Danemark

Danemark - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 2 au 5 octobre 2012
Date d'adoption du rapport: 31 octobre 2013

Le présent rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale au Danemark fait suite à la visite de suivi effectuée du 2 au 5 octobre 2012. Le rapport souligne le caractère globalement positif (et à certains égards, exemplaire) de la démocratie locale au Danemark qui se traduit par une « culture de la Charte » pour ce qui concerne la mise en œuvre des principes consacrés dans cette Convention en matière d’autonomie locale. Le rapport salue l’existence de bonnes pratiques (comme la procédure utilisée pour les fusions des communes, les consultations des collectivités locales lors des processus de planification et de décisions les concernant directement et la participation des citoyens à la vie publique locale), qui méritent d’être citées en exemple et qui pourraient être envisagées dans d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe. Le rapport regrette cependant l’imprécision de certaines compétences qui ne sont pas clairement dévolues aux autorités locales, ce qui peut être source de chevauchement de compétences, l’inadéquation des ressources financières allouées aux collectivités locales dans le cadre de leurs compétences et l’insuffisance des mécanismes et procédures de péréquation financière aux niveaux locaux et régionaux et, par conséquent, la répartition inéquitable des charges financières. Le rapport souligne que les compétences des régions restent restreintes du fait que celles-ci sont dans l’impossibilité de lever des impôts ou de disposer de moyens financiers propres.

 

Il est recommandé aux autorités danoises de définir précisément les domaines de compétences des collectivités locales, notamment les compétences stipulées dans les arrêtés municipaux, d’allouer davantage de ressources financières pour toutes les compétences des collectivités locales et d’améliorer les procédures de péréquation financière entre les communes afin de  rendre ces aspects compatibles avec la Charte pour ce qui concerne les collectivités locales, et s’inspirer du Cadre de Référence pour la Démocratie Régionale pour ce qui est des régions danoises. Les autorités danoises sont également invitées à revoir les compétences des régions et à donner la possibilité aux régions de lever des impôts ou de disposer de moyens financiers propres. Enfin, la recommandation invite les autorités centrales danoises à signer et ratifier dans un avenir proche le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207). 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


Le principe de l’autonomie locale est garanti par la Constitution danoise, dont l’article 82 dispose que « le droit des communes de s’administrer librement sous la surveillance de l’Etat sera réglé par la loi ». Dans la doctrine juridique, cet article est souvent interprété comme constituant en premier lieu une garantie juridique contre l’abolition des communes par la loi. Une abolition des communes exigerait donc de modifier la Constitution conformément à la procédure prévue dans son article 88. Deuxièmement, l’article 82 garantit aux collectivités locales le droit de gérer de manière autonome leurs affaires et leur budget, dans le respect de la législation sur l’administration des communes et des multiples lois et règlements relatifs aux diverses compétences déléguées aux communes par le Parlement et par le Gouvernement. Les limites juridiques de cette autonomie ne peuvent cependant pas être définies de manière exacte, de même par ailleurs que les restrictions ou les limites qui s’imposent au pouvoir législatif (Folketing). Ce flou quant à la définition juridique de l’autonomie pourrait être source de problèmes.

 

Dans le même temps, cet article prévoit l’existence d’un contrôle administratif ou d’une supervision de l’Etat sur l’administration municipale. Ce contrôle se limite à la légalité des décisions des conseils municipaux et régionaux. Il ne permet pas à l’Etat de se prononcer sur l’opportunité des actes de ces conseils. Le contrôle est une responsabilité distincte de l’administration du ministère de l’Economie et de l’Intérieur. Il y a au total cinq bureaux – un par région – chargés du contrôle des conseils municipaux et du conseil régional concernés.

 

Les régions instaurées par la réforme de 2007 ne bénéficient pas des garanties de l’article 82 de la Constitution. En revanche, elles sont soumises au même régime de contrôle administratif général de l’Etat que les communes. Il y avait avant la réforme des comtés qui avaient le même statut juridique que les communes, auxquelles ils étaient donc comparables (ils étaient d’ailleurs appelés en danois amtskommune). Sur le plan juridique, l’abolition des comtés est considérée comme une réorganisation des communes du pays, conjointement avec la création d’une nouvelle autorité territoriale, la région.

 

De nombreuses lois garantissent aux régions un vaste éventail de libertés concernant la gestion des questions qui relèvent de leur compétence. Les communes disposent de compétences beaucoup plus nombreuses que les régions, et donc de plus de liberté et d’une plus grande indépendance. Ainsi, le cadre juridique applicable aux régions ne prévoit pas le même degré d’autonomie et, en particulier, ne permet pas de lever des impôts.

 

Les rapporteurs concluent que la loi sur l’autonomie locale garantit globalement la portée de l’autonomie locale telle qu’elle est prévue dans les articles 2 et 3 de la Charte. Toutefois, les communes estiment que la législation tend à réduire de plus en plus leur autonomie, en raison notamment de l’affaiblissement du pouvoir législatif par les règlements et directives de l’UE.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


Voir réponse indiquée à l'article 2

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 2

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


D’après le ministère de l’Economie et de l’Intérieur, les compétences et les responsabilités des autorités locales ne sont pas toujours prévues par la loi. Les autorités locales peuvent gérer certaines tâches en application d’arrêtés municipaux, lesquels constituent un ensemble de normes non écrites et de principes relatifs aux responsabilités non statutaires des communes. Les initiatives liées aux activités de loisirs, culturelles et sportives sont des exemples classiques de tâches (responsabilités) devant, en vertu des arrêtés municipaux, être gérées par une autorité locale. Ces arrêtés obéissent au principe selon lequel les collectivités locales ne sont pas autorisées à exercer des activités à but lucratif (commerce, artisanat, production de biens et services, etc.). Les arrêtés municipaux sont subordonnés à la loi écrite.

 

Les arrêtés municipaux comprennent un certain nombre de normes imprécises qui, souvent, se chevauchent. Aussi est-il difficile de délimiter précisément les domaines qui relèvent de la compétence d’une commune en vertu de ces arrêtés. En règle générale, ils précisent que les tâches à exercer ou à prendre en charge par les autorités locales doivent présenter un intérêt pour les citoyens. Les autorités locales ne peuvent pas transférer ces tâches aux particuliers ou aux sociétés privées, sauf dans les cas prévus par la loi.

 

La réforme de 2007 reposait en premier lieu sur le principe de subsidiarité, selon lequel les diverses tâches des autorités locales danoises doivent être attribuées à l’autorité la plus proche aux citoyens tout en respectant la nature et les exigences budgétaires et professionnelles des différentes tâches. Un autre principe de la réforme était d’éviter tout chevauchement des compétences.

 

La plupart des fonctions d’aide sociale ont été transférées aux municipalités à l’occasion des deux réformes majeures de l’administration locale conduites en 1970 et en 2007. Les responsabilités des communes et des régions sont précisées dans des lois sectorielles (législation scolaire, sociale, etc.). Ces textes accordent aux collectivités locales et régionales une plus ou moins grande autonomie pour déterminer le niveau et l’étendue des prestations.

 

Dans certains cas, il s’agit de lois cadres offrant un large éventail de possibilités pour leur mise en œuvre. D’autres lois assignent des tâches bien définies aux communes ou aux régions en ne laissant donc qu’une faible marge de manœuvre à chaque collectivité chargée de les appliquer. Enfin, les communes sont en charge d’un certain nombre de tâches qui ne sont pas précisées dans la législation, ainsi que d’autres encore que l’Etat leur confie par délégation, par exemple la tenue de l’état civil.

 

Les collectivités locales disposent d’une entière discrétion pour l’exercice de la plupart de leurs fonctions. Font exception à cette règle certaines prestations de sécurité sociale (notamment les pensions pour les personnages âgées), dont une partie des coûts est couverte par le pouvoir central. Selon LGDK, la réforme de 2007 a encore renforcé l’autonomie des communes, en leur confiant par exemple la responsabilité de domaines tels que l’aménagement et l’environnement : l’aménagement du territoire, le contrôle environnemental et la gestion de l’eau ont été globalement dévolus aux municipalités, avec toutefois une responsabilité partagée entre les comtés et les collectivités locales. La gestion des routes est à présent principalement une responsabilité des communes, en charge de 90 % du réseau routier danois.

 

Des exemples de responsabilités fortement décentralisées ou fortement centralisées ont été portés à l’attention des rapporteurs. En ce qui concerne les responsabilités décentralisées sont concernés l’enseignement primaire, les services de protection sociale, la santé, les services publics, l’environnement et l’aménagement du territoire et la gestion des routes. S’agissant des responsabilités fortement centralisées, celles-ci comprennent le contrôle des denrées alimentaires est devenu une fonction entièrement centralisée malgré les deux vastes réformes de l’administration locale. Le système d’administration fiscale, qui était une responsabilité partagée avant la réforme, est maintenant devenu une fonction centralisée relevant du ministère des Impôts.

 

Le droit de consultation des collectivités locales est parfaitement respecté, tant au niveau des régions et des communes qu’à celui de leurs associations. C’est lors de la procédure de négociation annuelle de leur budget que les communes, par l’intermédiaire de leur association LGDK (qui réunit la totalité d’entre elles), et les régions, par l’intermédiaire de leur assocation Danske Regioner (Régions danoises), ont la plus grande influence et sont consultées formellement.

 

Les rapporteurs sont donc en mesure de conclure que les conseils locaux et régionaux sont pleinement responsables de l’administration et de la gestion de leur commune ou de leur région, notamment suite à la réforme de 2007 qui a renforcé davantage le niveau de l’autonomie locale. Toutefois, les compétences des collectivités locales ne sont pas toujours prévues par la loi. Par conséquent, un certain nombre des compétences prévues dans les arrêtés municipaux restent imprécises et souvent se chevauchent. Il est donc difficile de définir précisément ce qu’une commune peut gérer en vertu de ces arrêtés. Les rapporteurs sont d’avis que la question des compétences des collectivités locales mériterait d’être revue à la lumière de l’article 4.1 de la Charte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1


 

 

 

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Voir article indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


La protection des limites territoriales est garantie, tant par la loi que dans la pratique. La « loi n° 382 du 3 mai 2006 sur la modification des limites locales et régionales et sur la dissolution et l’établissement de partenariats ayant force contraignante » précise les règles applicables aux changements des limites locales et régionales. Elle dispose notamment que ces changements doivent être approuvés par les conseils municipaux des communes concernées.

 

En ce qui concerne la fusion des communes, les rapporteurs ont appris que les communes opposées à une fusion avaient eu la possibilité de conclure des contrats de coopération avec d’autres communes. La fusion est donc essentiellement volontaire, bien qu’il existe quelques contraintes. Lors des débats sur la réforme, il a été convenu de déroger au critère général d’un minimum de 20 000 habitants pour certaines îles. Cette exception concerne cinq communes (Læsø, Fanø, Ærø, Samsø et Langeland), qui vont de 1 841 habitants pour Ærø (plus petite commune danoise) à 12 861 habitants pour Langeland, la plus peuplée des communes insulaires.

 

Au terme des négociations politiques en vue de la réforme, deux communes proches de la capitale (Vallensbæk et Dragør, qui comptent respectivement quelque 14 500 et 11 900 habitants et n’étaient pas incluses dans le régime de coopération obligatoire, puisque ce ne sont pas des îles) ont obtenu de sauvegarder leur statut de commune à la condition de coopérer avec une commune voisine selon les modalités prévues pour les îles. Dernièrement, la loi sur la coopération des petites communes a été modifiée afin de permettre la coopération avec une ou plusieurs communes non limitrophes. Cet amendement a été apporté à la demande de communes engagées dans une coopération et en concertation étroite avec elles et avec l’association LGDK.

 

La protection des limites territoriales des collectivités locales prévue à l’article 5 de la Charte est respectée au Danemark.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


Les employés locaux et régionaux représentent 22 % de l’ensemble de la main d’œuvre danoise, soit 554 906 employé(e)s. Ce sont soit des fonctionnaires (Tjenestemænd) soit des contractuels (Overenskomstansatte). Les agents administratifs contractuels ne bénéficient d’aucun statut juridique particulier et leurs conditions de travail sont régies par le droit général du travail et par le contrat qui leur est applicable. En revanche, les fonctionnaires jouissent d’un statut juridique particulier : ils bénéficient d’une protection spéciale et ne peuvent être licenciés que dans des circonstances particulières. Depuis les années 1990, seules la police et les forces de défense ont recruté des agents ayant le statut de fonctionnaire. Il existe encore quelques employés ayant ce statut dans les municipalités, mais ils sont de plus en plus rares.

 

Les communes et les régions ont toute liberté pour définir leurs structures administratives, le statut de leur personnel et les modalités de sa formation et sa rémunération. La loi sur l’autonomie locale ne contient pas de dispositions régissent la structure de l’administration municipale ni la formation de son personnel. De même, il n’existe pas de dispositions limitant la possibilité pour le conseil local de déléguer ses compétences aux agents municipaux. Il n’y a en réalité que peu de cas où le conseil local ou le maire ne peuvent déléguer une décision au personnel administratif, les rares exceptions concernant par exemple l’achat et la vente de biens municipaux.

 

Les questions des salaires et des conditions de travail du personnel des communes sont reprises par la législation et par des accords entre les organisations de salariés et LGDK. Toutes les communes danoises ont délégué à LGDK leurs compétences de négociation avec les organisations de salariés. Les salaires et les conditions de travail des personnels régionaux sont également régis par des lois et des accords conclus par les organisations de salariés et les Régions danoises. Les cinq régions ont délégué aux Régions danoises leurs responsabilités en matière de négociation avec les organisations de salariés. La loi sur l’autonomie locale contient, à l’article 67, des règles relatives à un conseil administratif chargé de se prononcer sur les questions ayant trait à la rémunération et aux conditions de travail des agents municipaux et régionaux. Ce conseil, dont les membres sont désignés par le ministère de l’Economie et de l’Intérieur, comprend quatre membres de LGDK, deux membres de Danske Regioner, un membre du ministère de l’Economie et de l’Intérieur et un membre du ministère des Finances.

 

En ce qui concerne la formation des élus locaux il existe au Danemark une institution intercommunale, appelée Formation et Valorisation des Collectivités locales, qui organise des cours pour les nouveaux élus.

 

De l’avis des rapporteurs, l’adéquation entre d’une part, les structures et les moyens administratifs et d’autre part, les missions des collectivités locales danoises s’avère à la Charte.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


Voir réponse indiquée à l'article 6.1

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


La législation danoise assure le libre exercice du mandat des élus locaux. Dans la plupart des communes, les seuls élus considérés comme exerçant leur mandat à temps plein sont les maires, les autres conseillers municipaux consacrant en général une quinzaine d’heures par semaine à leur mandat. La réforme de l’organisation territoriale de 2007 a fait passer le nombre d’élus municipaux de 4 597 à 2 520. Par ailleurs, depuis 2007, les conseils municipaux ont l’obligation de publier les différents éléments de rémunération de leurs membres, aussi bien ceux qui résultent de l’exercice du mandat que ceux que les intéressés perçoivent par ailleurs.

 

Selon l’article 16 de la loi sur l’autonomie locale, les membres du conseil local doivent recevoir une rémunération régulière. Les maires, les aldermen et les présidents des conseils régionaux reçoivent une indemnité correspondant à un emploi à plein temps ; les présidents des commissions permanentes reçoivent une indemnité correspondant au salaire d’un employé à temps partiel. Les autres membres des conseils locaux et régionaux perçoivent une indemnité annuelle calculée en fonction de la taille de la collectivité concernée et du travail accompli au sein de la commission. Les maires, aldermen et présidents des conseils régionaux ont droit à une pension privée après un mandat d’au moins un an. Les maires, aldermen, présidents des conseils régionaux et présidents de commission des conseils locaux ont droit au versement d’une indemnité pendant plusieurs mois après la fin de leur mandat, calculée en fonction de la durée de celui-ci. La législation contient aussi des dispositions concernant les indemnités de déplacement, les dépenses liées à un handicap physique, etc.

 

Le ministère de l’Economie et de l’Intérieur fixe les modalités de rémunération. Cette rémunération est rendue publique, de même que les salaires des personnes employées par des entreprises publiques pour les besoins de la commune. LGDK examine périodiquement le montant de ces rémunérations afin de vérifier qu’elles ne sont pas dévaluées du fait de mécanismes d’indexation inappropriés.

 

La loi sur l’autonomie locale contient des règles visant à éviter tout conflit d’intérêts lorsqu’une personne est à la fois élue local et membre de l’administration municipale. Ainsi, un maire ne peut être employé par la commune ni lui fournir des biens. Le maire et les aldermen d’une commune ne peuvent pas être en même temps président d’un conseil régional. Hormis cette restriction, les membres d’un conseil local peuvent occuper d’autres charges électives telles que celles de membre d’un conseil régional ou du parlement.

 

Les dispositions visant à éviter les conflits d’intérêts s’appliquent à tous les élus. Les règles définissant les activités incompatibles avec un mandat électif sont énoncées dans la loi sur les élections municipales. Elles sont conformes aux principes juridiques généraux du Danemark et ne suscitent aucune discussion.

 

Les rapporteurs concluent que les conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local prévus à l’article 7 de la Charte sont globalement respectées au Danemark d’un point de vue théorique mais également en pratique. Les rapporteurs n’ont reçu aucune critique à cet égard pendant leur visite.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


Le contrôle administratif des collectivités locales et régionales prend plusieurs formes. Premièrement, la Constitution prévoit dans son article 82 une supervision de l’Etat sur les communes, tandis que la loi sur l’autonomie locale contient, dans ses chapitres VI et VII, les règles applicables à cette supervision. En outre, les municipalités et les régions sont soumises au contrôle de l’Ombudsman. La plus haute instance du contrôle est le ministère de l’Economie et de l’Intérieur.

 

La supervision est opérée à deux niveaux : premièrement, les Statsforvaltninger assurent une supervision centrale déconcentrée, localisée dans cinq villes (une par région) ; ils assurent un contrôle de légalité des décisions prises par les conseils municipaux et régionaux. Il s’agit uniquement d’un contrôle de légalité, ne portant que sur la législation relative aux administrations publiques, y compris les réglementations adoptées par les conseils municipaux ou régionaux pour leur propre administration. Les Statsforvaltninger ne contrôlent pas la réglementation du travail ou de domaines qui peuvent être traités par des organismes publics spéciaux.

 

Deuxièmement, le ministère de l’Economie et de l’Intérieur contrôle la légalité des décisions des communes et des régions dans les mêmes domaines juridiques que les cinq Statsforvaltninger. Le ministère dispose en outre de compétences lui permettant d’annuler ou de modifier des sanctions décidées par un Statsforvaltning. Ce rôle du ministre, en tant que « juge » de la légalité, a fait l’objet de controverses et de critiques. Il a été proposé de lui substituer la compétence d’une sorte de tribunal administratif, afin d’éviter toute forme de spéculation sur les raisons qui motivent les décisions controversées ou inattendues du ministre. Bien que l’organisation du premier niveau du contrôle soit appelée à changer dans les années à venir, pour passer de cinq organismes parallèles à un seul organisme dont le siège sera en province et qui sera chargé de contrôler toutes les communes et régions du pays, la question des compétences du ministre n’a pas été évoquée en lien avec ce changement.

 

Conformément à la législation, des commissions spéciales de contrôle ou de recours ont été constituées dans de nombreux domaines afin de contrôler les décisions des collectivités locales et l’exécution de leurs tâches et d’examiner les plaintes à ce sujet.

 

Les affaires traitées par l’autorité de contrôle font en général l’objet d’une déclaration à caractère consultatif dans laquelle l’autorité donne un avis juridique sur l’affaire en question. Elle informe le conseil local de ses responsabilités dans le cadre de la législation en vigueur. L’autorité de contrôle peut également imposer des sanctions contre des décisions prises par un conseil local ou certains de ses membres qui auraient participé à un acte municipal illégal. Les sanctions possibles sont l’annulation, la suspension, des astreintes ou des actions en dommages-intérêts. D’après les interlocuteurs rencontrés, les sanctions ne sont utilisées que très rarement.

 

L’autorité de contrôle peut intenter une action en dommages-intérêts contre les membres d’un conseil local ou régional responsable d’une perte que la commune ou la région aurait subie du fait d’une décision ou d’une action illégale.

 

Outre le contrôle de légalité, les comptes de toutes les collectivités locales et régionales doivent obligatoirement être contrôlés par des professionnels. Pour la plupart des collectivités, cette fonction est remplie par le Service de vérification des comptes des collectivités locales, organe intercommunal établi par l’association des collectivités locales, ou par une société privée.

 

Les communes et les régions sont donc tenues de transmettre leurs comptes contrôlés à la commission de surveillance (statsforvaltningerne) afin que celle-ci puisse s’assurer que les activités des communes et des régions sont bien conformes à la législation en vigueur.

 

En juin 2007, le Parlement a voté une loi portant modification de la loi sur la vérification des comptes des collectivités locales et régionales, afin de donner plus d’indépendance aux vérificateurs. La modification est entrée en vigueur le 1er janvier 2012.

 

Les dispositions générales de la législation danoise applicable au contrôle des collectivités locales par les niveaux d’autorité supérieurs sont conformes à l’article 8 de la Charte. De même, le contrôle opéré en pratique apparaît conforme avec la disposition précitée.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


En matière de ressources financières et de budget, les municipalités danoises disposent d’une grande liberté concernant leurs recettes et la gestion financière de leurs ressources. Le système de péréquation du Danemark est fondé sur l’importance de l’excédent/déficit structurel des communes, c’est-à-dire sur la différence entre les recettes de la commune calculées sur la base d’un taux de fiscalité moyen et ses besoins de dépenses. Ainsi, pour les communes les plus faibles économiquement, la péréquation garantit une certaine homogénéité du niveau et de la qualité des services. De plus, le système d’attribution des ressources financières nécessaires pour assurer l’exécution d’une mission publique est fondé sur le principe de l’équilibre global étendu (Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT)), qui garantit l’équilibre entre les tâches confiées aux communes et leurs ressources financières. Le principe d’équilibre « DUT » implique que l’Etat alloue des fonds aux municipalités et aux régions en fonction de l’évolution de leurs dépenses. Le fonctionnement du principe est fondé sur la subvention totale de l’Etat, qui peut être augmentée ou réduite selon la délégation ou non de certaines compétences aux municipalités et aux régions. Le principe de « DUT » comprend à la fois les dépenses et les recettes.

 

En ce qui concerne le budget, il existe au Danemark un système de garantie du budget (Budgetgarantien) pour les communes et les municipalités (les collectivités locales). En vertu de ce système, les communes sont subventionnées en fonction de l’évolution des frais et des coûts conjoncturels des municipalités. Le but est de protéger les municipalités contre les dépenses cycliques. Ainsi, les versements sur la totalité de subventions allouées aux collectivités locales sont ajustés annuellement en proportion de la variation des dépenses globales, une diminution des dépenses entraînant une réduction des subventions. La garantie du budget couvre les dépenses nettes des collectivités locales les plus touchées, ce qui permet de garantir l’exercice continu des compétences des collectivités locales.

 

Les régions ne disposent pas de moyens financiers propres. Les recettes des régions proviennent en effet en grande partie de l’Etat et, dans une moindre mesure, des communes, les régions n’ayant pas le droit de lever des impôts ni d’emprunter sur le marché national des capitaux. L’association des régions déplore que la loi sur le budget adoptée récemment ait mis un terme au débat sur l’octroi aux régions d’un droit de lever des impôts.

 

Les ressources financières allouées aux collectivités locales pour l’exercice de leurs compétences sont régies par la loi LBK n° 797 du 27 juin 2011 sur les finances locales et régionales (Bekendtgørelse af lov om regionernes finansiering). Le financement des régions danois repose sur trois grands piliers : le secteur de la santé, qui inclut les hôpitaux et l’assurance maladie, le développement régional et les institutions éducatives et sociales. A titre indicatif, le secteur de la santé représente 90 % du budget total des dépenses régionales. Par principe, le budget alloué spécifiquement à l’un de ces domaines ne peut pas être utilisé dans les deux autres.

 

Le financement régional provient des subventions de l’Etat et des contributions des communes. Le secteur de la santé, par exemple, est financé de la manière suivante par les remboursements de l’Etat (subventions globales) ; les subventions de l’Etat  et les contributions assujetties à l’activité des communes.

 

Les déficits publics se sont creusés (2,7 % du PIB en 2009) après des années d’excédent. Les finances des communes, notamment, sont déficitaires. Pour un tiers des communes, l’équilibre a été assuré par une ponction sur leurs réserves ; pour les autres, l’État a parfois dû se substituer aux communes et les placer sous tutelle. Après un fort déficit des financements en 2010, il manquerait encore quelque 600 millions DKK pour parvenir à l’équilibre en 2011.

 

Les dépenses des collectivités territoriales sont particulièrement élevées. En 2010, elles représentaient 38 % du PIB et 65 % des dépenses publiques. Les communes perçoivent des recettes provenant de l’impôt (essentiellement sur le revenu, les sociétés et les biens fonciers), des dotations de l’Etat et du produit des services. L’impôt sur le revenu est la principale source de recettes des communes (plus de 70 %).

 

Selon le ministère de l’Economie et de l’Intérieur, la situation budgétaire des autorités locales s’est inversée depuis 2011, passant d’un déficit à un excédent. En 2012, le coût des services municipaux a été inférieur de 5,3 milliards DKK au niveau prévu au budget pour cette année. Les dépenses brutes d’investissements financées par l’impôt en 2012 à hauteur de 19,5 milliards DKK ont également été plus faibles que prévu, bien que leur niveau reste élevé.

 

La principale subvention allouée par l’Etat représente 3/4 des dépenses du secteur de la santé, qui s’élèvent à près de 81,5 milliards DKK pour l’année 2012. Cette subvention est calculée d’une part d’après un montant de base lié au nombre d’habitants et d’autre part d’après un certain nombre de critères objectifs tenant compte des besoins de dépenses de chaque région, parmi lesquels l’âge moyen de la population et la structure socio-économique.

 

Le financement communal varie selon les communes, en fonction de leur nombre d’habitants. Le système complexe de subventions et de péréquation vise à compenser les disparités entre les communes et à garantir ainsi l’exercice de leurs compétences et la délivrance des services aux citoyens.

 

Les recettes des collectivités locales (communes) sont constituées par les impôts et notamment, comme suit : les impôts sur le revenu ; l’impôt foncier ; l’Impôt sur les sociétés ; autres impôts et redevances.

 

L’impôt sur le revenu et l’impôt foncier sont des impôts locaux. L’impôt sur le revenu est prélevé par l’Etat en même temps que l’impôt national sur le revenu, tandis que l’impôt foncier est prélevé directement par les communes. Les communes sont libres de fixer le taux de l’impôt sur le revenu ou le pourcentage de prélèvement fiscal. Les collectivités locales fixent l’impôt foncier en fonction de la valeur des terrains. Dans les communes, les conseils municipaux décident du pourcentage de l’impôt foncier à prélever.

 

Les conseils municipaux décident eux-mêmes des taux d’imposition, dans les limites prévues par la loi et définies lors des négociations annuelles entre le ministère des Finances et l’Association des collectivités locales danoises (Kommunernes Landsfor, LGDK, ou Local Government Denmark, LGDK). Ces dernières années, le gouvernement a considérablement renforcé ces limites à plusieurs reprises, en raison de la crise économique de 2008.

 

Certaines propriétés peuvent être exonérées de l’impôt foncier, par exemple les écoles privées, les institutions à but non lucratif, les terrains de sport et les musées.

 

Le système d’attribution des ressources financières nécessaires pour assurer l’exécution d’une mission publique est fondé sur le principe de l’équilibre global étendu, qui garantit l’équilibre entre les tâches confiées aux communes et leurs ressources financières. Le coût d’une nouvelle tâche est calculé initialement par le ministère compétent, puis soumis à l’association LGDK. Si celle-ci conteste le calcul, la question est examinée par un groupe de fonctionnaires et, si nécessaire, par le ministre compétent et le président de LGDK. Ce principe est appelé en danois Det Udvidede Totalbalanceprincip ou DUT. Les sommes attribuées ainsi sont calculées sur la base de moyennes et la dotation d’une commune donnée ne correspond donc pas toujours aux besoins locaux. Les communes disposent toutefois librement de toutes les sommes attribuées via le DUT, ainsi que de leurs recettes fiscales, de sorte que dans la pratique le système fonctionne convenablement. L’aide financière aux communes et aux régions en vertu du principe de DUT est versée dans le cadre du paiement de la subvention globale.

 

Toutes les modifications de la réglementation – qu’il s’agisse de lois, de règlements, de circulaires, etc., mais aussi de recommandations et de lignes directrices, peuvent donner lieu à un ajustement de la subvention de l’Etat. Cette modification est prolongée par des arrêts municipaux ou de la jurisprudence des tribunaux administratifs créant ainsi une nouvelle situation légale qui donne lieu à une nouvelle réglementation des subventions. Ce n'est donc pas le changement formel de la réglementation, mais ses conséquences effectives qui sont déterminantes.

 

Un nouveau système de péréquation a été mis en œuvre en 2007. La péréquation se fonde sur l’importance de l’excédent/déficit structurel des communes, c’est-à-dire sur la différence entre les recettes de la commune calculées sur la base d’un taux de fiscalité moyen et ses besoins de dépenses. Un des objectifs du système danois de subventions et de péréquation est de réduire les écarts observés concernant la « valeur de l’impôt » d’une commune à l’autre. Cette « valeur de l’impôt » (ou ratio impôt/service) se définit comme correspondant au rapport entre le volume de dépenses correspondant aux services publics fournis et l’impôt prélevé. Les différences entre les divers ratios impôt/service peuvent être dues au fait que le coût d’un service donné par habitant diffère d’une commune à l’autre. Afin de mesurer de façon concrète les besoins en dépenses, plusieurs facteurs doivent être pris en compte, par exemple le nombre d’enfants n’ayant pas atteint l’âge scolaire, le nombre d’enfants scolarisés, le nombre de personnes âgées, etc. Les écarts en matière d’imposition peuvent également s’expliquer par les différences en matière d’assiette fiscale, laquelle traduit l’importance des revenus et de la valeur des propriétés foncières de la commune. Sans péréquation, il existerait de très grandes différences concernant le ratio impôt/service d’une commune à l’autre, c’est à dire des différences considérables concernant le niveau de service, la pression fiscale ou ces deux paramètres. Ainsi, une commune ayant une large assiette fiscale ou des dépenses faibles pourrait fixer un taux d’imposition faible et être néanmoins capable d’offrir un niveau de services élevé alors qu’une commune ayant une assiette fiscale plus étroite ou des dépenses élevées devrait fixer un taux d’imposition élevé afin de pouvoir offrir un niveau de services acceptable.

 

Le budget des communes est négocié chaque année entre l’association des communes et le pouvoir central, et fixé dans un accord où le gouvernement prend également en considération les conséquences de la crise économique pour les communes, telles que le chômage, les programmes d’accès à l’emploi pour les jeunes, etc. Sans autorisation préalable du ministère de l’Intérieur, les communes ne peuvent contracter des emprunts que pour des investissements dans les services publics ou dans des domaines prioritaires au plan politique. Si les dépenses des communes dépassent le budget annuel, le gouvernement peut prévoir des sanctions, par exemple une réduction de la contribution nationale pour l’année suivante.

 

Les régions ne peuvent pas disposer librement de leurs ressources, qui sont partagées en trois volets correspondant à leurs trois grands domaines de responsabilité. Les conseils régionaux sont tenus de respecter ce partage. Du fait que les budgets des communes représentent une part considérable de celui du pays, le contrôle de plus en plus rigoureux exercé par l’Etat sur ces budgets locaux en raison de la crise est en règle générale bien accepté, non seulement par le Parlement mais aussi par la population.

 

Il existe des restrictions légales en matière d’investissements, d’emprunts, d’impôts et de personnel, instaurées dans le cadre d’accords conclus librement entre le pouvoir central et les associations LGDK et Danske Regioner (Régions danoises).

 

Des subventions de deux types sont accordées aux collectivités locales : les subventions spécifiques et les dotations générales. Les premières sont destinées à financer des dépenses précises, tandis que les secondes n’ont pas de destination spécifique. De plus, les communes peuvent bénéficier de subventions accordées au titre de la péréquation financière prévue par la loi.

 

Un des objectifs du système danois de subventions et de péréquation est de réduire les écarts observés d’une commune à l’autre en matière de « valeur de l’impôt » (ou ratio impôt/service). Celle-ci correspond au rapport entre le niveau de service fourni et l’impôt prélevé.

 

Les autres sources de revenu se composent essentiellement de redevances et de droits. Les plus importantes sont : - Services publics : les communes assurent des services publics (assainissement, ramassage des ordures, gaz, électricité, chauffage et approvisionnement en eau). - Crèches privées et publiques : le coût pour les parents est fixé par la loi. - Assistance aux personnes âgées : les personnes âgées logées par la commune sont tenues de payer un loyer, ainsi que leur électricité et leur chauffage.

 

D’autres recettes proviennent du produit des capitaux et des placements, essentiellement la vente de biens immobiliers ou le montant net des intérêts financiers.

 

Les communes ont accès au marché des capitaux, mais sont soumises de ce point de vue à une stricte tutelle de l’Etat qui contrôle les investissements des communes afin de s’assurer que les budgets locaux sont conformes aux exigences et aux besoins nationaux.

 

Le secteur public danois est très influencé par les méthodes issues du privé (new public management). Les communes et les régions peuvent créer des entreprises publiques locales ; l’Etat soutien tout type de partenariat public-privé. Cependant, de nombreuses limites doivent être respectées lors de la création d’entreprises publiques : il s’agit notamment de règles garantissant que les tâches des communes et des régions demeurent sous la compétence des conseils locaux et régionaux et, par ailleurs, que les règles de la concurrence sont respectées.

 

Les rapporteurs concluent que l’article 9 de la Charte est partiellement respecté au Danemark. Du point de vue l’article 9.2, les compétences du secteur de la santé sont semble-t-il privilégiées par rapport aux autres compétences, en termes d’attribution de moyens. En ce qui concerne l’article 9.3 de la Charte, le niveau régional n’a pas le droit de fixer des impôts, ce que déplore par l’Association des régions. En outre, Le nombre des compétences attribuées aux régions est très restreint, et leur marge de manœuvre l’est davantage encore du fait qu’elles ne disposent pas de moyens financiers propres Le système de péréquation financière ne répond pas pleinement aux besoins des communes et mérite d’être amélioré. Enfin, concernant l’article 9.8, il existe une tutelle parfois stricte de l’Etat en ce qui concerne l’accès des communes au marché des capitaux.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


Le droit d’association des collectivités locales est globalement respecté au Danemark. Il est toutefois limité aux fonctions pratiques. Les fonctions impliquant des décisions administratives relatives aux droits et obligations des citoyens ne peuvent pas être déléguées à d’autres collectivités publiques ou à des instances privées. Il ne peut être fait exception à cette règle, en vertu des principes juridiques de base de la fonction publique, qu’au moyen d’une législation spécifique.

 

Dans certains domaines la coopération entre deux ou plusieurs communes est prévue par la loi comme par exemple dans les domaines de la lutte contre l’incendie et de la protection de l’ordre public contre les accidents.

 

Il est également possible aux collectivités locales de coopérer avec des entreprises privées sous forme de sociétés à responsabilité limitée et, parfois, dans le cadre de partenariats. De telles activités de coopération touchent généralement les services de distribution de gaz naturel et d’électricité, de collecte et d’élimination des déchets, les laboratoires d’hygiène alimentaire et les transports publics.

 

Les groupements de collectivités locales dotées d’un organe directeur spécial sont, malgré leur autonomie, des services publics, même lorsqu’ils sont créés en tant qu’entreprises privées dans le cadre de partenariats.

 

La possibilité d’adhérer à une association est uniquement limitée par la finalité de cette association, qui doit répondre au rôle et aux compétences des communes. Ainsi, par exemple, une commune danoise n’a pas le droit d’adhérer à une association qui lutte au niveau international contre l’énergie nucléaire, puisqu’au Danemark cette question ne relève pas de la compétence des communes.

 

Les rapporteurs estiment que l’article 10 de la Charte est respecté au Danemark.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


Les collectivités locales disposent d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou dans la législation interne.

 

Lors de son échange avec la Cour suprême, la délégation a pu constater que l’article 11 est garanti en pratique. En effet, il a été indiqué aux rapporteurs qu’il existait au Danemark une présomption de respect de la Charte. Cette règle signifie que le droit danois doit être en conformité avec les principes posés par la Charte. Cela signifie également en pratique qu’une municipalité peut alléguer un manquement à l’un de ses droits en se fondant sur le texte même de la Charte. Il a été clairement dit aux rapporteurs qu’au Danemark, la Charte est considérée comme un texte fondamental autour duquel le droit interne s’est construit- évidemment pour ce qui concerne les aspects d’autonomie locale.

 

La protection légale de l’autonomie locale est globalement garantie. Il est toutefois rare, par rapport au nombre de cas où il y a un désaccord, qu’une commune engage un recours judiciaire en vue d’établir ses droits vis-à-vis de l’Etat. Lorsque le cas survient où une commune introduit un recours devant un organe juridictionnel pour faire valoir un droit tiré de l’application d’un principe de la Charte, l’association LGDK soutient la commune afin d’attirer l’attention du tribunal sur la portée générale de l’affaire.

Article 12.1
Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

 

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.


Article 12.2
Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.


Article 12.3
Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.


Article 13
Collectivités auxquelles s'applique la Charte - Non ratifié

Les principes d'autonomie locale contenus dans la présente Charte s'appliquent à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie. Toutefois, chaque Partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, désigner les catégories de collectivités locales ou régionales auxquelles elle entend limiter le champ d'application ou qu'elle entend exclure du champ d'application de la présente Charte. Elle peut également inclure d'autres catégories de collectivités locales ou régionales dans le champ d'application de la Charte par voie de notification ultérieure au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.


ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le principe de l’autonomie locale est garanti par la Constitution danoise, dont l’article 82 dispose que « le droit des communes de s’administrer librement sous la surveillance de l’Etat sera réglé par la loi ».



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
4 Articles non ratifiés
16Disposition(s) conforme(s)
14Articles partiellement conformes
0Article non conforme