elle s'administre librement, par un Conseil élu, dans les conditions fixées par la Constitution et par la loi ».

 

Il faut aussi considérer que, au-delà de l’inscription formelle dans les textes, le principe de l’autonomie locale est concrétisé dans d’autres dispositions, comme celles sur les compétences du Conseil communal élu, sur les contrôles, sur les finances locales.

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 2 de la Charte est respecté à Monaco.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Non ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Monaco n’a pas ratifié l’article 3, paragraphe 1 de la Charte.

 

Au moment de la ratification de la Charte, Monaco a adopté une « Déclaration interprétative de la Principauté de Monaco concernant l’article 3 », selon laquelle : « Le Gouvernement Princier rappelle que le territoire de la Principauté, dont la superficie est d’environ 2 km², ne forme qu’une seule commune laquelle constitue une institution autonome consacrée par la Constitution, dotée de la personnalité juridique et régie par le droit public. Aussi, le concept de l’autonomie locale tel que stipulé à l’article 3 de la présente Charte s’applique-t-il, en Principauté, en considération des spécificités institutionnelles et géographiques du pays, ce dans le cadre défini par le Titre IX de la Constitution et par la loi n° 959 du 24 juillet 1974 ».

 

En effet, la principale question que pose le paragraphe 1 de l’article 3 est si les collectivités locales règlent et gèrent « une part importante des affaires publiques », ce qui ne peut pas être dit pour la Commune de Monaco, dont le budget ne représente que le 5% du budget de l’Etat monégasque.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Le paragraphe 2 de l’article 3 se réfère à la présence d’assemblées composées de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant elles.

 

La Commune de Monaco est administrée par un Conseil communal de 15 membres, élus pour quatre ans au suffrage universel direct, qui désigne parmi ses membres un Maire et des adjoints (articles 79 et 80 de la Constitution).

 

L’élection du Conseil communal est règlementée dans la loi n° 839/1968, selon laquelle « Les élections au Conseil communal se font au scrutin plurinominal, majoritaire à deux tours, avec possibilité de panachage et sans vote préférentiel » (article 20.5). « Nul ne peut être élu Conseiller Communal au premier tour de scrutin s'il ne réunit : * 1° la majorité absolue des suffrages exprimés ; * 2° un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Au second tour la majorité relative suffit, quel que soit le nombre de votants. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé des candidats est élu » (article 21).

 

Il s’agit sans doute des élections qui correspondent à la prévision du paragraphe 2 de l’article 3, comme le montre aussi le taux de participation des électeurs, qui est satisfaisant : le 54,68% en 2011 ; le 60,61% en 2015. Toutefois, il faut souligner que le système électoral choisi peut déterminer l’attribution de tous les sièges à une même liste, ce qui s’est d’ailleurs produit suite aux élections de 2011 et de 2015. Ce fait affaiblit la représentativité du Conseil communal, ainsi que la dialectique politique dans son activité.

 

Le Maire et les adjoints, qui constituent l’exécutif communal, sont élus pour la même durée que le Conseil communal parmi ses membres (article 7, loi n° 959/1974). Une fois élus, le Maire et les adjoints ne peuvent être révoqués que par arrêté ministériel, après avis du Conseil d’Etat (article 36, loi n° 959/1974). Le Conseil communal ne peut pas voter une motion de censure contre le Maire ou les adjoints.

 

L’impossibilité pour le Conseil communal de voter une motion de censure ou de révoquer le Maire (élu par le Conseil) de quelque manière que ce soit, rend difficile de considérer que l’organe exécutif est responsable devant l’assemblée, selon l’exigence du paragraphe 2 de l’article 3. Les spécificités institutionnelles et géographiques du pays ne semblent pas justifier cette forme de gouvernement, qui ressemble pour cet aspect à une forme de gouvernement appliquée dans la Principauté, sauf qu’au niveau municipal, il manque un élément qualifiant le régime politique étatique, c’est-à-dire le fait que le pouvoir exécutif « relève de l’autorité du Prince » (article 3 de la Constitution). Le Gouvernement Princier a souligné dans ses observations pendant la procédure de consultation que « la motion de censure est une notion inconnue pour l’ensemble du droit et des institutions monégasques et ne saurait en l’occurrence s’appliquer au niveau local ». Les rapporteurs estiment cependant qu’aucune spécificité de Monaco n’empêche, du point de vue des rapporteurs, l’évolution de la forme de l’exécutif de la Commune vers l’introduction de la motion de censure ou d’autres moyens pour faire valoir la responsabilité politique.

 

C’est pourquoi les rapporteurs concluent que les exigences contenues dans l’article 3.2 de la Charte ne sont pas respectées à Monaco.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

L’exiguïté du territoire et le fait qu’il n’existe qu’une seule commune dont le territoire coïncide avec celui de l’Etat conduisent à une répartition des compétences entre l’Etat et la Commune qui est difficilement comparable avec la répartition existant dans la plupart des pays européens.

 

Pour cette raison, il apparait cohérent pour les rapporteurs que Monaco n’ait pas ratifié le paragraphe 3 de l’article 4, sur le principe de subsidiarité.

 

Les compétences de la Commune ne sont pas prévues dans la Constitution, qui se limite à faire référence au fait que « Le Conseil communal délibère en séance publique sur les affaires de la Commune » (article 86).

 

Elles sont prévues dans la loi, notamment dans l’article 25 de la loi n° 959/1974 en tant que compétences du Conseil communal. La loi n° 1316/2006 a élargi et clarifié les compétences, ainsi que l’ont fait remarquer les interlocuteurs aux rapporteurs. Il s’agit de nombreuses matières, parmi lesquelles l'action sociale et de loisirs, notamment la petite enfance, le maintien à domicile des personnes âgées et les activités du troisième âge l'organisation des manifestations municipales et l'animation de la ville ; l'action culturelle et artistique des établissements communaux etc. Ces compétences peuvent être considérées pleines et entières.

 

Le Conseil communal peut, en outre, exprimer des vœux sur toutes les matières d'intérêt communal. Il ne peut publier des proclamations ou adresses, ni émettre des vœux à caractère politique (article 25 la loi n° 959/1974).

 

Cependant, il reste des compétences relevant, dans la plupart de pays, des collectivités locales, et qui à Monaco relèvent au contraire de la compétence de l’Etat, comme par exemple le transport en commun. La spécificité de Monaco doit à l’évidence être ici prise en considération, car il s’agit du transport vers la France, d’où l’on comprend aisément que l’Etat ait son mot à dire à cet égard. Dans d’autres domaines traditionnels des collectivités locales, comme l’urbanisme, la compétence est étatique, mais la Commune doit être consultée. Pour l’aide sociale, une partie de la compétence relève de l’Etat et une partie de la Commune (crèches, assistance domiciliaire des personnes âgées). Les interlocuteurs ont souligné qu’il s’agit d’une organisation très compliquée et pas très claire, mais qui globalement fonctionne, car les relations entre l’Etat et la Commune sont bonnes.

 

Pour ce qui est de la consultation des collectivités locales, la loi n° 959/1974 prévoit l’obligation pour le Ministre d’Etat de consulter le Conseil communal dans les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire (article 26), sur les modifications de ses attributions et sur les dispositions du statut des fonctionnaires de la commune (article 26-1 et article 53).

 

La procédure de consultation est régie par les mêmes articles, y compris les conséquences d’un avis défavorable donné par la Commune. Il faut aussi considérer que tous les interlocuteurs ont convenu que des consultations informelles ont lieu très régulièrement entre le Maire et le Ministre d’Etat et, quand il existe un risque de véritable blocage, aussi avec le Prince.

 

En tenant en compte des spécificités de Monaco, du cadre législatif et de la pratique, les rapporteurs concluent que l’article 4 doit être considéré respecté à Monaco.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Monaco ne comprend qu’une seule commune, sur une surface de 2km2, dont le territoire coïncide parfaitement avec celui de l’Etat, sur la base de la Constitution (article 78). En raison de cette spécificité, les rapporteurs estiment que l’article 5 est sans objet dans le cas de Monaco.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 6, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes quelles sont les structures administratives internes dont elles entendent se doter. La Commune de Monaco jouit d’un certain degré d’autonomie dans l’élaboration de son organigramme interne, bien qu’il faille garder à l’esprit qu’elle ne dispose d’aucun pouvoir statutaire et que c’est la loi qui réglemente en détail l’organisation municipale.

 

L’article 17 de la loi n° 959/1974 prévoit la possibilité pour le Conseil communal de former en son sein des commissions permanentes ainsi que des commissions spéciales pour l'étude de questions déterminées.

 

Parmi les attributions du Conseil communal on trouve, dans l’article 25 de la loi n° 959/1974, « 5°) la création, la gestion en régie ou la mise en concession et l'organisation des services communaux, leur translation ou leur suppression ; * 6°) l'établissement ou la modification de l'organigramme des services communaux, lequel détermine, par catégories de personnels, l'affectation de ceux-ci dans les services de la commune, compte tenu, le cas échéant, des dispositions prévues au second alinéa de l'article 53 ».

 

Le Chapitre IV de la loi n° 959/1974 contient des dispositions sur les fonctionnaires et agents communaux.

 

Sur la base de l’article 52, le statut des fonctionnaires et des agents de la Commune sont régis par des dispositions de droit public. Sauf en ce qui concerne les emplois pour lesquels les lois et règlements prévoient que la nomination est faite par ordonnance souveraine, le Maire nomme les fonctionnaires et agents communaux et admet leur cessation de fonctions. En cas de nécessité, le Maire peut pourvoir, pour des durées limitées, aux vacances provisoirement survenues dans ces emplois, sous réserve de notifier aussitôt au Ministre d'État les désignations ainsi effectuées à titre temporaire. Les fonctionnaires et agents communaux sont placés sous l'autorité du Maire et la direction du Secrétaire général de la mairie. 

 

L’article 53 de ladite loi prévoit que « Le Conseil communal est obligatoirement consulté sur le statut des fonctionnaires de la commune, les dispositions applicables notamment à l'engagement, à la discipline, au licenciement ou à la retraite des agents communaux, ainsi que sur le classement hiérarchique des grades ou emplois de ces fonctionnaires ou agents et la détermination des échelles indiciaires des traitements afférents auxdits grades ou emplois, dans les conditions fixées à l'article 26-1. Le Conseil communal présente au Ministre d'État ses propositions sur la fixation du nombre maximal des emplois permanents, par catégorie d'emplois, à attribuer, par ordonnance souveraine, à chacun des services de la commune ».

 

La loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune prévoit une commission de la fonction communale qui, placée sous la présidence du Maire, comprend des conseillers communaux et des représentants des syndicats de fonctionnaires communaux. Elle est saisie par le Maire de toutes les questions de caractère général intéressant l'organisation des services communaux (article 25).

 

Sur la base de la même loi, les fonctionnaires sont nommés par arrêté municipal, sauf le secrétaire général de la mairie, le receveur municipal, le secrétaire de mairie et le chef d'un service communal, qui sont nommés par ordonnance souveraine. Cependant, la nomination du secrétaire général intervient sur la proposition du Maire. Celle des autres fonctionnaires après avis du Maire (article 19).

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 6 doit être considéré respecté à Monaco.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Pour ce qui concerne l’article 6, paragraphe 2, de la Charte relatif au recrutement du personnel, il faut remarquer que les fonctionnaires sont recrutés par voie de concours, selon la loi n° 1096/1986. L’organisation générale des concours est déterminée par une ordonnance souveraine prise après avis de la commission de la fonction communale (article 20). La composition du jury de concours est fixée par arrêté municipal (article 21).

 

Selon les derniers communiqués aux rapporteurs, la Commune disposait de 673 fonctionnaires en 2016, ce qui représente 14,9% du secteur public monégasque. En outre, pendant la visite, aucune remarque n’a été soulevée sur d’éventuelles difficultés quant à la possibilité pour la Commune de recruter du personnel de qualité.

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 6 doit être considéré respecté à Monaco.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Concernant l’article 7, paragraphe 1, de la Charte, qui dispose que le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat, les rapporteurs n’ont eu connaissance d’aucune objection concernant d’éventuels problèmes de compatibilité des règles et pratiques monégasques avec ce paragraphe. Les conseillers, une fois élus, ne peuvent pas être révoqués. Le Conseil communal peut être dissous par arrêté ministériel motivé, après avis du Conseil d'État (article 83 de la Constitution et article 24 de la loi n°959/1974).

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 7 est respecté à Monaco.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Concernant l’article 7, paragraphe 3, de la Charte, qui dispose que les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux, la loi n° 839/1968 prévoit, aux articles 16 et 17, les causes d’inéligibilité et d’incompatibilité des membres du Conseil communal. Sont éligibles au Conseil communal les électeurs âgés de vingt et un ans révolus au jour du scrutin et possédant la nationalité monégasque depuis au moins cinq ans. Sont incompatibles avec le mandat de conseiller communal ceux qui remplissent un emploi ou ont la direction d'un service placé sous la surveillance ou la dépendance de l'autorité communale et les fonctions énumérées aux articles 14 et 15 de la même loi (les conseillers de la Couronne ; les membres du Tribunal Suprême ; les conseillers d'État ; les électeurs qui, par l'effet d'une autre nationalité, exerceraient des fonctions publiques ou électives dans un pays étranger ; les membre de la Maison Souveraine, les conseillers de Gouvernement, les agents diplomatiques, les magistrats de l'ordre judiciaire, les membres de la Commission supérieure des comptes ; les collaborateurs directs du Ministre d'État ou d'un Conseiller de Gouvernement, les Commissaires Généraux, le Secrétaire Général du Ministère d'État, le Contrôleur Général des Dépenses, l'Inspecteur Général de l'Administration, l'Administrateur des Domaines, le Directeur des Travaux Publics, le Directeur du Budget et du Trésor, le Directeur du Travail et des Affaires Sociales, le Secrétaire Général de la Direction des Relations Extérieures. le Trésorier ou le Trésorier Général des Finances, le Directeur de la Sûreté Publique et les Commissaires de Police, le Secrétaire Général de la Direction des Services Judiciaires, le Secrétaire Général du Conseil National, le Secrétaire Général de la mairie, les fonctionnaires des services législatifs de l'État, les agents de la Force Publique, de la Sûreté Publique et de la Police Municipale).

 

D’après l’article 18 de la même loi, « Tout conseiller national ou tout conseiller communal qui, lors de son élection, se trouve dans un cas d'incompatibilité doit, avant l'expiration des trente jours qui suivent l'élection ou, s'il y a contestation, de la décision définitive de justice, soit se démettre des fonctions incompatibles avec son mandat, soit avoir été placé dans la position prévue par son statut s'il remplit un emploi public ; à défaut, il est déclaré démissionnaire d'office de son mandat. Tout conseiller national ou conseiller communal qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un cas d'inéligibilité ou d'incompatibilité ou privé du droit de vote, est tenu, à l'expiration d'un délai de huit jours, soit de se démettre de son mandat électif, soit de renoncer à la fonction cause de l'inéligibilité ou de l'incompatibilité ; à défaut, il est déclaré démissionnaire d'office de son mandat ».

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 7 est respecté à Monaco.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Monaco n’a pas ratifié l’article 7.2, sur la compensation financière pour les élus locaux. En effet, tous les élus conservent leur profession et il n’y a pas d’élus exerçant leur mandat à temps plein. Des émoluments sont prévus pour les élus, mais il n’existe pas de cotisation retraite ni de contribution sociale. Selon les rapporteurs ce système n’encourage pas les personnes sans travail à s’engager dans la vie politique locale.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Pour ce qui relève de l’article 8, paragraphe 1, selon lequel tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi, cet article ne pose aucun problème à Monaco et doit être considéré comme pleinement respecté.

 

Bien qu’aucune disposition sur le contrôle administratif des actes de la Commune ne soit pas prévue dans la Constitution, la loi n° 959/1974 a règlementé ce sujet. Aucun interlocuteur n’a remarqué l’existence de contrôles qui ne sont pas prévus par la loi.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

L’article 8, paragraphe 2, prévoit que tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité. Cette disposition aussi doit être considérée respectée à Monaco, car la loi n° 959/1974 a été modifiée de façon significative par la loi n° 1316/2006, de manière à éliminer la tutelle et à limiter le contrôle à la légalité des actes.

 

L’article 28 règle le contrôle sur les actes du Conseil communal : « Les délibérations du Conseil communal sont soumises au contrôle de légalité du Ministre d'État et sont exécutoires quinze jours après la date de leur communication au Ministre d' État, sauf opposition motivée en forme d'arrêté ministériel ».

 

Les arrêtés de caractère règlementaire adoptés par le Maire « sont publiés et exécutés après l'expiration d'un délai de dix jours à compter de la remise de leur ampliation au Ministre d'État, sauf autorisation spéciale délivrée, en cas d'urgence sur la demande du Maire, par le Ministre d'État. À l'expiration de ce délai, la publication et l'exécution de ces arrêtés sont de droit, sauf opposition motivée en forme d'arrêté ministériel si le Ministre d'État les estimes contraires à la légalité » (article 47 de la loi n° 959/1974).

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Non ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Monaco n’a pas ratifié l’article 8, paragraphe 3, de la Charte, sur le respect de la proportionnalité des contrôles administratifs.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

La question du respect de l’article 9 de la Charte, sur les ressources financières, apparait compliquée à Monaco, en particulier du fait de la non-ratification des paragraphes 1-4 et 8. Sur ces paragraphes, la question est surtout de vérifier s’ils ne sont pas déjà respectés dans la pratique.

Le paragraphe 8 non plus ne pourrait être ratifié, car l’article 59 de la loi n°959/1974, s’oppose explicitement à la possibilité de la Commune de contracter des emprunts. 

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Les deux autres paragraphes ratifiés, le 6 et le 7, posent tous les deux quelques problèmes, qui pourraient en partie être surmontés sur la base des spécificités de Monaco.

 

Le paragraphe 7 prévoit que dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. A cet égard, il faut rappeler que les dépenses sont réparties en deux sections (article 56, loi n° 959/1974). La section I comprend les dépenses ordinaires ; la section II comprend les dépenses d'équipement et d'interventions pour le compte de l'État. Celles-ci représentent le 10% du budget communal. Les financements de dépenses de la section II du budget communal sont déterminés à la suite d’un examen entre le Maire et le Ministre d'État avant le 1er juillet de chaque année afin de déterminer le montant de la dotation d'équipement et d'interventions pour le compte de l'État (article 58, loi n° 959/1974). Compte tenu de la spécificité de Monaco et du fait qu’il s’agit d’une partie limitée du budget de la Commune, les rapporteurs considèrent que le paragraphe 7 de l’article 9 est respecté à Monaco. 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Les deux autres paragraphes ratifiés, le 6 et le 7, posent tous les deux quelques problèmes, qui pourraient en partie être surmontés sur la base des spécificités de Monaco.

 

Le paragraphe 6 prévoit que les collectivités locales doivent être consultées, d’une manière appropriée, sur les modalités de l’attribution à celles-ci des ressources redistribuées. Cette disposition ne peut pas être considérée respectée à Monaco en raison de la procédure suivie pour la détermination de la dotation forfaitaire. 

 

L’article 7 de la loi n° 841/1968 prévoit que « La dotation forfaitaire de fonctionnement est déterminée en appliquant à la dotation de l'année en cours le coefficient dévolution prévisionnelle des dépenses des sections 3 et 4 du budget primitif de l'État pour l'année suivante. Si, à l'issue de l'année suivante, l'évolution constatée des dépenses exécutées dans le cadre du budget réalisé diffère du pourcentage primitivement estimé, la dotation forfaitaire est réajustée d'autant.

 

Dans le cas où la structure du budget communal est déséquilibrée par la survenance d'un événement extérieur exceptionnel, le Maire peut demander au Ministre d'État le réexamen du montant de la dotation budgétaire ».

 

Cette procédure a été critiquée par la Commune et par la Commission supérieure des comptes, car le budget de l’Etat est voté à peu près au même moment que celui de la Commune, de sorte que le coefficient d’évolution provisionnelle des crédits et de fonctionnement de l’Etat peut varier jusqu’au vote. Pour que le budget communal puisse être préparé dans des conditionnes adéquates, il importe que les divers éléments budgétaires sur lesquels se base le calcul soient transmis à la mairie au moment opportun. Le Ministre de l’Intérieur, au contraire, considère que la disposition ne pose pas de problème particulier et que le système fonctionne en général très bien, que des réajustements sont toujours possibles, en accord avec la Commune.

 

Bien que tenant compte de la complexité et de la grande technicité de la procédure, les rapporteurs considèrent que la Commune doit être consultée de manière appropriée, opportune et transparente.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que l’article 9, paragraphe 6, n’est pas pleinement respecté à Monaco. Ils invitent aussi les autorités monégasques à ratifier le paragraphe 2 de l’article 9, puisque la situation est pleinement conforme à cette disposition.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Un des paragraphes ratifiés, notamment le paragraphe 5 de l’article 9, sur la péréquation financière des collectivités locales financièrement plus faibles est sans objet à Monaco, en raison de l’existence d’une seule commune.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

La question du respect de l’article 9 de la Charte, sur les ressources financières, apparait compliquée à Monaco, en particulier du fait de la non-ratification des paragraphes 1-4 et 8. Sur ces paragraphes, la question est surtout de vérifier s’ils ne sont pas déjà respectés dans la pratique.

 

Le droit des collectivités locales de disposer de ressources propres suffisantes, énoncé dans le paragraphe 1, ne semble pas compatible avec la spécificité fiscale de la Principauté. 

 

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

En revanche, le paragraphe 1 de l’article 10, selon lequel les collectivités locales ont le droit, dans l’exercice de leurs compétences, de coopérer et de s’associer avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun est sans objet à Monaco, en raison de l’existence d’une seule commune.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que l’article 10 de la Charte est respecté à Monaco et encouragent les autorités monégasques à ratifier le paragraphe 2, qui est respecté.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Non ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Il faut tout d’abord relever que Monaco n’a pas ratifié le paragraphe 2 de l’article 10 de la Charte, sur le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales. Si d’un côté l’adhésion à une association nationale des collectivités locales est sans objet à Monaco, car il n’y a qu’une seule Commune, il n’en demeure pas moins que l’adhésion à une association internationale des collectivités locales reste pertinent.

 

La Commune de Monaco est membre de l’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM), qui est l’Assemblée représentant les élus locaux et régionaux issus de l’Union européenne et de ses partenaires méditerranéens. Le Maire de Monaco, pour sa part, est membre de l’Association internationale des maires francophones (AIMF).

 

De l’avis des rapporteurs, le paragraphe 2 de l’article 10 de la Charte pourrait très bien être ratifié par Monaco et ils encouragent les autorités monégasques à le ratifier.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que l’article 10 de la Charte est respecté à Monaco et encouragent les autorités monégasques à ratifier le paragraphe 2, qui est respecté.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

En ce qui concerne le paragraphe 3 de l’article 10, selon lequel les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres Etats, les rapporteurs soulignent que l’article 25, dernier alinéa, de la loi n° 959/1974, dans le texte modifié par la loi n° 1316 de 2006, prévoit que « La Commune de Monaco, sur délibération du Conseil communal, peut se mettre en relation et conclure des accords avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements dans la limite de ses compétences et dans le respect des engagements internationaux de la Principauté, sous réserve d'en tenir informé le Ministre d'État ». L’autorisation gouvernementale qui était prévue par la discipline antérieure, a été éliminée. Dans ce cadre, une intense activité de coopération transfrontalière a été développée par la Commune.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que l’article 10 de la Charte est respecté à Monaco et encouragent les autorités monégasques à ratifier le paragraphe 2, qui est respecté.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Concernant la protection de l’autonomie locale, en tant que personne morale la Commune peut contester tout acte devant les tribunaux.

 

Toutefois, une limitation existe à l’égard des lois : en effet, le contrôle de la constitutionnalité de lois à Monaco est concentré entre les mains du Tribunal suprême, qui constitue l’une des plus anciennes juridictions constitutionnelles au monde. Sur la base de l’article 90-A de la Constitution, le contrôle de la constitutionnalité est limité au respect du Titre III de la Constitution, sur les libertés et droits.

 

Par conséquent, la Commune, en sa capacité de personne morale, pourrait saisir le Tribunal suprême d’une requête en contestation d’une loi, mais seulement si celle-ci porte atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, par exemple à l’égard de son droit de propriété. Aucun recours juridictionnel contre une loi n’est possible afin d’assurer le libre exercice des compétences communales et le respect des principes d’autonomie locale inscrits dans le Titre IX de la Constitution et dans la Charte.

 

Bien entendu, en tant que juge administratif le Tribunal suprême est compétent pour apprécier tout recours de la commune contre des décisions étatiques réglementaires ou individuelles. La Constitution dans son intégralité et les traités internationaux constituent le bloc de légalité. Toutefois pour ces derniers, il faut distinguer les normes qui sont d’applicabilité directe, en ce qu’elles créent des droits et des obligations dans le chef des personnes physiques ou morales, de celles qui ne créent des droits et obligations qu’à l’égard de l’Etat.

 

Dans le cadre des relations entre l’Etat et la Commune, selon le rapport que le vice-président du Tribunal suprême a présenté aux rapporteurs, le Tribunal suprême n’a été saisi qu’à quatre reprises d’un recours pour excès de pouvoir de la Commune contre l’Etat.

 

En dépit du nombre limité des recours, il demeure possible à la Commune d’exercer un recours contre des décisions administratives étatiques dans plusieurs matières. Par exemple, à l’égard des actes de dissolution du Conseil communal, ou de mesures de suspension ou révocation du Maire ou de ses adjoints ; des décisions prises par le gouvernement à l’égard des actes du Conseil communal ou du Maire ; des décisions gouvernementales prises sans l’avis du Conseil communal quand la loi le prévoit ; des décisions gouvernementales dans une matière que la loi réserve au Conseil communal ou au Maire.

 

Les rapporteurs notent que la Commune de Monaco ne dispose pas d’un droit de recours juridictionnel – direct ou indirect - contre les lois afin d’assurer le libre exercice des compétences communales et le respect des principes d’autonomie locale inscrits dans la Constitution et dans la Charte. La délégation note que, bien que la mise en œuvre de l'article 11 de la Charte soit juridiquement incomplète, la protection juridictionnelle de l'autonomie locale existe de facto à Monaco: en effet, le recours de la municipalité devant la Cour suprême contre des décisions d'application de lois affectant les intérêts municipaux, fonctionnent bien.

 

Les rapporteurs concluent par conséquent, à une conformité partielle avec l’article 11 de la Charte.


 

 

Article 16.2
Clause territoriale - Non ratifié

Tout Etat peut, à tout autre moment par la suite, par une déclaration adressée au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, étendre l'application de la présente Charte à tout autre territoire désigné dans la déclaration. La Charte entrera en vigueur à l'égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la déclaration par le Secrétaire Général.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 octobre 2004

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 10 janvier 2013

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Un espace remarquable avait été assuré à la Commune dans la Constitution de 1911. Cette tradition se poursuit avec la Constitution de 1962 : le Chapitre IX est dédié à la Commune, dont le premier article précise que « Le territoire de la Principauté forme une seule commune » (article 78).



20Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
11 Articles non ratifiés
15Disposition(s) conforme(s)
2Articles partiellement conformes
1Article non conforme