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Géorgie

Géorgie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 17 au 18 avril 2018
Date d'adoption du rapport: 7 novembre 2018
Documents : Rapport CG35(2018)18 | Recommandation 426 (2018)
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Activités de coopération

Ce rapport fait suite à la troisième visite de suivi organisée en Géorgie depuis sa ratification de la Charte Européenne de l’Autonomie Locale en 2004.

 

Le rapport souligne les progrès substantiels réalisés par la Géorgie dans le domaine de la démocratie locale depuis les dernières visites de suivi et de post-suivi. Les rapporteurs relèvent avec satisfaction l’inscription des principes de subsidiarité et de commensurabilité, ainsi que d’une clause de compétence générale dans la constitution. Ils se réjouissent également de la mise en place de mesures importantes telles que le développement d’une stratégie holistique pour la décentralisation et la modernisation de la gouvernance locale, l’introduction d’élections directes pour les maires, le renforcement des capacités financières des collectivités locales et du statut constitutionnel de la République Autonome d’Adjarie, la modernisation du système d’audit, et la reconnaissance officielle de la position représentative de l’Association Nationale des Autorités Locales de Géorgie (NALAG).

 

Cependant, les rapporteurs expriment leurs préoccupations quant aux difficultés rencontrées par certains membres de l’opposition en ce qui concerne leur accès aux informations détenues par les administrations municipales et les risques de concentration des pouvoirs dans les mains du maire, et ce, au vu de son rôle dans la nomination des maires adjoints. Ils regrettent également les déficiences dans la procédure de péréquation financière et le manque de clarté dans la distribution des compétences.

 

Par conséquent, les rapporteurs suggèrent l’adoption de différentes mesures visant à restaurer la confiance mutuelle entre les représentants du parti au pouvoir et de l’opposition, ce qui est nécessaire pour le bon fonctionnement de la démocratie locale. Ils recommandent aux autorités géorgiennes d’établir un cadre juridique adéquat concernant la législation sectorielle afin de renforcer le rôle du Sakrebulo dans la nomination des maires adjoints, d’améliorer la formule de péréquation financière et de continuer les efforts de développement régional.

 

Enfin, les autorités géorgiennes sont invitées à ratifier les articles de la Charte qui sont de facto appliqués en Géorgie et non encore ratifiés, et à signer et ratifier le Protocole Additionnel de la Charte Européenne de l’Autonomie Locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Le nouvel article 7, paragraphe 4, de la Constitution dispose que : [l]es citoyens géorgiens règlent les affaires d’importance locale par le biais des collectivités locales, conformément à la législation géorgienne. La délimitation des compétences entre les institutions de l’État et les unités d’autonomie locale repose sur le principe de subsidiarité. L’État veille à l’adéquation des ressources financières des unités d’autonomie locale avec leurs compétences déterminées par la loi organique.

 

Comme indiqué à plusieurs reprises dans le présent rapport, la Géorgie reconnaît le principe de l’autonomie locale dans sa Constitution et dans sa législation ordinaire, ainsi que dans son Code de l’autonomie locale. Le fait que des textes juridiques sont incompatibles avec le Code et la Constitution demeure un sujet de grave préoccupation dans la législation interne. En avril 2016, des projets de modifications portant sur 174 textes législatifs ont été soumis au Parlement. Lors de sa session du printemps 2016, le Parlement a adopté les changements en première lecture, mais le débat sur l’ensemble a été suspendu et n’a pas encore repris. Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement géorgien a indiqué à la délégation que ce processus se poursuivrait dans le cadre de la décentralisation.

 

Malgré les problèmes posés par la législation sectorielle précédent, il est évident que le principe de l’autonomie locale est reconnu tant au niveau de la Constitution qu’au niveau de la législation et que la Géorgie respecte pleinement l’article 2 de la Charte.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Aux termes de l’article 7, paragraphe 4, de la Constitution, « les citoyens géorgiens règlent les affaires d’importance locale par le biais des collectivités locales, conformément à la législation géorgienne ».

 

Depuis quelques années, les communes se voient attribuer des responsabilités supplémentaires, mais la part des affaires publiques gérées par les collectivités locales reste très limitée. Elle pourrait être considérablement élargie, en particulier si les services sociaux, l’enseignement primaire et secondaire, ainsi que les services de santé, étaient décentralisés et transférés aux collectivités locales. Il semble que les autorités géorgiennes s’orientent vers cette direction.

 

L’article 3, paragraphe 1, de la Charte est par conséquent respecté en Géorgie. Toutefois, les rapporteurs encouragent les autorités géorgiennes à poursuivre la décentralisation et la délégation de compétences aux autorités locales.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

L’article 74, paragraphe 1, de la Constitution dispose que « les citoyens géorgiens règlent les questions d’importance locale par l’intermédiaire des organes représentatif et exécutif des collectivités locales. L’organe représentatif est élu au suffrage universel, égalitaire, direct et secret. Les organes exécutifs appliquent les décisions des organes représentatifs et sont responsables devant eux. »

 

Le fait que le maire nomme ses adjoints sans l’accord du Sakrebulo est une rupture dans la chaîne des responsabilités. Le pouvoir unilatéral et absolu du maire (à l’exception de Tbilissi) affaiblit la position du conseil local. En 2017, NALAG a proposé de modifier le Code et suggéré que toutes les communes adoptent le modèle de Tbilissi (où les adjoints au maire et les chefs de services sont nommés par le maire et approuvés par le conseil municipal). Sa recommandation a été soumise au ministère du Développement régional et des infrastructures ainsi qu’au Parlement, mais les décisions finales sont toujours en suspens.

 

Depuis juillet 2015 et l’instauration de nouveaux dispositifs favorisant la participation des citoyens au processus d’autonomie locale dans le Code, les communes ont commencé à promulguer des documents normatifs correspondants. Peu de citoyens ont utilisé leurs nouveaux droits au second semestre 2015, mais le processus s’est accéléré en 2016 et a été renforcé par le fait que le ministère du Développement régional et des infrastructures a commencé à rédiger des principes directeurs.

 

La société civile aussi est progressivement impliquée dans le processus de sensibilisation. Les chefs de plusieurs communes ont en outre décidé d’encourager l’utilisation de nouveaux dispositifs en faveur de la participation citoyenne, notamment des formes de participation comme les assemblées générales dans les localités et les comités de conseillers civils (articles 85.1 et 86.1 du Code). Selon les données du ministère du Développement régional et des infrastructures, au 1er janvier 2017 : des assemblées générales ont été convoquées dans 415 localités (soit 11,78 % des localités) ; quelque 10 % de ces assemblées générales ont permis d’élire les représentants des localités ; en 2016, des citoyens ont déposé 55 pétitions auprès des unités d’autonomie locale, soit plus qu’au cours de la décennie écoulée ; des comités de conseillers civils ont été mis en place dans chaque commune et district de Tbilissi.

 

Selon l’article 86.1, paragraphe 1, du Code, un comité de conseillers civils est un organe délibérant d’un conseil municipal, composé de représentants d’entreprises, d’organisations non gouvernementales et des habitants de la commune. Le Code dispose que « le gamgebeli/maire est tenu de soumettre au comité des conseillers civils, [organe] approuvé par lui-même, pour examen, un projet de budget municipal, les documents d’aménagement du territoire municipal, les propositions relatives à la toponymie municipale, ainsi que tout autre acte administratif et projet d’infrastructure et social important ». D’autres compétences du comité approuvées par le gamgebeli/maire et par son règlement intérieur sont déterminées par le statut du comité, lequel doit être approuvé par le gamgebeli/maire de la commune » (article 86, paragraphe 3, du Code).

 

Le niveau d’activité varie d’une commune à l’autre. Parmi les villes/communes et communautés rurales, Batoumi et Ozurgeti ont déposé des pétitions citoyennes. Malheureusement, il n’existe pas de données statistiques précises sur la participation des citoyens en 2017. De façon générale, on peut dire que le phénomène s’amplifie. Des dirigeants locaux ont usé de leurs pouvoirs pour mettre en place des dispositifs supplémentaires de participation citoyenne. C’est notamment le cas à Marneouli, qui a instauré la budgétisation participative (sur le modèle du Brésil ou de Sopot) en 2015-2017, ainsi que dans d’autres communes (Gori, Zougdidi, Lagodekhi, etc.) qui ont mis en place des systèmes de pétition électronique. À Gori, le gouvernement local a décidé de publier davantage de documents.

 

Seule ombre au tableau, les assemblées générales et les comités de conseillers civils, en tant qu’organes consultatifs, n’ont en pratique aucun pouvoir effectif. Les formes de participation citoyenne n’ayant qu’un pouvoir consultatif, le niveau de participation a chuté dès que les citoyens ont compris qu’ils n’avaient guère de poids. Outre cette absence de réel pouvoir, l’organisation des réunions pose un problème technique : pour qu’une assemblée générale puisse prendre des décisions, il faut que 20 % des électeurs inscrits dans la commune soient présents ; concrètement, que ce soit dans les communes de taille moyenne ou dans les grandes villes, il est quasiment impossible d’atteindre ce quorum.

 

Le Conseil de l’Europe a activement soutenu la politique publique en faveur de la participation citoyenne en Géorgie, notamment avec un projet qui s’est achevé en décembre 2017 et a permis de réaliser : un Manuel sur la transparence et la participation citoyenne en Géorgie (anglais-géorgien) qui vise à soutenir les collectivités locales dans leurs efforts pour que les communautés soient plus ouvertes, éthiques et davantage axées sur les citoyens ; il donne un aperçu des cadres législatifs et contient des conseils pratiques pour prévenir les risques de corruption et mettre en œuvre des mécanismes de transparence et de participation citoyenne ; une étude sur La participation citoyenne institutionnalisée : évaluation des mécanismes existants en Géorgie, afin d’aider NALAG à agir en faveur de l’amélioration de l’uniformité et de la cohérence des cadres législatifs de la participation citoyenne.

 

D’autres améliorations sont examinées dans le cadre de la nouvelle stratégie de décentralisation, pour laquelle une procédure de consultation publique a été lancée en janvier 2018. Le Gouvernement géorgien a présenté le concept de sa nouvelle stratégie de décentralisation en début d’année. La participation des citoyens sera encouragée dans le cadre de la stratégie et la question de savoir s’il faut donner un statut juridique aux pétitions en ligne fait actuellement l’objet d’un débat. Le nouveau portail en ligne de l’administration publique permet aux citoyens d’enregistrer des pétitions auprès des autorités centrales et/ou locales.

 

La législation géorgienne contient des dispositions sur la participation des citoyens aux affaires locales, qui tirent leur origine du Protocole additionnel à la Charte européenne sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales. Le protocole additionnel et le cadre juridique géorgien étant cohérents tant du point de vue juridique que conceptuel, les obstacles à la ratification du protocole additionnel semblent être d’ordre technique et les interlocuteurs géorgiens (dont le président du Parlement) ont confirmé leur volonté de le ratifier. La commission sur la politique régionale et l’autonomie locale du Parlement géorgien vient de lancer un débat public sur la ratification du protocole et des mesures positives dans ce sens sont attendues dans un avenir très proche, peut-être avant la fin de l’année.

 

D’une manière générale, l’article 3, paragraphe 2, de la Charte est respecté en Géorgie. Toutefois, il est recommandé aux autorités géorgiennes d’inclure dans le Code une nouvelle disposition sur l’approbation de la nomination des maires adjoints par le Sakrebulo, comme c’est déjà le cas à Tbilissi. En outre, les autorités géorgiennes devraient être encouragées à ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires d’une autorité locale.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Si le nouveau Code de l’autonomie locale (2014) attribue des compétences supplémentaires aux communes, la sécurité incendie et les services de secours ne relèvent plus de leurs domaines de compétence. La gestion des centres d’information et de conseil agricole, qui leur avait été déléguée en 2012, leur a également été retirée. Le Gouvernement géorgien examine actuellement de nouvelles mesures en faveur de la décentralisation. Le ministère de l’Éducation et de la science a décidé de déléguer la gestion des écoles publiques (construction, réparations, équipement, transport scolaire, etc.) aux collectivités locales.

 

En mars 2018, le Premier ministre et le président du Parlement ont annoncé au Parlement qu’une stratégie de réforme serait présentée au public au cours de l’été 2018 et adoptée d’ici à la fin de l’année. L’accent est mis sur la délégation de compétences et la première étape de la réforme devrait être achevée en 2025. Le ministère du Développement régional et des infrastructures travaille sur un projet de stratégie sur la décentralisation et la bonne gouvernance. Les représentants des institutions gouvernementales et ceux de la commission parlementaire compétente, ainsi que des experts d’organisations internationales et non gouvernementales, sont impliqués dans l’élaboration du projet de stratégie, qui devrait être mise en œuvre d’ici à la fin de 2018, en même temps que le lancement de forums de discussion.

 

D’une manière générale, le cadre juridique géorgien de l’autonomie locale a été considérablement amélioré depuis 2014. Les compétences des collectivités locales ont été strictement séparées du mandat du gouvernement central et les communes ont obtenu le droit de revendiquer une compétence qui n’a pas été attribuée à un autre niveau de gouvernement (voir ci-dessous).

 

La Géorgie respecte donc pleinement l’article 4, paragraphe 1, de la Charte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Conformément à l’article 75, paragraphes 2 et 3, de la Constitution révisée (2018), une unité d’autonomie locale : 2. ... de sa propre initiative et dans le respect de la législation, prend des décisions sur toute question qui ne relève pas des compétences exclusives de l’État ou des républiques autonomes et sur toute question que la loi n’exclut pas des compétences des collectivités locales. 3. ... exerce ses compétences propres de manière indépendante et sous sa propre responsabilité dans le cadre de la législation géorgienne.

 

Outre ces dispositions constitutionnelles, une disposition générale sur la compétence municipale a été ajoutée, ce qui a permis d’inscrire dans le Code les principes de la responsabilité propre et de la latitude des communes pour exercer leur initiative dans les affaires locales.

 

La Géorgie respecte donc pleinement l’article 4, paragraphe 2, de la Charte.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Le principe de subsidiarité est inscrit à l’article 7, paragraphe 4, de la Constitution géorgienne (2018) : « la délimitation des compétences entre les autorités de l’État et les unités d’autonomie locale repose sur le principe de subsidiarité », tandis que le Code adopté en 2014 établit clairement que les compétences publiques doivent être exercées par les autorités les plus proches des citoyens. Sur la base de cette disposition, plusieurs compétences (notamment l’approvisionnement en eau et la collecte des déchets solides) ont été transférées aux communes ; depuis, le Gouvernement géorgien a également délégué aux communes des compétences dans le domaine de l’enseignement secondaire.

 

La Géorgie respecte donc pleinement l’article 4, paragraphe 3, de la Charte.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

L’article 75, paragraphe 3, de la Constitution dispose que « les compétences définies par la loi organique sont pleines et entières ». Cette disposition est quasi identique à la première phrase de l’article 4, paragraphe 4, de la Charte.

 

Dans la pratique, cependant, certaines des compétences transférées aux communes (notamment l’approvisionnement en eau) ne sont pas pleines et entières et les services publics sont fournis par des entreprises appartenant à l’État central. Ce manque de clarté concernant les compétences décentralisées tient principalement à un manque de cohérence entre le Code de l’autonomie locale et la législation sectorielle, ainsi qu’à un manque d’uniformité.

 

L’approvisionnement en eau offre un excellent exemple. En 2017, 72 % de la population (contre 68 % en 2013) étaient approvisionnés en eau par des systèmes centralisés. L’approvisionnement en eau a été transféré aux communes en 2014. Or il est assuré dans le cadre de contrats d’externalisation et de partenariats public-privé. À Tbilissi, la capitale, dans la ville de Roustavi et la commune de Mtskheta, il est géré par une entreprise, la Georgian Water and Power Ltd, alors que dans la grande majorité des communes géorgiennes, il est assuré par la United Water Supply Company of Georgia, une société établie par le gouvernement central qui approvisionne 57 collectivités locales en eau. Les communes n’ont aucun moyen de contrôler la qualité des services fournis par les entreprises publiques. La République autonome d’Adjarie a fait un autre choix ; les habitants sont approvisionnés en eau par des sociétés municipales. Six communes ont d’ailleurs décidé de consolider ces petites entreprises au sein d’une société régionale.

 

En 2016, le ministère du Développement régional et des infrastructures a préparé une série d’amendements afin d’harmoniser la législation sectorielle avec le Code. Ils ont été examinés en première lecture par le Parlement et devraient être adoptés en deuxième et troisième lectures.

 

Au vu de la situation, il est clair que la Géorgie devrait mettre en œuvre de nouvelles mesures afin de respecter pleinement l’article 4, paragraphe 4, de de la Charte. Les rapporteurs sont donc d’avis qu’à ce stade, la disposition susmentionnée est partiellement respectée en Géorgie.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

En vertu de l’article 134.1 du Code, une autorité de surveillance sectorielle peut également formuler des « instructions ayant un caractère de recommandation », mais celles-ci ne doivent pas limiter le droit d’une commune d’exercer ses compétences déléguées en adaptant leur exercice aux conditions locales.

 

Au vu de cette législation, il peut être conclu que la Géorgie respecte l’article 4, paragraphe 5, de la Charte.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Selon l’article 76, paragraphe 4, de la Constitution, « les autorités de l’État associent les unités d’autonomie locale aux décisions sur les questions relatives à l’autonomie locale. La procédure de consultation est réglementée par la loi organique ».

 

Aux termes de l’article 7, paragraphe 3, du Code, les autorités de l’État sont tenues d’organiser des consultations préliminaires avec les personnes morales à but non lucratif (non commerciales) qui rassemblent plus de la moitié des communes du pays, avant toute décision sur des questions qui concernent les collectivités locales. NALAG, personne morale à but non lucratif, rassemble toutes les unités d’autonomie locale en Géorgie. Tous les projets de loi relatifs à l’autonomie locale sont soumis à NALAG pour commentaires. Conformément au règlement du Parlement, tous les commentaires doivent être joints au projet de loi et soumis au Parlement.

 

La Géorgie respecte pleinement l’article 4, paragraphe 6, de la Charte et les autorités géorgiennes pourraient ratifier l’article 4, comme cela a été confirmé par les interlocuteurs rencontrés au cours de la visite de suivi en Géorgie.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Non ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Le Code de l’autonomie locale prévoit des dispositions spéciales sur la consultation des communes et de la population locale en cas de réforme territoriale (articles 10, 11 et 12). L’article 74, paragraphe 2, de la Constitution dispose que « Le Parlement prend toute décision relative à la création, à la suppression ou à la modification des limites d’une unité d’autonomie locale, sur proposition du gouvernement et en consultation avec l’unité concernée ». Les rapporteurs estiment par conséquent que la Géorgie peut ratifier l’article 5 de la Charte, ce que tous les interlocuteurs rencontrés par la délégation du Congrès au cours de la visite de suivi, y compris le président du Parlement, ont confirmé.

 

Concernant la mise en place d’une procédure de consultation avant le regroupement, en 2017, de 14 communes en sept villes (Gori, Zougdidi, Ozourgueti, Telavi, Mtskheta, Akhaltsikhé, Ambrolaouri), il ressort des informations fournies par les experts géorgiens que le ministère du Développement régional et des infrastructures a organisé une réunion politique avec NALAG en mars 2017 et qu’il a présenté un rapport sur la réforme territoriale pilote mise en œuvre en 2014. Il y est souligné que la séparation des centres urbains des zones rurales nuisait à l’efficacité et que le gouvernement prévoyait de revenir sur la réforme de 2014. La position officielle de NALAG est la suivante : a) les communes devraient être consultées avant toute prise de décision ; b) la fusion des sept villes avec les communautés rurales limitrophes devrait être approuvée par les organes locaux élus dans chacune des communes ; et c) le financement des communes fusionnées (transferts de l’État) ne devrait en aucun cas être inférieur au montant cumulé des fonds des communes fusionnées au cours de l’exercice précédent. Le ministère a accepté les propositions de NALAG et lui a demandé son soutien logistique pour organiser les consultations avec les communes.

 

En avril et mai 2017, NALAG a organisé 10 réunions de consultation dans toutes les régions du pays, Les maires et les chefs des conseils locaux, des représentants du gouvernement central et des experts indépendants étaient présents à ces réunions, qui étaient également ouvertes au public. L’ordre du jour comportait trois points : a) le regroupement des sept villes et des sept communes ; b) des recommandations sur la décentralisation des pouvoirs de l’État ; et c) des recommandations sur la décentralisation financière. Au total, 250 représentants de collectivités locales ont participé aux réunions de consultation. NALAG a préparé un compte rendu intégral des réunions et s’en est servie pour élaborer une série de recommandations. Les deux documents ont été soumis au ministère. Le compte rendu a montré que dans leur immense majorité, les représentants des collectivités locales étaient favorables au regroupement des communes concernées.

 

Le ministère du Développement régional et des infrastructures a ensuite officiellement soumis une proposition de regroupement aux unités d’autonomie locale suivantes : la ville et la commune de Gori, la ville et la commune de Telavi, la ville et la commune d’Akhaltsikhé, la ville et la commune d’Ozurgeti, la ville et la commune de Mtskheta, la ville et la commune de Zougdidi, ainsi que la ville et la commune d’Ambrolaouri. Les conseils locaux des 14 collectivités locales ont organisé des débats publics sur les propositions de regroupement, qui ont été approuvées par la suite. Des représentants de la coalition d’ONG qui s’était fortement opposée à la proposition de regroupement ont également assisté à ces réunions.

 

À l’issue d’une dernière session de son conseil d’administration, en juin 2017, NALAG a décidé de soutenir le regroupement territorial des 14 communes, à la suite de quoi un projet de proposition législative, accompagné d’un compte rendu intégral des réunions de consultation régionales, a été soumis au Parlement pour approbation. Les lois sur la réforme territoriale ont été adoptées en troisième lecture. Il a été indiqué à la délégation que malgré le veto présidentiel aux projets de loi au motif que tout retour en arrière dans ce processus semblait totalement injustifié et inacceptable, et que le retrait du statut d’autonomie de sept villes mettrait un frein au développement et au renforcement de l’autonomie en Géorgie, le Parlement a passé outre le veto présidentiel le 26 juillet 2017.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

En vertu de l’article 76, paragraphe 2, de la Constitution, « [une] unité d’autonomie locale définit son organisation de façon indépendante, conformément à la loi organique » et, selon le Code, les communes géorgiennes ont le droit de définir leur structure administrative interne dans le respect de la législation géorgienne. La structure interne de base d’une unité d’autonomie locale est généralement définie par le Code, mais les communes peuvent créer des divisions administratives et structurelles. Les statuts et les règlements intérieurs des départements et services internes sont adoptés par les conseils municipaux.

 

Le Code de l’autonomie locale (article 156) indique la formule – basée principalement sur le nombre d’habitants – qui permet de calculer le nombre d’employés dans chaque commune. Les premières expériences ont cependant montré qu’elle est difficilement applicable à toutes les communes, la formule ne tenant pas compte des différences énormes qui peuvent exister entre les communes ni des besoins spécifiques des communes dans les régions montagneuses, par exemple. Il a été procédé à plusieurs changements afin de donner plus de latitude aux communes et de proposer une formule plus souple.

 

Les communes peuvent créer des entreprises non commerciales (sans but lucratif) et commerciales (Ltd., LLC) chargées de fournir les services municipaux et sociaux. Leur nombre n’est pas réglementé. Selon les experts locaux, les communes abusent de ce droit et le nombre d’entreprises non commerciales est impressionnant, avec à la clé une augmentation des coûts – leur nombre a presque doublé ces dernières années afin de créer des emplois. Toute entité financée sur les budgets municipaux peut être contrôlée par le conseil local ; la véritable raison derrière cette augmentation spectaculaire du nombre d’entreprises est que leurs salariés ne sont pas soumis à la loi sur l’emploi dans la fonction publique. Cela leur permet de recruter du personnel sans concours public et donc de faciliter l’accès des sympathisants politiques à ces emplois.

 

La Géorgie respecte globalement l’article 6, paragraphe 1, de la Charte, mais la formule de calcul, qui limite leur autonomie en termes d’organisation, suscite quelque inquiétude. En principe, ces restrictions ne sont pas contraires à la Charte, mais elles devraient être assouplies et tenir compte des grandes différences entre les communes. En vertu de la Charte, les collectivités locales doivent pouvoir définir leurs structures internes (y compris le nombre de postes de fonctionnaires) « en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques », ce qui est impossible si le mode de calcul du nombre d’agents est strict et dépend principalement du nombre d’habitants.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Non ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

 En vertu de l’article 76, paragraphe 2, de la Constitution, « [l’] unité d’autonomie locale […] prend des décisions sur les questions relatives au personnel de façon indépendante, conformément à la loi organique et à la législation régissant [la] fonction publique ».

 

Le personnel du gamgeoba (mairie) est nommé par le gamgebeli/maire au moyen d’un concours public. Le personnel du Sakrebulo (conseil) est nommé par le chef du conseil (président). La nomination et le licenciement du personnel municipal sont régis par la loi géorgienne sur la fonction publique.

 

En Géorgie, les salaires des fonctionnaires sont réglementés par la loi sur la rémunération au sein des institutions publiques, conformément à la loi sur la fonction publique. Cette législation prévoit des coefficients pour chaque catégorie, au nombre de 12. Les communes sont libres d’attribuer une catégorie à chaque employé qui a suivi la procédure. Selon plusieurs interlocuteurs rencontrés pendant la visite de suivi, les barèmes de rémunération sont très compétitifs sur le marché du travail géorgien. Pour NALAG, le plus gros problème reste toutefois le manque de personnel compétent sur le marché local, qui empêche les communes, en particulier les plus excentrées, de recruter du personnel qualifié. Le manque de personnel qualifié est en outre manifeste, même à Tbilissi, dans un certain nombre de secteurs municipaux, dont l’aménagement du territoire, l’urbanisme et la gestion des transports urbains. Afin de relever le niveau de qualification des fonctionnaires, l’article 101, paragraphe 2, du Code oblige désormais les communes à consacrer 1 % minimum du montant total des ressources budgétaires allouées à la rémunération de leur personnel à la formation des agents.

 

Comme indiqué plus haut, les collectivités locales emploient de nombreuses personnes sur une base contractuelles, en plus des fonctionnaires. Les entreprises commerciales et non commerciales sont des « planques » pour les retraités de la fonction publique et d’autres proches des fonctionnaires locaux. Au 1er janvier 2017, les administrations locales (hors Tbilissi) employaient directement 11 913 personnes et 19 825 autres par l’intermédiaire d’entreprises non commerciales, soit un total de 31 738 personnes. Le Gouvernement a proposé une loi pour réglementer le nombre d’entreprises non commerciales dans chaque commune et pour limiter le montant des coûts administratifs. Cette initiative, d’après les experts locaux, est encore en cours d’examen par le Gouvernement.

 

De façon générale, les communes sont compétentes pour recruter et sélectionner leur personnel, évaluer leur performance et proposer des programmes de formation et de reconversion. Le recrutement est aisé dans le cadre des procédures raisonnables prévues par la législation géorgienne. Les procédures de sélection (concours) sont prescrites par la loi et appliquées par le Bureau de la fonction publique. Le barème et les limites de rémunération sont fixés par la loi, mais les communes peuvent décider du montant de la rémunération à l’intérieur de ces limites. Les communes ne peuvent pas augmenter le budget des salaires sans l’accord du ministère des Finances (conformément aux modifications apportées en 2018 à la loi géorgienne sur la rémunération dans les institutions publiques).

 

Malgré ces restrictions (que l’on retrouve dans de nombreux pays européens), il peut être conclu que la Géorgie respecte l’article 6, paragraphe 2, de la Charte et que cette disposition pourrait être ratifiée par les autorités géorgiennes.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Les élus locaux ont le droit et la possibilité d’exercer leur mandat librement et sans conditions. Les membres des Sakrebulos (conseils municipaux) sont habilités à contrôler les activités des communes et à organiser des consultations sur les rapports fournis par le maire et les directeurs de services. Les élus locaux sont également habilités à examiner et adopter les budgets municipaux et à en assurer le suivi. Ils ont également le droit de demander toute information voulue sur l’utilisation des fonds publics par des entités ou organes relevant de l’administration municipale.

 

Le 23 mars 2018, M. Irakli Nadiradze, président du groupe « Mouvement national uni » (MNU) de l’assemblée municipale de Tbilissi, a adressé une plainte au Congrès concernant les violations présumées des principes de l’autonomie locale au sein de l’assemblée municipale de Tbilissi. Il affirmait que le parti au pouvoir refusait d’accorder des droits supposés être garantis légalement à tout membre ou tout groupe de l’assemblée par plusieurs textes juridiques, dans des domaines tels que l’accès à certaines informations ou les modalités de convocation et de tenue des sessions.

 

De fait, lors de la visite en Géorgie, les rapporteurs ont rencontré des élus locaux de l’opposition et certains de leurs interlocuteurs se sont plaints du fait que le droit à l’accès à l’information était refusé à des membres d’assemblées municipales. Il semble cependant que de tels cas soient plutôt exceptionnels et que le plus souvent les membres de partis d’opposition obtiennent les informations sur les dépenses budgétaires locales, les appels d’offres publics et les privatisations. C’est d’ailleurs ce qu’indique le fait que l’opposition a dénoncé, à la télévision et dans la presse, des cas de détournements de fonds publics.

 

Une affaire intéressante à cet égard a été celle de « Mme Sharashenidze contre la commune d’Ozourgueti ». Dans cette affaire, une conseillère municipale d’Ozourgueti, membre d’un parti d’opposition, a saisi le tribunal civil de cette commune, accusant le maire de lui refuser l’accès à des informations relatives à des marchés publics. Elle affirmait que le maire refusait de lui fournir des copies de contrats d’attribution de marchés publics au motif qu’ils représentaient un grand nombre de pages et que la mairie ne pouvait pas dépenser autant d’argent pour ces photocopies. Le tribunal civil d’Ozourgueti a reconnu la légalité de la décision du maire. Mme Sharashenidze a ensuite fait appel de cette décision auprès de la Cour d’appel de Koutaïssi. Celle-ci a contraint le conseil municipal à fournir à la plaignante un lieu de travail équipé d’un ordinateur de bureau ou d’une connexion à internet pendant une durée suffisante pour lui permettre d’accéder aux copies électroniques de l’ensemble des contrats d’attribution de marchés publics.

 

À ce sujet, il est à noter que la plupart des autorités locales et des experts rencontrés par la délégation ont effectivement souligné que la législation géorgienne inclut des recours suffisants pour garantir le libre accès des membres d’organes délibérants locaux aux informations prévues par la loi.

 

Néanmoins, les rapporteurs estiment que des programmes de renforcement des capacités à l’intention des conseillers locaux, en vue d’améliorer l’utilisation des instruments juridiques disponibles, notamment dans les communes excentrées, aideraient ces conseillers à mieux défendre leurs droits en tant qu’élus locaux et contribueraient ainsi à renforcer le rôle des partis d’opposition dans la gouvernance locale.

 

Malheureusement, dans de nombreux États membres, les communes sont confrontées à des relations parfois difficiles entre leurs élus locaux, notamment entre les représentants des partis au pouvoir et ceux de l’opposition. Le nombre de plaintes adressées à la commission de suivi à ce sujet a augmenté progressivement ces derniers temps, ce qui montre que cette question devient un problème récurrent pour les collectivités locales.

 

À la suite des élections législatives de 2012, des pratiques répréhensibles ont été relevées dans plusieurs communes et certains élus locaux ont subi de fortes pressions. Il semble toutefois que ces affaires aient été le résultat d’un transfert de pouvoirs et qu’elles soient restées exceptionnelles. Selon NALAG (Association nationale des collectivités locales de Géorgie), le Gouvernement géorgien a adopté des mesures spécifiques pour empêcher toute ingérence politique nationale dans les affaires locales. Plus être plus précis, le Code pénal géorgien a depuis lors été modifié et les sanctions ont été durcies en cas d’intrusion violente dans le fonctionnement d’une administration locale. Le ministre de la Justice a en outre créé une commission interministérielle spécialement chargée de superviser les procédures électorales et de prévenir les infractions pendant les périodes électorales et post-électorales. Il convient de mentionner que toutes les missions d’observation internationales ont jugé positifs les travaux de cette commission. À la suite de la réforme de l’administration locale, opérée en 2014, l’influence politique nationale sur les collectivités locales a été résolument rejetée. Le Code de l’autonomie locale définit clairement le mandat, le rôle et la responsabilité des élus locaux et prévoit des mesures juridiques spécifiques pour garantir la libre et entière exécution de leurs fonctions.

 

Au cours de la visite de suivi et des discussions ultérieures, et en dépit des protestations de certains partis d’opposition, les rapporteurs ont eu l’impression générale que les autorités géorgiennes s’étaient efforcées de donner suite à la Recommandation 334 (2013) sur la démocratie locale et régionale en Géorgie et que la Géorgie se conformait globalement à l’article 7, paragraphe 1, de la Charte.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’un membre d’un conseil local sont définies dans le Code de l’autonomie locale (articles 39, 42, 55 et 58) et d’autres textes législatifs.

 

La Géorgie respecte donc l’article 7, paragraphe 3, de la Charte.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Le chef du Sakrebulo et ses adjoints, ainsi que les chefs de commissions et de groupes des conseils locaux, jouissent du statut d’élus locaux et, à ce titre, perçoivent des indemnités pour s’acquitter de leur mandat. Les membres des conseils locaux n’occupant pas de postes administratifs officiels perçoivent pour l’exécution de leur mandat une rémunération dont le montant varie selon les communes. Il est en effet plus important dans les grandes villes et plus modeste dans les petites communes dont les revenus propres sont limités.

 

La Géorgie respecte donc l’article 7, paragraphe 2, de la Charte.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Avec le nouveau Code de l’autonomie locale, le cabinet du Premier ministre a réuni les gouverneurs et le ministère de la Justice pour en faire la nouvelle autorité de contrôle conjointe des organes municipaux. La mise en place d’un organe de contrôle unique au lieu de deux organes dont les activités se chevaucheraient est conforme à la Recommandation n° R (98) 12 du Comité des Ministres aux États membres du Conseil de l’Europe sur le contrôle de l’action des collectivités locales. Certaines questions se posent toutefois quant à l’exercice d’un contrôle juridique par un Premier ministre. En effet, dans aucun autre État membre du Conseil de l’Europe un Premier ministre n’est directement responsable du contrôle juridique des collectivités locales. Le système actuel présente également certaines difficultés formelles : le Code en vigueur ne permet pas au Premier ministre de déléguer sa fonction de contrôle juridique, ce qui signifie que, sur un plan formel, il doit approuver les conclusions juridiques d’une commission de contrôle, ce qui n’est concrètement pas très aisé. En effet, la pratique actuelle veut que les conclusions juridiques soient signées par un responsable du service public concerné.

 

Dans la plupart des pays, le contrôle étatique sur les collectivités locales est dévolu à un ministère chargé de la politique d’autonomie locale, le raisonnement voulant que celui-ci aurait les compétences lui permettant de s’acquitter de cette fonction ardue. Le système actuellement en place en Géorgie pourrait entraîner des chevauchements de fonctions au sein du pouvoir exécutif, étant donné que les ministères et les administrations seraient également chargés de surveiller les communes dans l’exercice des tâches déléguées. Afin d’optimiser le système de contrôle juridique en vigueur, on s’attache actuellement à déterminer si cette fonction doit être ou non réattribuée à des administrateurs de l’État - gouverneurs mais, le bilan du contrôle informel habituellement exercé par des administrateurs de l’État - gouverneurs sur les actions municipales étant toujours présent dans les esprits, certains interlocuteurs de la délégation du Congrès se sont montrés sceptiques à cette idée.

 

L’Office national d’audit (ONA) procède, conformément à des plans annuels, à des contrôles et des audits financiers des collectivités locales et publie des rapports destinés à informer le public. L’ONA organise des formations pour son personnel et élabore de nouvelles méthodologies d’audit des collectivités locales en coopération avec des partenaires internationaux. Il semble par conséquent que la suggestion de la Recommandation 334 (2013) sur la démocratie locale et régionale en Géorgie, qui consiste à améliorer la formation et à définir des normes d’audit, ait bien été suivie. Aujourd’hui, les audits locaux sont réalisés par des organismes aussi bien internes qu’externes. Les audits externes sont menés par l’ONA (notamment par le service d’audit des collectivités locales, le Service d’audit de la République autonome d’Adjarie et le Service d’audit de la République autonome d’Abkhazie, qui sont les entités structurelles de l’ONA), ainsi que par des organes d’audit indépendants. Plus précisément, la réforme de l’audit en Géorgie porte sur : i) la loi sur le contrôle interne des finances publiques ; ii) les normes relatives aux audits internes ; et iii) l’organe central d’harmonisation, mis en place par le ministère des Finances pour coordonner et harmoniser la création de systèmes d’audit interne et de gestion et de contrôle financiers dans le secteur public, y compris par l’élaboration et la mise à jour des normes et méthodologies pertinentes. Conformément à la législation, des services d’audit interne ont été mis sur pied au sein des communes en tant qu’organes distincts et indépendants.

 

Enfin, il convient de mentionner que le Défenseur public de Géorgie est également chargé de surveiller les collectivités locales autonomes et d’examiner les déclarations et recours des citoyens géorgiens et étrangers, des apatrides, des personnes morales de droit privé et des associations politiques et religieuses, concernant les actions ou actes des collectivités locales qui enfreignent les droits et libertés définis dans les lois et la Constitution, ainsi que dans les traités et accords internationaux auxquels la Géorgie est partie. Dans ses rapports, la Défenseure publique a pointé du doigt les manquements les plus fréquents des administrations municipales en la matière, tels l’absence de motivation claire lors de la prise de décision, le défaut d’impartialité combiné à des pratiques discriminatoires, le manque de sensibilisation des personnes handicapées, etc.

 

Les rapporteurs ont conclu que la Géorgie se conformait à l’article 8, paragraphe 1, de la Charte, étant donné que les procédures de contrôle sont décrites dans la loi et qu’il n’y a pas eu récemment de violation systématique de ces procédures.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Aux termes de l’article 75, paragraphe 5, de la Constitution, les autorités de l’État exercent un contrôle légal sur les actes des unités d’autonomie locale. Afin d’assurer la pertinence des décisions, le contrôle des actes de ces unités n’est autorisé qu’en ce qui concerne les décisions prises sur la base de compétences déléguées. Le contrôle de l'État s'exerce conformément aux procédures établies par la loi organique, dans le respect du principe de proportionnalité".

 

Le Code de l’autonomie locale (article 129) fait référence à deux types de contrôles : le contrôle juridique et le contrôle sectoriel. Aux termes de cet article, « [l]le contrôle de l’État est une activité menée par des autorités exécutives et destinée à garantir la légalité des activités des organes locaux et le bon exercice des compétences déléguées ».

 

Afin de mesurer le caractère approprié des actions menées par les organes d’autonomie locale (fonctionnaires) dans le cadre de leurs pouvoirs délégués, l’autorité de contrôle de l’État est habilitée à demander la présentation par l’organe d’autonomie locale (fonctionnaire) concerné de tout document officiel, qu’il s’agisse d’actes juridiques promulgués par l’organe d’autonomie locale/fonctionnaire, de procès-verbaux des réunions et des séances, de documents relatifs aux procédures administratives, de documents financiers, etc.

 

Une commune peut faire appel de la légalité d’une décision de l’autorité de contrôle de l’État concernant l’annulation d’un acte normatif individuel en raison de son caractère inapproprié, comme prévu par la loi (article 136 du Code). L’autorité de contrôle peut décider, après avoir consulté et informé les responsables des organes autonomes compétents, de mettre en œuvre des mesures appropriées pour suspendre et/ou annuler les actes normatifs incriminés. Une telle décision sur la mise en œuvre de mesures de réparation et de prévention des préjudices peut faire l’objet d’un recours devant un tribunal dans les conditions prévues par la loi.

 

Afin d’assurer une protection maximale aux collectivités locales, le Code de l’autonomie locale a mis en place un mécanisme de consultation juridique permettant à toute unité autonome de soumettre de son propre chef à l’autorité de contrôle une demande de consultation juridique sur un projet d’acte normatif si elle n’est pas convaincue que celui-ci soit pleinement conforme au droit géorgien (article 137 du Code). L’autorité de contrôle est tenue de fournir un avis juridique – ayant uniquement valeur de recommandation – sur le projet présenté. Ainsi, les autorités et fonctionnaires locaux peuvent adopter leurs actes juridiques en toute indépendance et sous leur propre responsabilité.

 

Les dispositions du Code de l’autonomie locale sont conformes à la Charte. Les contrôles portant sur la légalité et le caractère approprié ne sont autorisés que pour les décisions prises sur la base de pouvoirs délégués. La Géorgie se conforme donc à l’article 8, paragraphe 2, de la Charte.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

 Selon l’article 75, paragraphe 5, de la Constitution, le contrôle de l’État s’exerce conformément à la règle prescrite par la loi organique, dans le respect du principe de proportionnalité.

 

En principe, le gouvernement central géorgien ne peut se substituer à l’administration locale, mais est en droit d’imposer son pouvoir direct si l’intégrité nationale du pays est menacée, si un conseil local cesse de fonctionner en raison de l’absence permanente de 50 % de ses membres ou si un budget local pour l’exercice en cours n’est pas adopté durant les trois premiers mois de l’exercice budgétaire. De plus, aux termes de l’article 133, paragraphe 2c), du Code, une autorité de contrôle sectoriel peut se substituer à l’unité d’autonomie locale lorsqu’elle procède au contrôle de l’État sur l’exercice de compétences déléguées. Les conditions d’exercice du pouvoir de substitution et d’autres moyens et mesures de contrôle sont décrites dans la loi et les collectivités locales ont la possibilité de faire appel devant un tribunal des décisions de l’autorité de contrôle de l’État (article 135, paragraphe 8, du Code).

 

La Géorgie respecte donc l’article 8, paragraphe 3, de la Charte.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Le marché des capitaux continue de se développer en Géorgie. Dans le même temps, le Gouvernement géorgien a accès aux financements de donateurs à des conditions concessionnelles. Les communes ne peuvent emprunter qu’avec le consentement du gouvernement, et uniquement à des fins d’investissement. Le gouvernement étant mieux placé pour négocier avec la communauté des donateurs, dans la pratique, le gouvernement central signe les accords de prêt avant de prêter aux collectivités locales les fonds empruntés pour réaliser des projets d’investissement. En 2017, les communes ont emprunté à cette fin 4 % des dépenses budgétaires totales de 2017.

 

En règle générale, les unités d’autonomie locale ne disposent pas de fonds empruntés conséquents. Les audits réalisés n’ont pas révélé de faiblesses particulières en matière de prêts et de crédits au sein des communes. La gestion de la dette municipale est régie par les règles budgétaires (paramètres macro-économiques) établies dans la loi organique relative à la liberté économique (article 2), à la « règle en matière de dette » – 60 % du PIB, à la « règle des dépenses » – 30 % du PIB, et à la « règle de l’équilibre » – 3 % du PIB. Le Gouvernement est autorisé à fixer certaines restrictions globales afin de garder les paramètres du gouvernement central dans ces limites, mais les communes ont toute latitude pour définir leurs priorités en termes de dépenses dans les limites des ressources dont elles disposent. Les unités d’autonomie locale ne peuvent emprunter auprès des pouvoirs publics et de personnes morales contrôlées par ces derniers que des montants dépassant les limites fixées par la loi. Les biens appartenant aux communes ne peuvent pas servir de garantie pour un prêt.

 

Des restrictions à l’autonomie en matière d’emprunt sont prévues par la loi et n’excèdent pas les restrictions similaires en vigueur dans d’autres pays d’Europe.

 

Les rapporteurs concluent par conséquent que la Géorgie se conforme à l’article 9, paragraphe 8, de la Charte.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Outre les transferts de péréquation, les autorités centrales peuvent opérer des transferts ciblés pour permettre aux unités d’autonomie locale d’exercer leurs compétences déléguées. Elles peuvent également opérer des transferts spéciaux pour réaliser des projets urgents et couvrir les dégâts causés par des événements imprévus (par exemple des catastrophes naturelles) qui ne peuvent être financés sur le budget local, mais qui sont néanmoins considérés comme nécessitant une aide de toute urgence pour le bien de la population locale.

 

La structure de l’aide financière totale allouée en 2018 aux collectivités locales à partir du budget central a été la suivante. 

 

Le calcul des transferts ciblés s’effectue sur la base de consultations entre le ministère des Finances et les administrations financières des communes, en fonction du coût réel de la mise en œuvre de la compétence déléguée pour la Géorgie. Le Gouvernement a créé une commission spéciale chargée d’étudier les demandes de projets présentées par les communes et de rédiger les demandes de financement qui devront être approuvées par le Gouvernement. Ce type de transferts est réservé à des projets spécifiques et ne peut être utilisé qu’à cet effet. Les transferts spéciaux sont calculés à partir du volume et du coût des projets approuvés.

 

La part des fonds publics affectée aux transferts spéciaux est relativement faible et, par conséquent, le système de subventions publiques en Géorgie ne porte pas atteinte à la liberté fondamentale des collectivités locales d’exercer leur pouvoir discrétionnaire et est conforme à l’article 9, paragraphe 7, de la Charte.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Selon le ministère des Finances, il existe un système de négociation des subventions destinées aux projets d’investissement du Fonds de développement régional du budget de l’État, qui veut que chaque décision soit prise par la commission gouvernementale sur le développement régional, laquelle examine les propositions des communes. De plus, le Code contient des dispositions permettant à une collectivité locale d’engager des consultations avec des associations nationales de collectivités locales telles que NALAG. La Géorgie respecte donc l’article 9, paragraphe 6, de la Charte, et la ratification de l’article 9, paragraphe 6, pourrait être envisagée, comme l’ont également confirmé plusieurs interlocuteurs géorgiens.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

La formule actuellement employée pour calculer les transferts de péréquation est conçue dans le but de combler l’écart entre les recettes et les dépenses prévues des différentes unités d’autonomie locale. Ainsi, une augmentation des revenus propres d’une commune entraînera naturellement une diminution du transfert de péréquation recevable par cette commune. L’article 154 du Code de l’autonomie locale a été modifié pour remédier à cette faille, mais l’amendement a peu après été supprimé. Si l’on en croit certaines critiques, ceci signifie qu’en général, la politique de transfert en vigueur n’incite pas les collectivités locales à augmenter leurs recettes propres, car ceci amènerait automatiquement le ministère des Finances à réduire la péréquation et autres transferts.

 

Le chapitre XI du Code budgétaire réglemente les transferts de péréquation, ce qui devrait servir à atteindre un niveau de développement plus ou moins semblable dans l’ensemble du pays. Aux termes de l’article 74, « le montant du transfert de péréquation versé au budget de chaque collectivité locale est calculé au moyen de l’équation T=E-R, où : a. T = le transfert devant être versé au Budget de la collectivité locale ; b. E = la somme totale des dépenses et de l’augmentation des actifs non financiers inclus dans le Budget de la collectivité locale, cette augmentation étant calculée sur la base de données statistiques (population ventilée selon les groupes d’âges suivants : enfants de moins de 6 ans, enfants et adolescents âgés de 6 à 18 ans, adultes dont la situation socioéconomique (catégorie) est inférieure au seuil établi par le Gouvernement géorgien ; superficie de la région en mètres carrés et longueur des routes locales) et d’un coefficient de péréquation, une distinction étant faite entre les villes et communes autonomes ; c. R = les recettes du Budget de la collectivité locale (hors subventions), calculées sur la base des projections pour l’exercice en cours et la tendance affichée par les indicateurs réels pour les trois dernières années. Le montant final alloué au titre du transfert de péréquation est déterminé par le gouvernement central et approuvé par le Parlement.

 

Certains experts considèrent que le système de transferts de péréquation comporte de graves défauts : en effet, 61 % de ces transferts sont destinés aux grandes villes autonomes dont la population représente 42 % de la population totale du pays, alors que seulement 39 % des transferts sont affectés à des communes où résident les 58 % restants. De même, en vertu de la loi sur le développement des régions montagneuses, le montant des transferts ciblés n’a pas changé entre 2015 et 2017, alors même que les communes se sont vu attribuer des compétences déléguées supplémentaires. Les transferts ciblés se sont élevés à 11,4 millions de GEL en 2015, à 11,6 millions de GEL en 2016 et à 11,7 millions de GEL en 2017.

 

Le ministère des Finances travaille à des modifications du mécanisme de péréquation et à la révision de la formule de calcul des transferts de péréquation, comme l’avait déjà suggéré le Congrès dans sa Recommandation 334 (2013) sur la démocratie locale et régionale en Géorgie et pendant la procédure post-suivi. Il n’y a donc pas incompatibilité avec l’article 9, paragraphe 5, de la Charte. En revanche, il est manifeste que le mécanisme de péréquation en vigueur n’est pas pleinement conforme à la Charte, en ceci qu’il devrait fonctionner au profit des collectivités locales financièrement plus faibles et que les autorités géorgiennes devraient être incitées à développer plus avant la formule de péréquation et à surveiller les effets de sa mise en œuvre sur les disparités régionales et intercommunales.

 

Les rapporteurs sont d’avis que la situation en Géorgie n’est que partiellement conforme à l’article 9, paragraphe 5, de la Charte.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

D’après les informations fournies par le ministère des Finances, jusqu’à 85 % des recettes des collectivités locales proviennent de recettes propres, y inclus un transfert de péréquation. Sans ce type de transfert, ce chiffre passe à 56%. Les recettes fiscales représentent 34 % du total des revenus des collectivités locales, les autres recettes représentant 16 %. Les communes ne peuvent déterminer les taux d’imposition locaux (impôt foncier), mais peuvent en revanche fixer le taux dans les limites définies par le Code fiscal. Les chiffres indiqués s’appliquent à l’ensemble des collectivités territoriales, mais ils peuvent varier selon les communes. En effet, certaines d’entre elles ne bénéficient pas de transferts de péréquation, leurs recettes fiscales étant suffisamment élevées, tandis que d’autres communes dépendent presque entièrement de ces transferts.

 

Les rapporteurs concluent par conséquent que la Géorgie respecte les exigences de l’article 9, paragraphe 3, de la Charte.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Aux termes de l’article 75, paragraphe 4, de la Constitution révisée (2018), la délégation de pouvoirs par l’État à une unité d’autonomie locale s’effectue sur la base d’un texte législatif ou d’un accord en transférant les ressources matérielles et financières adéquates. En outre, selon l’article 7, paragraphe 4, de la Constitution révisée, l’État assure la correspondance des ressources financières des unités d’autonomie locale avec ses compétences définies par la loi organique.

 

Lorsqu’il délègue des pouvoirs aux collectivités locales, le gouvernement central fournit un soutien financier proportionné par des transferts ciblés. Les audits n’ont révélé aucune faille dans l’utilisation des fonds transférés dans l’exercice de pouvoirs délégués. Selon l’Office national d’audit, le montant des ressources financières allouées aux communes est suffisant pour l’exercice des pouvoirs délégués. Dans quelques rares cas, des communes ont eu recours à un cofinancement minime pour financer leurs activités.

 

La Géorgie respecte donc l’article 9, paragraphe 2, de la Charte.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

D’après la législation, les recettes des collectivités locales incluent les recettes propres et les recettes externes. Les recettes propres comprennent les taxes et impôts locaux, les dotations de péréquation ainsi que d’autres revenus de l’unité d’autonomie locale. Les revenus externes se composent de transferts spéciaux et spécifiques ainsi que d’autres recettes, comme le stipule la loi. La législation octroie aux unités d’autonomie locale le droit d’utiliser leurs ressources à leur discrétion.

 

L’augmentation des ressources budgétaires des communes enregistrée depuis 2013 est une évolution positive.  

 

Cependant, les autorités centrales restent à l’origine d’une grande partie de ces ressources qu’elles transfèrent aux collectivités. Entre 2013 et 2017, la part des subventions allouées sur le budget central représentait entre 49,7 et 47,7 % du total des recettes. Aujourd’hui, le principal débat juridique porte sur le Code fiscal de la Géorgie. Depuis 2016, le Gouvernement géorgien s’est lancé dans la décentralisation de l’impôt sur les revenus fonciers (IRF). Lors de la première phase de la réforme, l’IRF versé par les entrepreneurs individuels a été affecté aux budgets locaux. En outre, en vertu d’une nouvelle stratégie de réforme annoncée en mars 2018 par le Premier ministre et le président du Parlement, les budgets locaux devraient représenter au moins 7 % du produit intérieur brut (PIB) (considéré comme un seuil minimum selon la pratique d’autres pays d’Europe) avant la fin de la prochaine période de réforme de 2018-2025. Selon certains interlocuteurs locaux, cette stratégie appelle des modifications du Code fiscal et de la législation sectorielle.

 

En 2017, les communes ont perçu des recettes fiscales totales s’élevant à 559,5 millions de GEL, soit 269 millions de GEL de plus qu’en 2015. Cette augmentation était due aux modifications apportées au Code budgétaire géorgien. Depuis le 1er janvier 2016, notamment, les impôts suivants alimentent les budgets des collectivités locales : impôt sur le revenu payé par les entrepreneurs privés ; impôt sur le revenu acquitté par les non-résidents (revenus de la vente de biens immobiliers) ; impôt payable par les personnes physiques sur l’excédent de la vente de biens matériels ; impôt sur le revenu versé par les personnes physiques sur les biens donnés ; impôt payable par les personnes physiques sur les biens hérités ; et impôt sur le revenu acquitté par les personnes physiques sur les biens loués. Les recettes des communes provenant des différents types d’impôt sur le revenu décrits ci-dessus se sont montées à 245,4 millions de GEL en 2016 et sont tombées à 162,3 millions de GEL en 2017. Les recettes provenant de ces impôts étant répercutées sur les communes, les transferts de péréquation du budget central de l’État aux collectivités locales ont diminué. En 2015, les transferts de péréquation du budget central de l’État se sont élevés à 834,6 millions de GEL, alors que ce chiffre a baissé de 234,9 millions de GEL en 2016 et de 179,5 millions de GEL en 2017.

 

L’impôt foncier est une importante source de revenus pour les budgets locaux. En 2017, le montant des recettes de l’impôt foncier a été de 397,2 millions de GEL, soit 33,8 millions de GEL de plus qu’en 2016 et 107,6 millions de GEL de plus qu’en 2015. Parallèlement à cette tendance à la hausse, il est possible d’augmenter encore les recettes fiscales. Avant cela, il convient toutefois de lever des obstacles de taille tels que les avantages fiscaux dont jouissent certaines catégories de citoyens (par exemple, les propriétaires de terres agricoles déjà en possession de leurs terres avant 2015 et les personnes physiques au revenu inférieur à 40 000 GEL annuels sont exonérés de l’impôt foncier) et d’autres réglementations problématiques (par exemple, la valeur des biens immobiliers sur lesquels est payé l’impôt foncier est déterminée par les contribuables eux-mêmes, alors que les collectivités locales n’ont aucune information sur les impôts fonciers et sur le revenu versés par les personnes morales et physiques).

 

Quant aux recettes non fiscales (consistant essentiellement en des revenus immobiliers et des honoraires), leur part dans les recettes des budgets des collectivités locales est considérable. Elle était en effet de 17% en 2015, de 15% en 2016 et de 19% en 2017. Il faut néanmoins souligner que, dans le cas des communautés de communes, les recettes fiscales et non fiscales sont maigres et que seules les grandes villes atteignent un niveau de revenus importants.

 

La décentralisation fiscale demeure l’une des préoccupations majeures en ce qui concerne le système d’autonomie locale en Géorgie. Le rapport entre les recettes des communes et celles de l’État a diminué entre 2015 et 2017 : il est passé de 23,4 % en 2015 à 22 % en 2016 et à 20,1 % en 2017. La part des recettes municipales budgétaires (à l’exception de Tbilissi) par rapport au PIB de la Géorgie, qui s’élevait à 3,16 % en 2015, à 3,2 % en 2016 et à 3,06 % en 2017, reste faible.

 

Les biens fonciers municipaux (article 104 du Code) constituent également un atout important pour l’autonomie financière des communes. Selon l’Agence nationale des biens publics, 1 335 biens immobiliers sont devenus la propriété des communes en 2016 et 1 038 en 2017. De manière générale, il est très difficile d’évaluer correctement les biens transférés aux collectivités locales parce que leur valeur marchande n’est pas établie. Le ministère de l’Économie et du développement durable ne dispose pas de ces informations, même s’il est directement responsable du processus de transfert des propriétés aux collectivités locales. En outre, les autorités centrales n’ont pas encore pleinement appliqué la décentralisation des terres, de l’eau, des forêts et des ressources naturelles, bien qu’aux termes de l’article 107 du Code les biens de ce type présents sur le territoire d’une commune doivent lui être assignés. Les autorités centrales n’ont jusqu’à présent pas réussi à remplir l’obligation leur incombant au titre de l’article 165 du Code de l’autonomie locale d’élaborer, d’ici au 1er janvier 2016, un projet de loi définissant la notion de ressources naturelles locales, y compris de l’eau et des terres.

 

En 2017, les dépenses des communes se sont montées au total à 1 813 millions de GEL en 2017, soit 24 millions de GEL de moins qu’en 2016 et 66 millions de GEL de moins qu’en 2015. Ces dernières années, (y compris en 2017), les dépenses des communes ont surtout été liées à l’activité économique (23 %), au logement et aux services publics (19 %), à l’éducation (14 %) et autres services généraux. 

 

Les « services publics généraux » incluent les coûts administratifs ainsi que les coûts d’entretien et de fonctionnement des unités autonomes. En 2017, leur coût total s’est élevé à 245,9 millions de GEL, soit 23 millions de GEL de moins que l’année précédente et seulement 4,3 millions de GEL de moins qu’en 2015. Il convient de souligner que ce chiffre est relativement élevé dans les petites communes.

 

Le système budgétaire géorgien repose sur le principe d’indépendance. Les communes établissent leur budget et redistribuent et allouent leurs ressources en toute indépendance. En vertu du Code budgétaire, les collectivités locales auraient dû dès 2012 établir leur budget en utilisant la formule de « budgétisation des programmes ». L’exécution du budget est gérée au moyen de systèmes électroniques de gestion des finances publiques. Tous les comptes relatifs aux budgets des communes figurent dans le système de comptabilité du Trésor de l’État et l’administration centrale dispose d’informations en temps réel sur l’état des budgets des collectivités locales. Les attributions de marchés sont également gérées via un système centralisé en ligne.

 

Cependant, les données requises concernant les objectifs, tâches et indicateurs des résultats attendus ne sont pas encore clairement définies, ou sont tout simplement absentes des budgets municipaux, alors qu’elles devraient servir de base aux collectivités locales pour décider de la répartition de leurs ressources financières. Selon certains commentaires critiques formulés lors de la visite de suivi, cette situation crée également des problèmes quant aux déclarations et à la transparence financières et dissuade les citoyens de participer au processus budgétaire.

 

Concernant la conformité à l’article 9, paragraphe 1, il ne fait aucun doute que des progrès impressionnants ont été accomplis ces dernières années. Un système de recettes locales a été mis en place et les communes peuvent dorénavant disposer librement de la plus grande partie de ces recettes. La Géorgie respecte donc l’article 9, paragraphe 1, de la Charte. Les rapporteurs encouragent cependant les autorités géorgiennes à poursuivre la décentralisation financière.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Comme l’a montré l’analyse de la situation financière des communes, les collectivités locales disposent de sources de revenus diverses, dont de multiples types d’impôts. Si la Géorgie respecte bien les exigences de l’article 9, paragraphe 4, de la Charte, les rapporteurs encouragent néanmoins les autorités à poursuivre la « municipalisation » des biens immobiliers et des ressources naturelles, laquelle élargirait et diversifierait à l’évidence l’assise financière de l’administration locale, condition préalable indispensable à l’autonomie locale.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

La coopération intercommunale se développe progressivement en Géorgie. En juillet 2015, le Code a donné compétence aux communes pour créer des sociétés mixtes et les collectivités locales ont commencé à proposer des initiatives en vue d’une telle collaboration. Par exemple, la ville et la communauté de Zougdidi ont réussi à maintenir en activité une entreprise commune de traitement des déchets en dépit de la scission de la commune, survenue en 2014. D’autres unités d’autonomie locale ont créé des agences de développement régional encore en activité dans certaines régions (Mtskheta-Mtianeti, 2016).

 

En 2017, trois communes des régions montagneuses de la République autonome d’Adjarie ont créé un centre commun de développement des services municipaux qui a déjà obtenu un premier financement de l’Union européenne pour améliorer les services d’enlèvement des déchets solides.

 

L’article 21 du Code habilite les communes à mener des activités conjointes et à constituer des entités communes pour la fourniture de services et la mise en œuvre de projets. Cependant, selon des interlocuteurs du Gouvernement de Tbilissi, des changements doivent être apportés à la législation sectorielle afin de permettre aux communes d’allouer des ressources financières pour des projets communs et des infrastructures partagées.

 

L’article 76, paragraphe 3, de la Constitution révisée (2018) prévoit qu’une unité d’autonomie locale a le droit de coopérer avec d’autres unités d’autonomie locale pour exercer ses pouvoirs conformément à la règle prescrite par la loi organique.

 

La Géorgie respecte donc l’article 10, paragraphe 1, de la Charte. Les autorités géorgiennes doivent toutefois être encouragées à développer plus avant le cadre juridique, notamment en ce qui concerne les lois sectorielles, afin de faciliter et de promouvoir la coopération intercommunale.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Non ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

L’article 76, paragraphe 3, de la Constitution dispose que conformément à la loi organique, les unités d’autonomie locale ont le droit de s’affilier à des associations de telles unités. Par ailleurs, leur droit d’association est garanti par l’article 20 du Code de l’autonomie locale, qui les autorise à constituer une association sous la forme d’une personne morale non commerciale dans le but de coordonner leurs propres activités. Ces associations sont autorisées à prendre part au processus décisionnel et à tenir des consultations avec les pouvoirs publics, ainsi qu’à examiner les projets de loi et autres projets. Les unités d’autonomie locale ont également le droit d’adhérer à des associations internationales d’unités d’autonomie locale. NALAG est reconnue comme étant l’association nationale des collectivités locales de Géorgie. Elle a renouvelé sa direction politique à l’issue des élections locales de 2014 et un autre transfert de compétences a eu lieu après les élections locales de 2017. Le président actuel de NALAG est le maire de Tbilissi, mais l’association est dotée d’un conseil d’administration multipartite et sa composition s’appuie sur une représentation régionale.

 

NALAG a conclu un protocole d’accord avec la commission parlementaire sur la politique régionale et l’autonomie locale, ainsi qu’avec le ministère du Développement régional et des infrastructures. L’association participe activement aux discussions sur toute question ayant une influence directe sur les pouvoirs locaux. Lors de la présentation de la nouvelle stratégie de décentralisation, le Gouvernement géorgien a déclaré que NALAG serait l’un de ses principaux partenaires durant la mise en œuvre de la prochaine étape de décentralisation.

 

La Géorgie se conforme donc à pleinement à l’article 10, paragraphe 2, de la Charte et pourrait ratifier la disposition pertinente.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Non ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

En principe, les communes géorgiennes sont autorisées à coopérer avec des communes étrangères sans avoir besoin de l’approbation du gouvernement national. Une telle approbation n’est requise que si cette coopération implique la réception d’une dotation et si celle-ci ne relève pas d’un accord intergouvernemental entre l’État géorgien et un État étranger (ou une organisation internationale). Les interlocuteurs géorgiens se sont montrés plutôt circonspects quant au Protocole additionnel à la Convention-Cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités locales. En effet, pour le camp géorgien, ce point est étroitement lié au rétablissement de l’intégrité territoriale de la Géorgie et à la mise en œuvre des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale dans les territoires géorgiens échappant actuellement au contrôle du Gouvernement, dans lesquels des troupes étrangères sont déployées sans son consentement.

 

Le second aspect est celui du tracé exact des frontières nationales. La Géorgie a officiellement quitté la Communauté d’États indépendants (CEI) en 2009 et le processus de délimitation des frontières nationales avec des États membres de la CEI (Russie, Arménie et Azerbaïdjan) n’est pas encore achevé. Les interlocuteurs géorgiens ont souligné qu’avant la ratification de tout instrument juridique international en matière de coopération transfrontalière, ces frontières devront être physiquement et juridiquement définies. Le processus de démarcation des frontières de l’État avec l’Arménie et l’Azerbaïdjan est en cours. Toutes les difficultés subsistantes étant de nature technique, on peut espérer que ce processus aboutira dans un avenir proche. Selon les interlocuteurs de la délégation du Congrès, la Géorgie s’est engagée à ratifier le Protocole additionnel à la Convention-cadre. Cependant, eu égard à la poursuite de l’occupation de certaines parties du territoire souverain de la Géorgie, ainsi qu’au processus de démarcation des frontières en cours avec des États membres de la CEI, le processus de ratification ne peut progresser que lentement.

 

La Géorgie se conforme donc à l’article 10, paragraphe 3, de la Charte.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

L’une des principales garanties de la protection juridique de toute unité d’autonomie locale est fournie par la Constitution. L’article 60, paragraphe 4, de la Constitution permet en effet à une collectivité locale d’exercer un recours juridictionnel, c’est-à-dire de saisir la Cour constitutionnelle si la décision d’un organe de l’État porte atteinte aux pouvoirs et compétences qui lui sont attribués par la loi. Le Code prévoit lui aussi qu’un Sakrebulo (conseil municipal) peut, conformément à la législation géorgienne, former un recours auprès de la Cour constitutionnelle pour demander le contrôle de la constitutionnalité d’actes normatifs. En outre, selon les termes de l’article 7, paragraphe 4, du Code, une commune peut faire appel devant un tribunal relativement à des actes normatifs administratifs et légaux et à des actions qui restreignent l’exercice des pouvoirs prévus par la loi en matière d’autonomie locale. Enfin, en vertu du Code (articles 132, 135 et 136), toute décision sur la conformité juridique d’un acte normatif adopté par une collectivité locale dans le cadre de ses compétences exclusives doit être prise par l’autorité judiciaire, et peut faire l’objet d’un recours devant une juridiction de degré supérieur. Dans le cadre de ses compétences déléguées, toute unité d’autonomie locale est en droit de contester en justice une décision de l’organe de contrôle de l’État.

 

Compte tenu de ce cadre juridique, la Géorgie se conforme pleinement à l’article 11 de la Charte.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 27 Avril 1999

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 8 décémbre 2004

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le nouvel article 7, paragraphe 4, de la Constitution dispose que : [l]es citoyens géorgiens règlent les affaires d’importance locale par le biais des collectivités locales, conformément à la législation géorgienne.



24Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
6 Articles non ratifiés
27Disposition(s) conforme(s)
2Articles partiellement conformes
0Article non conforme