Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
Aux termes de la Constitution de la Fédération de Russie, « Les organes d’autonomie locale administrent les biens municipaux, élaborent, approuvent et exécutent le budget local, établissent les impôts et taxes locaux (…) ». D’après l’article 52 de la loi fédérale 131-FZ, chaque entité municipale dispose de son propre budget (budget local). En conformité avec les exigences établies par le Code budgétaire de la Fédération de Russie, les organes d’autonomie locale assurent la préparation et l’examen du projet de budget local, l’approbation et l’exécution du budget local, le contrôle de son exécution, la préparation et l’approbation du rapport sur l’exécution du budget local (partie 2, article 52 de la loi fédérale 131-FZ).
Le Code budgétaire énonce notamment des principes tels que l’équilibre budgétaire, la couverture globale des dépenses budgétaires, la transparence (publicité) et la fiabilité budgétaire. Les autorités budgétaires des entités municipales sont établies en vertu du Code budgétaire de la Fédération de Russie (ci-après « le Code budgétaire »). Les articles 61, 611-615 du Code budgétaire réglementent de manière détaillée les recettes budgétaires des localités urbaines, des zones municipales, des districts urbains, des districts urbains subdivisés, des districts intra-urbains et des localités rurales.
D’après l’article 55 de la loi fédérale 131-FZ, les recettes budgétaires locales sont générées conformément à la législation budgétaire de la Fédération de Russie, à la législation sur les taxes et impôts et à la législation sur les autres contributions obligatoires. Les recettes de base des budgets locaux proviennent des taxes et impôts locaux ainsi que des parts des taxes et impôts fédéraux et régionaux assignées de manière permanente aux entités municipales. Par ailleurs, les taxes locales incluent la taxe foncière et la taxe sur les biens des particuliers, dont l’assiette se distribue de manière relativement uniforme à l’échelle du pays et qui permettent aux collectivités locales d’exercer un contrôle effectif sur les objets de taxation concernés. En outre, ces sources d’imposition présentent un faible risque de volatilité résultant de fluctuations de l’économie internationale.
Les articles 387-418 du Code fiscal de la Fédération de Russie incluent des dispositions et limitations générales concernant les taxes et impôts locaux (ces dispositions définissent en particulier : les contribuables, les objets de taxation, l’assiette fiscale, la période imposable, les limitations des taux d’imposition et les avantages fiscaux). Les taxes locales sont la taxe foncière, la taxe sur les biens des particuliers et la taxe professionnelle. La loi prévoit par ailleurs des transferts budgétaires fédéraux obligatoires, provenant des recettes des taxes fédérales suivantes : la taxe sur le revenu des particuliers, les taxes indirectes sur les produits pétroliers, les régimes fiscaux spéciaux pour les petites et moyennes entreprises, la taxe unique sur les revenus complémentaires, la taxe unique sur les terrains agricoles, etc. D’après la législation russe, la taxe professionnelle ne peut être levée que dans les villes d’importance fédérale, mais il faut pour cela qu’une loi sur cette question ait été adoptée préalablement. En 2019, seules les autorités de Moscou ont adopté une telle loi (loi n° 62 du 17 décembre 2014 portant création de la taxe professionnelle, entrée en vigueur le 1er juillet 2015). En Russie, la taxe professionnelle n’existe nulle part ailleurs qu’à Moscou.
Les entités constitutives de la Fédération de Russie contribuent aussi à la législation fiscale. Dans la République de Tchouvachie, où les rapporteurs se sont rendus (mais aussi ailleurs), les assemblées municipales sont habilitées à définir, dans les limites fixées par le Code fiscal de la Fédération, les taux d’imposition, l’ordre et l’échéance des paiements. Elles peuvent aussi introduire des avantages fiscaux et/ou des montants non imposables pour certaines catégories de contribuables. Dans cette même République, un dispositif d’« initiative de financement » associe la population et les entreprises à la prise de décisions sur l’affectation de dépenses budgétaires à des projets spécifiques, dont le coût total est couvert par les budgets régional et local (82 %) et des fonds de particuliers et d’entreprises (18 %). Les projets sont évalués d’après le degré de participation citoyenne. Lors de la procédure de consultation, les représentants de la République de Tchouvachie ont souligné que dans la République voisine du Tatarstan une autre variante de l’« auto-imposition », dite « initiative d’autofinancement », a été introduite avec succès. Elle prévoit l’attribution de fonds supplémentaires, du budget de la République vers les budgets des communes qui ont introduit cette initiative d’autofinancement citoyen : pour chaque rouble apporté par les résidents locaux, la République en ajoute quatre autres. En 2018, le taux de collecte de financements citoyens sur la base de référendums sur des initiatives d’autofinancement a été de 79,8 % (217 millions de roubles). Le 18 novembre 2018, des référendums locaux portant sur les initiatives d’autofinancement citoyen pour 2019 ont été organisés dans 844 localités de 43 districts municipaux de la République du Tatarstan. Parmi les activités mises en œuvre grâce à cet autofinancement citoyen, et cofinancées sur le budget de la République, 47 % concernent des infrastructures routières (y compris l’entretien de ponts), la rénovation de logements, le réaménagement et l’entretien de cimetières, la protection contre l’incendie, etc.
Un expert indépendant rencontré par la délégation a souligné lors de la procédure de consultation que les autorités des entités constitutives de la Fédération de Russie comprennent l’intérêt, pour les collectivités locales, d’introduire l’auto-imposition. Toutefois, les résidents eux-mêmes, qui soumettent les initiatives, ne souhaitent pas payer des impôts supplémentaires et n’effectuent pas les versements dans les délais impartis. Les fonds issus de l’auto-imposition, qui doivent être complétés par les budgets municipaux, ne sont pas collectés dans leur intégralité. Par exemple, en République du Tatarstan, fin 2016 entre 17 et 62 % du montant prévu avaient été collectés dans les différentes entités municipales. Les autorités réfléchissent à des mécanismes de responsabilité administrative en cas de non-paiement. Dans d’autres entités constitutives de la Fédération de Russie connaissant des situations analogues, des amendes sont appliquées. Ainsi, la non-application des décisions prises par référendum est considérée comme une infraction administrative dans les entités suivantes : Ingouchie, Komis, Maris, Khakassie, Volgograd, Kirov, Nijni Novgorod, Orenbourg, Pskov, Sakhaline, Tver, Orel, Tcheliabinsk et Krasnoïarsk. Il doit être tenu compte du fait que la décision d’auto-imposition n’implique pas un soutien unanime de la population. Cependant, l’imposition d’amendes a pour effet de discréditer les mécanismes de dépôt d’initiatives.
La République de Tchouvachie offre aussi l’exemple intéressant d’un système financier appliqué dans une grande ville, en l’occurrence la capitale Tcheboksary : le budget de la ville est de 12 milliards de roubles ; sur le total des recettes, 40 % se composent de recettes fiscales et non fiscales collectées dans la ville, le reste provenant de transferts de la République. Les taux des taxes propres sont fixés par l’assemblée de la ville, dans le respect du Code budgétaire et du Code fiscal de la Fédération de Russie. La législation fédérale accorde une marge de discrétion de 0-2 % pour la taxe foncière et la ville a choisi de fixer son taux à 1 %. L’impôt sur le revenu constitue la principale source de recettes. La République de Tchouvachie transfère en outre aux budgets locaux, sur son budget consolidé, une part supplémentaire de 15 % de ces recettes fiscales. Une autre part supplémentaire de 7 % de ces recettes fiscales revient à la ville.
Dans un pays aussi divers que la Fédération de Russie, il est évident que les recettes des collectivités locales peuvent varier considérablement selon les territoires et/ou les collectivités. En République du Tatarstan, par exemple, où les recettes totales des communes atteignent 20 % des recettes publiques totales, les recettes propres représentaient en 2018 plus de la moitié (50,6 %) des recettes budgétaires totales des communes, tandis que 10 % des communes peuvent couvrir la totalité de leurs dépenses sur leur recettes propres. L’impôt sur le revenu des particuliers représente 62 % du montant total des recettes fiscales locales du Tatarstan et 60-90 % des recettes des différentes communes. Lorsque des lois de la République délèguent des compétences d’État aux collectivités locales, celles-ci reçoivent des subventions destinées à compenser les dépenses supplémentaires. Le montant des subventions est défini au moyen d’une méthode spécifique visant à harmoniser la répartition des fonds alloués. La Chambre des comptes de la République conduit une évaluation financière des projets de loi sur la délégation de compétences de l’État aux communes, portant également sur les méthodes de financement prévues.
Les fonds alloués aux collectivités locales pour la mise en œuvre de tâches d’État déléguées sont détaillés pour chacune de ces tâches dans le budget de la République du Tatarstan pour chaque exercice fiscal. En 2018, 25 milliards de roubles ont été alloués aux tâches déléguées. La Chambre des comptes contrôle que les fonds ont bien été alloués en intégralité et en temps voulu. Les résultats de ces contrôles sont inclus dans les rapports de la Chambre des comptes soumis au Parlement de la République du Tatarstan tous les trois mois.
Compte tenu de la taille du pays, des mesures sont prises pour égaliser les capacités financières des collectivités locales. Actuellement, cette péréquation se fait par le versement, depuis les budgets supérieurs, de dotations non remboursables et irrévocables, et qui ne sont pas affectées à une fin spécifique. Dans un système comprenant deux niveaux de collectivités locales, les dotations allouées peuvent l’être de trois manières :
- les localités rurales/urbaines, les districts urbains non subdivisés et les districts intra-urbains reçoivent des donations provenant du budget régional, en proportion de leur population ;
- les zones municipales et les districts urbains, les entités constitutives de la Fédération de Russie allouent des subventions, en tenant compte des recettes potentielles et du volume des dépenses nécessaires pour gérer les affaires locales ;
- les zones municipales allouent des donations aux localités rurales/urbaines de leur territoire, en tenant compte également des recettes potentielles et des dépenses budgétaires de ces localités.
Comme d’autres sujets, la République du Tatarstan possède sa propre méthode de calcul des transferts de péréquation. Les collectivités locales décident en toute indépendance de la manière dont les transferts seront utilisés. D’autres subventions sont allouées sur le budget de la République afin de cofinancer les dépenses découlant de tâches relatives aux affaires locales. Ces fonds sont alloués sur la base d’accords avec les collectivités locales.
Globalement, d’après les données fournies par le Conseil de la Fédération, sur les six dernières années (2012-2017) les recettes budgétaires des collectivités locales de la Fédération de Russie affiche un taux de croissance régulier : de 3 140 milliards de roubles en 2012 à 3 850 milliards en 2017, soit une hausse de 22 %. Par ailleurs, les deux tiers des recettes proviennent de sources de recettes propres des communes (fiscales et non fiscales).
Toujours d’après les données du Conseil de la Fédération, la situation en Fédération de Russie est conforme au paragraphe 3 (une partie des ressources provient de redevances et d’impôts locaux) et au paragraphe 4 (système financier de nature diversifiée et évolutive).
Cela étant dit, les personnes interrogées lors des visites ont souligné que la situation financière des collectivités locales s’était détériorée et que le nombre des collectivités locales subventionnées avait augmenté (de 96 à 98 % de l’ensemble des communes). Les localités, aujourd’hui comme par le passé, tirent des recettes budgétaires de deux taxes locales, une taxe sur la propriété et une taxe foncière. Celles-ci ne sont cependant pas devenues la source principale des recettes budgétaires locales. Ainsi, en 2017, d’après la mise en œuvre de l’ensemble des budgets locaux, la part de la taxe sur la propriété était de 3 % et celle de la taxe foncière, de 14,5 %. Globalement, les recettes budgétaires provenant des taxes (même en y incluant l’impôt sur le revenu, qui est transféré aux budgets locaux sur la base d’un taux spécifique) représentent moins de la moitié des recettes budgétaires locales. L’augmentation des taxes ne serait pas proportionnée aux compétences et responsabilités des collectivités locales.
La situation concernant les budgets locaux demeure donc très complexe. L’introduction d’une approche différenciée pour la détermination des sources de recettes des localités urbaines et rurales a été dictée par une modification de la législation sur l’administration locale. Elle a entraîné une forte réduction du volume des affaires publiques relevant de la responsabilité des collectivités locales. Aujourd’hui, une telle réduction des sources de recettes des collectivités locales rurales ne peut être jugée raisonnable. Ces collectivités ont en particulier souffert de la réduction de leurs recettes provenant de l’impôt sur le revenu (de 10 % à 2 %). En conséquence, la part des recettes fiscales au sein des budget locaux a chuté, compromettant leur équilibre budgétaire, et ces collectivités dépendent désormais plus lourdement des transferts provenant des budgets des raïons et surtout des budgets régionaux.
En 2017, les budgets des collectivités locales rurales – qui représentent en Russie plus de 18 500 des 22 000 communes – n’ont reçu que 6,7 % du volume global des recettes fiscales (75,3 milliards de roubles). Les modifications de la législation relative à la répartition des recettes et des dépenses entre les différents niveaux d’autorité publique, introduites en 2014, sont venues s’ajouter aux graves difficultés liées à la démographie, au chômage et au niveau relativement faible des salaires dans le pays.
Concernant le principe de proportionnalité, l’article 83, paragraphe 1, du Code budgétaire de la Fédération de Russie dispose que chaque fois qu’une loi ou un autre acte réglementaire est adopté, et entraîne une augmentation des dépenses ou l’introduction de nouveaux types de dépenses qui, avant l’adoption du texte en question, n’étaient assumées par aucune entité de droit public, l’acte juridique en question doit contenir des dispositions précisant les sources des nouvelles dépenses et les procédures applicables à leur exécution, y compris le cas échéant la procédure applicable au transfert de ressources pour les nouveaux types de dépenses vers les budgets pertinents de la Fédération de Russie. Il n’est cependant pas possible de déterminer si les dispositions susmentionnées, qui respectent le principe de proportionnalité, sont effectivement appliquées dans les faits.
Les budgets fédéraux et régionaux soutiennent activement les collectivités locales pour la résolution de problèmes dans le cadre de projets nationaux. Par exemple, ces dernières années, des fonds importants ont été alloués pour la construction et la rénovation d’écoles, de crèches, d’installations sportives, ainsi que pour l’amélioration des parcs et espaces publics. Cependant, des experts locaux ont critiqué une modification apportée à la structure des transferts inter-budgétaires (la part des transferts « réservés » sous la forme de subventions a fortement augmenté, tandis que la part générale des dotations a chuté).
Plus précisément, la période 2010-2017 a vu une augmentation importante du volume des transferts réservés vers les budgets locaux. L’augmentation a été particulièrement nette dans le cas des subventions (elles ont plus que doublé), c’est-à-dire les ressources destinées à l’exercice de compétences transférées aux collectivités locales, ce qui ne peut pas être considéré comme une évolution positive. Le volume des dotations sur la même période n’a pas évolué, ce qui signifie que le volume réel des subventions à diminué, si l’on tient compte du taux d’inflation élevé. La part des subventions au sein du volume global des transferts aux collectivités locales a chuté en 2017 de 23 % à 15 %. Cette évolution ne peut être jugée positive du point de vue de la Charte, qui dispose (article 9, paragraphe 7), que « Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. »
Les emprunts municipaux sont considérés comme des prêts aux communes. Ces prêts prennent la forme de titres émis en leur nom et placés sur le marché intérieur dans la devise de la Fédération de Russie et de prêts contractés auprès d’autres budgets de la Fédération de Russie ou auprès d’organismes de crédit, donnant lieu à un service de la dette. Le Code budgétaire de la Fédération de Russie ne permet pas aux communes d’emprunter à l’étranger dans la devise de la Russie. L’assemblée de la commune est l’autorité compétence pour effectuer un emprunt au nom de la commune, conformément au Code budgétaire de la Fédération de Russie et aux statuts de l’entité municipale.
Afin d’éviter le surendettement des collectivités locales, les restrictions prévues par le Code budgétaire de la Fédération de Russie s’appliquent. Aux termes de l’article 921 du Code, le déficit budgétaire local ne peut pas dépasser 10 % des recettes annuelles totales effectives (hors recettes à titre grâcieux). Le volume maximal de la dette municipale ne peut pas dépasser le volume total annuel approuvé des recettes budgétaires locales.
Aux termes de l’article 111 du Code budgétaire de la Fédération de Russie, le volume des dépenses affectées au service de la dette publique ne peut pas dépasser 15 % du volume total des dépenses. Si, lors de l’exécution du budget du sujet de la Fédération de Russie, le budget local dépasse les limites définies par le Code budgétaire, la collectivité locale n’a pas le droit de contracter de nouvelles dettes, sauf dans le cadre d’une restructuration de la dette municipale (article 111 du Code budgétaire de la Fédération de Russie).
Concernant le transfert de biens de l’État aux collectivités locales et régionales, la Chambre des comptes de la Fédération de Russie a indiqué à la délégation qu’au cours des trois premiers trimestres de 2017, comme le suggérait la Recommandation 297 (2010), les organes territoriaux de l’Organisme de gestion des biens fédéraux ont transféré 4 755 biens fédéraux à des entités fédérales et des communes, dans le cadre de la délimitation des pouvoirs entre les entités publiques. En 2017, l’Organisme de gestion des biens fédéraux a aussi transféré, dans le cadre de programmes spéciaux, 327 terrains d’une superficie totale de 1 271 hectares à des communes et 320 terrains d’une superficie totale de
2 751 hectares à des sujets fédéraux.
Bien que la situation financière des collectivités locales soit très variable selon les entités constitutives, l’impression générale des interlocuteurs est que l’article 9 de la Charte est en partie respecté en Fédération de Russie. La question du caractère suffisant des ressources suscite un certain scepticisme, en particulier pour ce qui concerne certains types de collectivités locales, comme les communes de la ville de Moscou, lesquelles ne disposent manifestement pas de ressources suffisantes.
Dans le cas de ces collectivités, l’article 9, paragraphe 1, n’est pas respecté.
Concernant le principe de proportionnalité, plusieurs dispositions et mécanismes semblent exister à ce sujet, mais leur fiabilité n’est pas certaine. Plusieurs interlocuteurs de la délégation ont dénoncé les tendances consistant à centraliser des compétences pour les transférer ensuite à certaines collectivités locales en tant que compétences déléguées, sans les accompagner du financement correspondant.
Par conséquent, les rapporteurs concluent au respect partiel de l’article 9, paragraphe 2.
La situation en Fédération de Russie est conforme à l’article 9, paragraphe 3, puisqu’une part considérable des recettes provient de redevances et d’impôts locaux dont les collectivités locales peuvent déterminer le taux.
Le système financier semble être suffisamment diversifié, comme le requiert le paragraphe 4.
Des procédures de péréquation existent en Fédération de Russie et dans ses entités constitutives. Le principe de l’article 9, paragraphe 5, est respecté en Fédération de Russie, bien qu’il ne soit pas certain que les différents mécanismes de péréquation des entités soient équitables et transparents.
Mises à part quelques dotations réservées, la majorité des fonds alloués semblent l’être sous la forme de dotations générales, bien qu’il ne soit pas certain que cela soit véritablement le cas dans les différentes entités constitutives. Le principe de l’article 9, paragraphe 7, paraît être respecté en Fédération de Russie.
Il en est de même de l’article 9, paragraphe 8 : d’après les informations fournies par les interlocuteurs locaux, il semble que les collectivités locales aient accès au marché national des capitaux dans les limites du cadre juridique.
Enfin, la question de la consultation appropriée des collectivités locales concernant l’attribution des ressources redistribuées, et par conséquent de la conformité de la Fédération de Russie avec l’article 9, paragraphe 6, suscite un certain scepticisme. D’après les informations fournies par les interlocuteurs lors des visites, une telle consultation semble ne pas exister dans plusieurs entités constitutives.
