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Macédoine du Nord

Macédoine du Nord - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : 20-22 avril 2021
Date d'adoption du rapport: 13 décembre 2021
Documents : CPL(2021)41 | Recommandation 466(2021)
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Ce rapport fait suite à la quatrième visite de suivi, effectuée à distance, en Macédoine du Nord depuis que le pays a ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale en 1997.

Un climat positif a été relevé s’agissant de la réforme sur la poursuite de la décentralisation en Macédoine du Nord. Le rapport se félicite de l'importance accordée par le gouvernement à sa stratégie de développement, comme en témoigne l'adoption d'un nouveau programme pour le développement local durable et la décentralisation 2021-2026. Il note également avec satisfaction que, depuis la précédente recommandation en 2012, le protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale a été signé et ratifié.

Néanmoins, le rapport exprime des inquiétudes quant à la persistance d'un manque de clarté en droit et en pratique concernant la répartition des compétences, ce qui conduit à un chevauchement des compétences. Il souligne que les autorités locales ne disposent pas de ressources financières suffisantes pour accomplir leurs tâches et que les municipalités continuent d'être fortement dépendantes des transferts du gouvernement central. Le rapport note qu'il existe un besoin général d'accroître le respect des obligations d'intégrité dans les nominations locales.

En conséquence, la recommandation invite les autorités de Macédoine du Nord à clarifier la répartition des compétences et à déléguer davantage de pouvoirs à l'autonomie locale dans le cadre du processus de décentralisation. À cette fin, les autorités nationales doivent assurer un financement adéquat et proportionné pour permettre aux municipalités d'accomplir les nouvelles tâches prévues par la législation. La recommandation suggère que le gouvernement de Macédoine du Nord augmente la part des municipalités dans les recettes du budget local et introduise un système plus large de péréquation de leurs recettes. Enfin, les autorités nationales sont encouragées à accroître la numérisation, à mettre en œuvre des programmes de renforcement des capacités au niveau local et à consolider davantage les mesures de lutte contre la corruption.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Le principe de l’autonomie locale est explicitement reconnu dans la Constitution de la Macédoine du Nord. Ainsi, l’article 8 cite « l’autonomie locale » parmi les valeurs fondamentales du régime constitutionnel, assurant à ce principe une reconnaissance durable. L’article 114 garantit aux citoyens le droit à une autonomie locale, il spécifie que les communes sont financées grâce à des sources de revenus propres qui sont déterminées par la loi et grâce à des fonds de la République, et il désigne les communes en tant qu’unités d’autonomie locale. L’article 115 affirme que les citoyens participent, directement ou par l’intermédiaire de représentants, à la prise de décision sur les questions de portée locale et que les communes sont autonomes dans l’exécution des tâches correspondant aux sphères de compétence définies par la Constitution et la législation nationales. L’article 116 garantit que les divisions territoriales de la République ainsi que la zone administrée par chaque commune sont fixées par la loi.

L’article 117 désigne la ville de Skopje en tant qu’unité d’autonomie locale spécifique, dont l’organisation est réglementée par la loi. L’amendement XVI dispose que tout amendement législatif concernant l’autonomie locale requiert la majorité des deux-tiers à l’Assemblée ainsi que la majorité absolue des députés appartenant aux communautés non majoritaires dans le pays. L’amendement XVII évoque les compétences spécifiques qui sont attribuées aux communes et à la ville de Skopje.

Différentes lois-cadres et lois spéciales structurent les relations et les actions relatives à l’autonomie locale :

  • la loi de 2002 sur l’autonomie locale ;
  • la loi organique de 2004 sur l’organisation territoriale de l’autonomie locale ;
  • la loi spéciale de 2004 sur la ville de Skopje ;
  • la loi de 2004 sur le financement des unités d’autonomie locale.

Le statut juridique de la Charte et ses rapports avec la législation nationale sont relativement clairs. D’après l’article 118 de la Constitution, « les conventions internationales ratifiées en conformité avec la Constitution font partie de l’ordre juridique interne et ne peuvent pas être modifiées par la loi. » Ainsi, les traités internationaux font partie intégrante de l’ordre juridique interne, ce qui signifie qu’ils sont une source du droit et qu’en vertu de leur ratification ils sont automatiquement intégrés dans l’ordre juridique interne du pays et sont directement applicables par les tribunaux. Les tribunaux macédoniens peuvent donc invoquer la Charte et en tenir compte lorsqu’ils doivent régler des litiges relatifs à l’autonomie locale.

La Cour constitutionnelle défend les droits des communes. Celles-ci ont le droit de déposer un recours devant la Cour constitutionnelle si elles estiment que les autorités de l’État empiètent sur leurs prérogatives. L’article 110 de la Constitution dispose que la Cour constitutionnelle peut se prononcer dans un conflit de compétences entre les organes de la République et les collectivités locales.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Le concept de l’autonomie locale est inscrit dans la Constitution de la Macédoine du Nord. L’article 8 cite explicitement l’autonomie locale parmi les valeurs du régime constitutionnel. La Section V de la Constitution garantit l’autonomie des communes dans l’exécution des tâches correspondant aux sphères de compétence définies par la Constitution et la législation nationales. Les autorités locales peuvent publier des ordonnances et des règlements concernant les affaires publiques, mais sous le contrôle de la République.

Plusieurs dispositions législatives s’ajoutent à la reconnaissance du principe de l’autonomie locale dans la Constitution. La loi organique n° 5/2002 sur l’autonomie locale — et ses amendements — ainsi qu’une série de lois ordinaires — en particulier la loi sur le financement des collectivités locales et la loi n° 55/2004 sur l’organisation territoriale — désignent les communes comme des entités juridiques dotées d’un territoire, d’une réglementation, de compétences propres et déléguées et de leurs sources de financement (ressources propres et autres). Ainsi, les autorités locales en Macédoine du Nord gèrent directement une part importante des affaires locales, mais un manque de clarté est parfois à déplorer s’agissant des compétences déléguées mais aussi du rôle respectif des autorités locales et des ministères concernés pour ce qui est de la mise en œuvre et du financement de ces compétences. Parmi les autres grandes lois liées à la question de l’autonomie locale en Macédoine du Nord, on peut citer la loi sur les élections locales, la loi sur la ville de Skopje, la loi sur la coopération intercommunale, la loi sur les services d’inspection de l’État pour l’autonomie locale et la loi sur le développement régional équilibré.

Dans le cadre du processus de décentralisation, qui a débuté le 1er juillet 2005 pour s’intensifier depuis 2017, la part des affaires publiques gérées par les communes s’est accrue. Ce processus se fonde sur l’inclusion des communes et vise à renforcer leur autonomie et leurs capacités. Les détails sont fixés dans tout une série de lois spéciales, dont le nombre dépasse désormais 80.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

En Macédoine du Nord, les autorités locales se composent de membres élus au suffrage direct, égalitaire et universel dans le cadre d’élections libres, par vote secret, conformément à l’article 22 de la Constitution. Les élections locales ont lieu tous les quatre ans. L’instance dirigeante d’une commune comprend le maire (gradonacalnik) et le conseil municipal (sovet na opstinata). Le maire a un rôle exécutif, tandis que le conseil municipal représente les citoyens.

L’article 114 de la Constitution prévoit que des formes d’autonomie locale des quartiers peuvent être établies au sein des communes. L’article 82 de la loi sur l’autonomie locale (05/02) traite de ces formes de gouvernance locale que sont par exemple les localités urbaines ou les localités de voisinage (dans les zones rurales), précisant que les compétences, les activités et le financement de telles localités sont réglementés par les textes de la commune.

L’article 20 de la loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale dispose que les citoyens doivent participer directement au processus de prise de décision concernant les questions d’envergure locale, dans le cadre d’initiatives civiles, de rassemblements citoyens ou de référendums, suivant une procédure qui est décrite dans la législation. Cette loi accorde aussi aux citoyens le droit d’introduire, individuellement ou collectivement, des recours et des propositions concernant le travail des instances de la commune et de l’administration municipale. Les autorités locales sont tenues de répondre dans un délai de 60 jours à compter de la réception du recours. Une nouvelle loi sur le développement régional équilibré a été votée en avril 2021. Elle prévoit notamment que les citoyens et le secteur économique doivent être consultés une fois par an lorsque des projets prioritaires sont adoptés.

Ces dispositions législatives correspondent aux instruments du Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207), ratifié en 2015.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Les compétences et les responsabilités des autorités locales sont décrites par la Constitution dans leurs grandes lignes et, de manière plus précise, dans la législation, notamment la loi 05/2002 (loi sur l’autonomie locale). Par ailleurs, d’après la Constitution (article 115) et la loi 05/2002 (article 23) respectivement, la République peut confier par la loi l’exécution de tâches spécifiques à une commune, et une instance d’administration publique peut déléguer, à un maire ou à une commune, l’exécution de tâches spécifiques relevant de sa compétence.

Les communes ont des compétences dans les domaines suivants : aménagement urbain et rural, protection de l’environnement, règlementation relative à la nature et à l’espace, développement économique local, services publics municipaux, culture, sport et divertissement, aide sociale et protection de l’enfance, éducation, soins de santé, protection civile, lutte contre les incendies. Récemment, d’autres compétences leur ont été déléguées, à savoir notamment la gestion des terrains constructibles et la gestion des bâtiments construits illégalement. Parmi les compétences partagées, on peut citer l’éducation, la santé, l’entretien des routes, l’aménagement urbain et les permis de construire. Le processus de décentralisation en cours se traduit par l’attribution aux autorités locales de davantage de compétences et de responsabilités pour des besoins spécifiques.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Les domaines dans lesquels les autorités locales peuvent prendre des décisions relatives à des questions de portée locale sont énoncés dans l’article 22 de la loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale, telle qu’amendée. Figurent notamment dans cette liste les services publics, l’aménagement urbain et rural, la protection de l’environnement, le développement économique local, les finances locales, les activités communales, la culture, le sport, l’éducation ou encore les soins de santé.

Des compétences identiques sont attribuées à toutes les communes. Il n’y aucune différence de compétences ou de fonctions d’une commune à l’autre, quelles que soient leur taille, leurs ressources financières, leur densité de population et leurs capacités administratives ou budgétaires. La seule différence concerne la ville de Skopje et ses dix communes, pour lesquelles il existe une loi spéciale, prévoyant par exemple que la ville de Skopje s’occupe des écoles secondaires tandis que les dix communes s’occupent de l’éducation primaire (écoles élémentaires).

Le maire est responsable, dans l’exécution des compétences locales, de l’organisation et du fonctionnement de l’administration. C’est aussi lui qui propose les actes législatifs à adopter. Quant au conseil municipal, il approuve les décisions qui seront mises en œuvre par le maire.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Les interlocuteurs de la délégation ont confirmé que, d’après eux, les communes ont la possibilité de prendre des initiatives dans le cadre de leur champ de compétences, indiquant toutefois que ces compétences sont relativement limitées s’agissant de la protection sociale et du développement économique local. Le programme de décentralisation en cours devrait mener à davantage de subsidiarité, étant donné qu’il vise à assurer « un haut degré de respect du principe de subsidiarité, grâce à une définition plus claire de l’étendue des compétences des différents échelons du pouvoir, compte tenu des avantages comparatifs des communes ». Le nouveau Programme 2021-2026 en faveur du développement local durable et de la décentralisation ainsi que les mesures adoptées dans le mémorandum pour la promotion de la décentralisation budgétaire, la réforme des finances publiques et le développement économique, conclu entre le ministère des Finances et le PNUD en février 2021, semblent constituer une preuve tangible de cette volonté d’aller vers davantage de subsidiarité.

Le transfert symétrique de compétences — c’est-à-dire un transfert qui ne tient pas compte de la taille ou des capacités des communes — pose problème, notamment pour les petites collectivités rurales, qui se félicitent de cette égalité de traitement mais ont du mal à remplir leurs obligations car leurs ressources financières et humaines sont limitées. L’ONU a fait observer que les communes de petite taille en particulier « ont besoin d’aide pour la conception et le financement des services devant permettre de répondre aux besoins de groupes spécifiques, notamment les femmes, les minorités et les groupes vulnérables ou marginalisés, comme les personnes handicapées ».

Les rapporteurs estiment que l’article 4.3 est respecté en Macédoine du Nord, mais que les efforts de décentralisation doivent se poursuivre, le but étant d’appliquer mieux encore le principe de subsidiarité.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

  •  loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale précise que les compétences octroyées aux communes sont pleines et exclusives. Elle dispose aussi que les activités d’envergure locale sont réglementées et mises en œuvre de manière indépendante par les communes, lesquelles sont responsables de leur exécution.

Aux termes de l’article 21 de la loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale, les compétences détenues par les communes sont en principe pleines et exclusives et ne doivent pas être retirées ou limitées, sauf dans les cas définis par la loi.

Les interlocuteurs de la délégation ont confirmé que, d’après eux, les communes ont l’autorité exclusive sur les compétences qui leur sont propres. Néanmoins, il y a parfois au sujet des rôles et des responsabilités une certaine ambiguïté qui entraîne un chevauchement des compétences ou un manque de clarté s’agissant de savoir qui est responsable de l’exécution de certaines tâches bien précises. Les interlocuteurs ont souligné ces questions concernant les aspects de la politique sociale et de la politique éducative.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

  • article 23 de la loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale donne aux communes la possibilité d’adapter aux conditions locales l’exercice des tâches qui leur sont déléguées sans pour autant s’éloigner des normes définies dans la loi. Les interlocuteurs de la délégation ont indiqué que, dans la pratique, les communes adaptent l’exercice de leurs compétences aux conditions locales tout en respectant le cadre fixé par la loi.
  •  de la loi n° 05/2002 prévoit la possibilité d’établir ou de supprimer — sur la base d’une décision adoptée à la majorité des voix du nombre total des membres de chacun des conseils municipaux concernés — des instances administratives partagées en vue de l’exécution de certaines compétences. Et, depuis 2009, la loi n° 79/2009 sur la coopération intercommunale réglemente la forme, le fonctionnement et le financement de telles collaborations, lesquelles permettent d’atteindre un certain degré d’efficacité et de faire des économies d’échelle, mais aussi de surmonter les difficultés liées au manque de capacités ou de ressources. Les interlocuteurs de la délégation ont donné plusieurs exemples, notamment dans les domaines de la santé, de l’entretien des routes et de la mise en commun d’experts — par exemple des inspecteurs de la planification partagés entre plusieurs petites communes.

Des entreprises publiques sont établies par les communes pour la fourniture de services publics, comme l’approvisionnement en eau, le retraitement des eaux usées ou encore les transports. Les communes peuvent utiliser leurs biens propres en vertu de la loi sur l’autonomie locale et de la loi sur les marchés publics.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

  •  de la loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale prévoit que les autorités locales doivent être consultées, autant que possible, en temps voulu et dans des conditions appropriées, lors des processus de planification et de prise de décision pour toutes les questions qui les concernent directement. Cet article fait aussi spécifiquement référence à la consultation avec les communes durant l’élaboration du plan d’aménagement du territoire de la République.

Il est obligatoire de mener des consultations concernant le montant des subventions émanant du budget central, la méthode de calcul applicable et les sources de financement relatives aux compétences déléguées. D’après la loi sur le financement des collectivités locales, le gouvernement établit une commission pour le suivi du développement du système financier des communes. Cette commission se compose de représentants des ministères compétents et de représentants de la ZELS — dont, habituellement, un certain nombre de maires élus.

La ZELS joue un rôle significatif dans le processus de consultation. En vertu de la loi sur l’autonomie locale, la ZELS est compétente pour coopérer avec le gouvernement central sur les questions d’envergure locale, elle dispose d’un droit d’initiative législative dans les domaines pertinents au niveau local et elle évalue le cadre juridique et administratif relatif à la fiscalité locale et aux subventions. La ZELS coopère avec les autorités de l’État au sujet de l’intégration dans l’UE via les mêmes canaux. Le gouvernement se réunit avec la ZELS deux fois par an pour discuter de l’opinion de cette dernière au sujet des questions touchant les communes. D’autres réunions sont organisées sur certains sujets spécifiques entre le comité de direction de la ZELS et les ministres concernés. Pendant la pandémie de Covid-19, la ZELS a été consultée fréquemment sur la réponse des pouvoirs locaux à la crise sanitaire.

La ZELS communique en ligne directement avec l’ensemble des communes à propos de chaque proposition relative aux pouvoirs locaux (projet de loi, règlementation, dispositions financières ou calculs, autres initiatives). Les interlocuteurs de la délégation ont indiqué que le taux de réponse des communes était variable et que, par ailleurs, on comptait aussi quelques cas où les communes ont pris l’initiative de porter une question à l’attention de la ZELS.

En 2019, un groupe de travail incluant des représentants des collectivités locales a été créé dans le but de recenser davantage de compétences susceptibles d’être transférées aux autorités locales. Ce processus n’a pas été mené à son terme du fait des élections législatives de 2020. En février 2021, le gouvernement a mis en place un nouveau groupe de travail de haut niveau, dans le cadre de la poursuite du processus de décentralisation.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

L’article 116 de la Constitution de la République de Macédoine du Nord affirme que la division territoriale de la République ainsi que la zone administrée par chaque commune doivent être définies par la loi. À cette disposition de la Constitution sont venus s’ajouter plusieurs instruments juridiques. Ainsi, la loi n° 55/2004 régit l’organisation territoriale de l’autonomie locale en République de Macédoine du Nord. Elle décrit l’organisation et la division du territoire, établit les limites territoriales officielles ainsi que les frontières administratives et définit les règles et les grands enjeux liés aux collectivités locales (communes, zones d’autonomie locale) ainsi que leurs compétences, obligations et devoirs. La loi n° 55/2004 dispose que la fusion ou la scission de territoires et la modification des limites territoriales se font au moyen de changements ou d’amendements de cette même loi, après consultation des citoyens résidant sur le territoire des communes concernées. Cette disposition législative — associée au caractère contraignant de l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale du fait du monisme juridique qui prévaut en Macédoine du Nord — semble énoncer le principe de la consultation préalable. Ainsi, dans la mesure où toute nouvelle loi ou tout amendement requiert une double majorité, les collectivités les plus petites semblent bien protégées contre toute modification unilatérale du territoire.

Au cours du processus de suivi, la délégation ne s’est vu rapporter aucun problème lié à l’application du principe de consultation pour ce qui concerne la modification des limites territoriales. Dès lors, les rapporteurs estiment que l’article 5 est respecté en Macédoine du Nord.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 115 de la Constitution octroie aux collectivités locales l’autonomie dans l’exécution des tâches correspondant aux sphères de compétence qui leur sont attribuées dans la Constitution et la législation nationales, afin qu’elles puissent décider elles-mêmes de leur organisation interne. Néanmoins, comme l’ont souligné les interlocuteurs de la délégation, cette structure requiert l’approbation du ministère de l’Administration publique. Au niveau des communes, l’organisation, le champ d’action et les modalités d’exécution des tâches de l’administration municipale sont déterminés par le conseil, sur la base d’une proposition émanant du maire (conformément à l’article 57 de la loi n° 05/02).

Le système en vigueur en Macédoine du Nord opère une distinction entre les fonctionnaires, qui sont employés au sein des autorités publiques nationales ou locales établies au titre de la Constitution, et les agents publics, qui sont employés dans des institutions financées par des fonds publics, par exemple dans les secteurs de l’éducation ou de la santé. Les décisions concernant le recrutement, les droits et les devoirs, le système de rémunération (salaires et indemnités), la question de la responsabilité, l’évaluation ou la cessation d’emploi au sein d’une commune se font dans le respect des dispositions de la loi sur les fonctionnaires. La législation nationale impose directement des obligations aux autorités locales et fixe les conditions de travail des employés des autorités locales. Le plan annuel d’emploi de chaque collectivité locale doit recevoir l’approbation du ministère de la Société de l’information et de l’Administration, et chaque nouvelle embauche nécessite l’approbation du ministère des Finances. Les interlocuteurs de la délégation ont évoqué les retards que ces exigences entraînent.

D’après les études menées par l’OSCE et la ZELS, les collectivités locales estiment que les ministères du pouvoir central ne connaissent pas bien la réalité de leur travail quotidien ni leur fonctionnement ou leurs besoins, lesquels diffèrent radicalement de ceux des institutions centrales. Ces études évoquent aussi les obligations légales complexes auxquelles sont soumises les autorités locales, un problème mentionné par certains interlocuteurs de la délégation. Cela étant, les rapporteurs considèrent que les autorités locales ont la possibilité d’organiser leur structure interne et leur offre de services dans le respect des principes de gouvernance généralement acceptés, conformément au Commentaire contemporain de la Charte.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Le statut du personnel des collectivités locales est clairement défini par la législation, du fait que la plupart des lois concernent les fonctionnaires de tous les niveaux et pas uniquement ceux de l’échelon local. En particulier, la loi n° 27/2014 sur les employés du secteur public fixe le cadre juridique général de la gestion des ressources humaines dans le secteur public et énonce les obligations relatives au recrutement, à la promotion, au développement professionnel, à l’évaluation et à la rétribution des employés de ce secteur. La loi sur les fonctionnaires (loi n° 27/2014 et loi d’amendement n° 198/2018) couvre tous les aspects de l’emploi des fonctionnaires. Ses articles 30 à 47 réglementent le processus d’embauche, ses articles 48 à 53, les promotions, et ses articles 85 à 97, le système de rémunération. Ainsi, la marge de manœuvre des autorités locales est délimitée par la réglementation nationale. L’article 59 de la loi sur l’autonomie locale garantit la représentation des différentes communautés lors du processus de recrutement. La loi n° 12/19 sur la prévention de la corruption et des conflits d’intérêts ainsi que les divers amendements successifs énoncent les restrictions imposées aux responsables nommés ou élus dans l’exercice d’une fonction publique. Elle réglemente aussi la prévention des conflits d’intérêts — entre les intérêts personnels du fonctionnaire et ses obligations professionnelles. Le décret n° 2020-3762 introduit de nouvelles modalités de transmission des déclarations d’intérêts. La liste des postes soumis à cette obligation a été complétée pour la fonction publique locale. Dans son rapport (encore une fois axé sur l’échelon national), le programme SIGMA a évalué à 16/18 l’adéquation du cadre législatif pour un recrutement fondé sur le mérite aux postes de la fonction publique.

Les interlocuteurs de la délégation ont évoqué les difficultés rencontrées par les petites communes pour recruter du personnel suffisamment qualifié. Une évaluation réalisée à l’initiative de l’UE suggère que la capacité à interagir avec des donateurs/l’UE pourrait même être en train de régresser du fait de « problèmes systémiques au sein de l’administration publique locale » (par exemple l’absence de perspectives de carrière claires, le manque de profils techniques, la fuite du personnel qualifié vers le secteur privé, où les salaires sont plus élevés, etc.). Le problème du népotisme dans le recrutement au niveau local et les risques de clientélisme, de népotisme ou de copinage liés au rôle du maire dans ce recrutement ont également été mis en avant par certains interlocuteurs de la délégation. L’évaluation de l’UE (2020) mentionne les mécanismes de gouvernance basés sur le clientélisme, les nominations politiques et le népotisme, le rôle du facteur ethnique et la corruption, qui sont des réalités aussi bien à l’échelon national qu’à l’échelon local. Une commission nationale pour la prévention de la corruption a été mise en place et continue de traiter les allégations de népotisme, de copinage ou d’ingérence politique dans le cadre des processus de recrutement au sein du secteur public. Les mesures de lutte contre la corruption actuellement en vigueur, l’utilisation accrue du numérique et une meilleure sensibilisation à la question devraient permettre de mieux faire respecter les obligations en matière d’intégrité.

  •  

L’instrument d’aide de préadhésion (IAP 2014-2020) de l’UE comprend une composante régionale qui vise à favoriser le renforcement des capacités des pouvoirs locaux et des institutions locales. Le rapport-pays 2020 de la Commission européenne signale la nécessité d’améliorer les capacités administratives aux niveaux central et local. Certains interlocuteurs de la délégation ont indiqué que les négociations d’adhésion à l’UE conduisaient à focaliser l’attention sur les processus propres à l’administration centrale, une idée qui fait écho au commentaire de l’UE selon lequel les autorités locales ne sont habituellement pas associées aux processus d’adhésion et à l’adoption de l’acquis communautaire. Au fur et à mesure que les négociations avanceront, l’attention devrait toutefois se déplacer vers la question du renforcement des capacités administratives et des capacités d’absorption au niveau des autorités locales.

Une formation annuelle obligatoire est organisée par le ministère de la Société de l’information et de l’Administration, mais les recherches menées par l’OSCE et la ZELS révèlent que les fonctionnaires locaux la jugent trop générale et assez mal organisée. En revanche, ces derniers sont satisfaits de la formation spécialisée qui est proposée par la ZELS. Par ailleurs, le PNUD mène actuellement un programme de développement des capacités et espère avoir formé, d’ici à la fin de l’année 2021, l’ensemble des 81 collectivités locales sur les sujets suivants : perception des impôts efficace, gestion financière stable et contrôle financier interne.

Le cadre juridique étant clair, les rapporteurs considèrent que l’article 6.2 est formellement respecté. Cependant, il faut encore renforcer les capacités et introduire un changement d’attitude et de culture. Les rapporteurs s’associent à la Commission européenne lorsqu’elle estime qu’il demeure essentiel d’assurer le respect des principes de transparence, de mérite et de représentation équitable.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

L’article 35 de la loi n° 05/2002 sur l’autonomie locale dispose que les représentants locaux sont élus pour un mandat de quatre ans non reconductible. Le maire est élu au suffrage universel direct pour un mandat de quatre ans au scrutin majoritaire, tandis que les conseillers sont élus au scrutin proportionnel. Durant le processus de suivi, la délégation ne s’est vu rapporter aucune information relative à d’éventuelles contraintes qui pèseraient sur les élus locaux dans l’exercice de leurs fonctions.

Tout citoyen de plus de 18 ans ayant la capacité de contracter peut se présenter aux élections locales, sauf s’il a été condamné en justice ou emprisonné pour une infraction pénale. Le droit de proposer des listes de candidats (conseillers et maires) peut être exercé par les partis politiques enregistrés, soit pour leur compte, soit dans le cadre d’une coalition, ou bien par un groupe d’électeurs — entre 100 signatures (pour les communes de moins de 10 000 habitants) et 450 signatures (pour les communes de plus de 100 001 habitants).

Des quotas de genre sont prévus pour les élections locales : la liste des candidats pour les conseils municipaux et la ville de Skopje doit être constituée de manière à ce qu’« une place sur trois au moins soit réservée au genre le moins représenté ». Par ailleurs, il doit y avoir au moins 30 % des membres de chaque genre au sein des organismes de gestion des élections.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

En Macédoine du Nord, les maires sont considérés comme des professionnels occupant un poste à temps plein. Le montant de leur salaire est fixé par la loi d’après le salaire et les autres indemnités des membres de l’Assemblée de la République de Macédoine du Nord et des autres personnes nommées ou élues au sein de la République. Un rapport du Congrès situe la Macédoine du Nord parmi les pays où les salaires des maires sont environ six fois plus élevés que le salaire minimum moyen correspondant. Ce rapport classe par ailleurs la Macédoine du Nord parmi les pays où le salaire mensuel du maire de la capitale est plus proche de celui d’un cadre supérieur du secteur privé. Il classe aussi la Macédoine du Nord parmi les sept pays qui sont les seuls à fournir aux maires une protection sociale intégrale.

Les conseillers perçoivent une indemnité, mais pas de salaire. Ils ont le droit de demander le remboursement de leurs frais de voyage et de séjour ainsi qu’une indemnité journalière lorsqu’ils sont en déplacement ainsi que le remboursement de leurs frais de téléphone. Le paiement des dépenses s’effectue conformément à la réglementation relative aux fonctionnaires civils. La Macédoine du Nord ne fournit pas de compensation financière pour un éventuel manque à gagner.

Les interlocuteurs de la délégation considèrent que les montants fixés actuellement par la loi sont appropriés mais signalent une demande croissante de professionnalisation de la fonction de président du conseil municipal.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Les communes ont des terrains, des équipements, des ressources financières (argent) et des droits. A l’exception d’éventuelles fonctions déléguées (à l’avenir), toutes les communes ont les mêmes responsabilités en matière de dépenses. La ville de Skopje est la seule à être régie par des dispositions juridiques spéciales pour le partage des compétences avec les 10 communes qui la composent.

 

La loi détermine la façon dont les communes peuvent disposer de leurs biens et en assurer la gestion. La loi de 2004 sur le financement des collectivités locales (ci-après la « loi de finances ») a relancé le processus de décentralisation budgétaire.

 

En 2005, conformément à la loi précitée, les communes ont reçu le pouvoir d’administrer pleinement et de collecter l’impôt foncier et les impôts liés à la cession d’un bien, ainsi que certaines redevances locales. Le taux des impôts et taxes est fixé en fonction des seuils et des plafonds autorisés par la loi. La détermination du pourcentage exact incombe au conseil municipal. Par exemple, la loi relative aux impôts fonciers prévoit des taux allant de 0,1 à 0,2 % de la valeur estimée des biens d’un citoyen. Chaque conseil municipal peut décider du montant applicable dans la commune concernée. De fait, une seule commune (Gjorče Petrov) a fixé le montant maximum de 0,2 %. Toutes les autres appliquent le montant minimum.

 

Taxes et ressources locales

 

Les sources de revenu des communes (article 4 de la loi de finances) s’établissent comme suit : les impôts locaux établis par la loi et administrés par les instances locales sont l’impôt foncier, l’impôt sur les successions et les donations, la taxe sur les transactions immobilières et 100 % de l’impôt sur le revenu des artisans ; les taxes locales déterminées par les collectivités locales et qu’elles sont en droit de collecter, à savoir les taxes communales et les taxes administratives ; les redevances locales, en particulier la redevance pour les travaux et aménagements réalisés sur des terrains constructibles, les taxes d’urbanisme et d’aménagement, et les redevances dues au titre de l’utilisation des services communaux ; les revenus liés aux biens immobiliers : produits de la vente ou de la location de biens et revenus générés par les taux d’intérêt ; les revenus provenant des amendes qui sont fixées et collectées à titre de sanction en cas de non-respect de la réglementation des communes ; les donations (à noter actuellement l’importance des donations étrangères) ; les prêts (sous réserve de l’autorisation de l’Etat) ; les subventions émanant de fonds divers, comme le fonds pour les zones économiquement sous-développées, le fonds pour la voirie et les activités communales, le fonds pour les conduites d’eau et le réseau d’égout ; Dotations et subventions : dotations spécifiques et non spécifiques, dotation globale de fonctionnement, subventions pour les investissements, dotations pour l’exercice des compétences déléguées.

 

Revenus partagés, en particulier attribution d’une part d’impôts nationaux

 

Les revenus partagés proviennent de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : les communes en reçoivent 3 % dans les deux cas. D’ici à 2013, la part de la TVA qui leur revient sera portée à 4,5 % (en pratique, à la fin 2011, ce quota avait déjà atteint 3,7 %).

 

La dotation sur la TVA est une dotation générale qui n’est soumise à aucune condition et peut être librement utilisée en fonction des besoins d’une commune. La répartition des fonds se fait conformément aux critères déterminés dans le décret portant sur la répartition des recettes de la TVA. Les recettes totales de TVA collectées au cours de l’année fiscale précédente doivent être réparties comme suit : un montant fixe (trois millions de denars macédoniens, soit environ 48 580 euros) pour toutes les communes (y compris Skopje et ses communes) et un montant variable (12 % pour Skopje et ses communes et 88 % pour toutes les autres). Ce dernier montant est réparti selon les critères suivants : 65 % en fonction du nombre d’habitants, 27 % en fonction de la superficie de la commune et 8 % en fonction du nombre de zones habitées.

 

La part moyenne des recettes fiscales dans les budgets des collectivités locales était de l’ordre de 30 %. En 2007, elles représentaient 37,8 % du total, en 2008, 21,2 %, et, en 2010, 24,6 %, du fait de l’accroissement des transferts du budget central sous forme de dotations globales aux communes passées à la deuxième phase de la décentralisation budgétaire.

 

Les dispositions prévues par les lois spéciales ont encore accru les revenus des communes, notamment en partageant les revenus des concessions octroyées pour l’exploitation de ressources minérales (22 % pour l’Etat – 78 % pour les communes) et de la vente de terrains constructibles (20 % pour l’Etat – 80 % pour les communes), qui sont transférés du ministère des Transports et des Communications aux communes satisfaisant à certains critères administratifs. Actuellement, 14 communes ont le droit d’exercer la gestion foncière.

 

Dotations

 

Les dotations émanant du budget de l’Etat et des budgets de plusieurs fonds fournissent des revenus additionnels. Les dotations en capital sont utilisées pour financer des projets d’investissement sur la base d’un programme déterminé par le gouvernement. Leur emploi est contrôlé par les ministères compétents et par l’Agence pour la voirie routière nationale. Les dotations spécifiques sont utilisées pour le financement de certaines activités des communes qui sont dans la première phase de décentralisation budgétaire, dans les domaines de l’éducation, de la culture, de la politique sociale, de la protection de l’enfance et de la lutte contre les incendies. Les ministères compétents proposent et contrôlent la répartition des dotations spécifiques par commune, projet, institution ou programme.

 

Les communes demandent que cet instrument financier leur soit transféré de façon à pouvoir décider elles-mêmes des investissements à financer (alors qu’actuellement cette décision appartient aux autorités centrales). De fait, dans certains cas, l’administration centrale a décidé de construire une école dans une commune sans avoir consulté cette dernière au préalable, alors que la commune avait d’autres priorités.

 

Lors de la deuxième étape du processus de décentralisation budgétaire, les communes financent les compétences transférées par des dotations globales qui couvrent les dépenses liées aux salaires et les coûts de la maintenance des bâtiments, des biens et des services. Les ministères compétents proposent la méthode de détermination des critères pour la répartition des dotations globales. Chaque année, l’Etat adopte un décret sur la méthodologie et les critères à suivre pour la répartition des dotations globales. Leur montant ne saurait être inférieur au montant de l’enveloppe du budget central utilisée aux mêmes fins pendant l’année précédant le transfert d’une compétence donnée.

 

Décentralisation budgétaire

 

La décentralisation budgétaire est un volet important de l’ensemble du processus de décentralisation car tout transfert de (nouvelles) compétences doit s’accompagner d’un transfert budgétaire et financier.

 

La loi de finances prévoit que la décentralisation budgétaire sera réalisée en deux phases (à compter du 1er juillet 2005). Lors de la première phase, deux conditions sont à remplir (article 46), à savoir que les communes aient au moins deux employés aptes à travailler dans les domaines de la gestion financière, de la préparation et de l’exécution du budget, de la comptabilité et de l’établissement des rapports financiers, et trois employés qualifiés en matière de détermination et collecte des taxes.

 

Pour pouvoir passer à la deuxième étape (qui devait commencer en juillet 2007, mais a été repoussée à janvier 2008), les communes doivent satisfaire aux critères suivants : a) remplir les deux conditions requises pour la première phase ; b) avoir obtenu de bons résultats financiers au cours des 24 mois précédents ; c) disposer des personnels adéquats dans le domaine de la gestion financière ; d) informer régulièrement et en temps voulu le ministère des Finances des bons résultats obtenus (vérification par ce ministère) ; e) ne pas avoir d’engagements en cours vis-à-vis de fournisseurs ou d’autres créanciers au-delà des délais normaux de règlement.

 

Pour contrôler et vérifier le respect de ces conditions, une commission a été créée en janvier 2007. Elle se réunit quatre ou cinq fois par ans et se compose d’un président, de neuf membres et d’un secrétaire. Elle compte parmi ses membres le président et le vice-président de l’association ZELS, des maires, des représentants des ministères compétents, des universitaires et des experts internationaux. Par ailleurs, un groupe de travail interministériel se réunit régulièrement, tous les deux mois.

 

D’après les informations fournies par la délégation au cours de la visite, à la fin 2011, 79 communes sur 85 étaient passées à la deuxième phase de la décentralisation, et six seulement (toutes situées dans la partie occidentale du pays) en étaient encore à la première phase. Quatre de ces six communes ont des dettes assez importantes, et deux d’entre elles n’ont pas la capacité de gestion financière suffisante. Des efforts supplémentaires sont nécessaires afin de les préparer au passage à la deuxième phase.

 

Dettes municipales, emprunts et péréquation financière

 

Avant l’adoption de la loi de finances, la législation sur l’autonomie locale n’envisageait aucun instrument de péréquation, c’est-à-dire destiné à équilibrer la situation financière des collectivités locales. Elle prévoyait toutefois des transferts et des fonds qui, bien que n’ayant pas été conçus pour cela à l’origine, étaient en pratique utilisés à des fins de péréquation. Le seul instrument de péréquation défini dans la nouvelle loi est le revenu à transférer provenant du produit de la TVA. Sans être explicitement mentionnées, les dotations globales sont également considérées comme des instruments que le gouvernement peut utiliser pour équilibrer la situation financière des collectivités locales. Dans la ville de Skopje et ses communes, un fonds conjoint a été établi aux fins de la péréquation (conformément à une méthodologie spécifique pour la répartition des fonds).

 

Pour remédier aux problèmes de liquidité des communes, un nouvel instrument a été introduit sous forme de prêts à court et à long terme (jusqu’à 10 ans) sur le budget central. Le gouvernement a approuvé 23 prêts de ce type dont 13 à court terme et 10 à long terme (avec une période de remboursement qui peut aller jusqu’à cinq ans). L’approbation de ces prêts à long terme a eu des effets positifs en permettant de surmonter les problèmes de liquidité.

 

En vertu de la loi sur l’autonomie locale, les communes ne peuvent pas se déclarer en faillite. La loi de finances contient cependant des dispositions relatives aux procédures à suivre pour déclarer des difficultés financières. Si tel est le cas, il est fait état de la situation sur décision du maire, et ce dernier en informe le conseil municipal, le ministère des Finances, le ministère de l’Administration locale et l’association ZELS dans les trois jours. Un organe de coordination composé de cinq membres supervise le processus qui doit permettre de remédier à ces difficultés. Le maire propose un projet de programme de mesures, qui sont mises en œuvre dans le cadre d’un budget complémentaire ou du budget de la commune pour l’année fiscale concernée. Le maire décide du moment où il déclare la fin de cette situation.

 

Pour emprunter, les communes doivent consulter le ministère des Finances, qui contrôle le niveau des emprunts et des prêts ainsi que les déficits des budgets locaux. Afin de répondre aux critiques formulées à l’égard des restrictions créées par un régime d’autorisation au cas par cas, contraire à l’article 9, paragraphe 8, de la Charte, une nouvelle loi concernant la dette publique a été adoptée, ainsi qu’une loi relative au financement local. En juin 2011, le ministère des Finances a approuvé deux règlements (publiés au Journal officiel no 83/2011) portant sur les modalités d’emprunt des institutions publiques et des entreprises publiques appartenant à des institutions publiques.

 

Le Parlement est également associé à cette question, toute dette municipale étant considérée comme une composante de la dette publique générale. Les emprunts municipaux doivent donc être approuvés par le Parlement. Le dernier exemple en date est celui du prêt accordé à la ville de Skopje par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et approuvé par le Parlement. Lorsqu’il s’agit de banques commerciales, cependant, seul l’avis du ministère des Finances est requis, ce qui signifie que le Parlement n’intervient pas.

 

Les communes empruntent sur le long terme pour financer leurs projets et investissements, refinancer les dettes contractées à cette fin ou faire face à des engagements assortis d’une « garantie souveraine ». Elles recourent également à des prêts sur crédits budgétaires (émanant du budget central), notamment à des fins de protection et d’élimination des conséquences de catastrophes naturelles ou écologiques. Les possibilités d’emprunt sont limitées : le montant des versements annuels ne doit pas être supérieur au tiers du budget de l’année précédente.

 

Les communes ont accès au marché des capitaux pour réaliser les projets importants d’amélioration des infrastructures et des services publics. Elles peuvent également émettre des obligations municipales pour financer les projets d’aménagement prévus. Un Guide pour l’émission d’obligations municipales a été préparé afin d’informer les communes des modalités et procédures d’émission ainsi que des avantages de la formule.

 

Evaluation de la situation financière

 

Bien que les dépenses des collectivités locales représentent 17,2 % du budget total, les revenus municipaux semblent insuffisants pour leur permettre d’accomplir efficacement les tâches assignées. La plupart des communes éprouvent toujours de grandes difficultés à générer leurs propres revenus et l’Etat finance encore la plupart d’entre elles.

 

La commune de Zhelino offre un bon exemple de cette situation : avec 25 euros par habitant (à titre de comparaison, 100 euros dans la ville de Skopje), la commune est simplement dans l’incapacité d’exercer pleinement ses compétences. L’administration municipale n’est pas en mesure d’employer un architecte pour les questions d’urbanisme, un inspecteur interne (ou un service d’audit) ni un inspecteur pour l’environnement. La maintenance des infrastructures nécessaires pour la prestation des services pose problème et il y a encore des domiciles privés et des zones d’habitation sans électricité. Deux de ces zones seulement (sur 18) sont desservies par des canalisations d’eau. L’école, détruite par un incendie, ne sera reconstruite que l’an prochain, lorsque son remplacement aura été inscrit au budget du ministère de l’Education.

 

Parmi les principales causes de l’insuffisance des ressources financières figurent la gestion – encore – centralisée du patrimoine foncier de l’Etat, l’inefficacité de la collecte des impôts fonciers (faute d’un contrôle approprié et en raison de défaillances dans la mise en œuvre) et le fait que les bases de données relatives aux contribuables ne sont pas mises à jour. Les capacités administratives de certaines communes, notamment les plus petites, restent faibles en matière de gestion financière, d’administration fiscale et de contrôle financier. Les administrations des collectivités locales ne satisfont toujours pas de façon appropriée à l’obligation de transparence et à l’obligation de rendre compte de leurs actes.

 

Les rapporteurs notent que pour améliorer la situation des petites communes et des communes rurales, l’application de la nouvelle formule d’un « revenu minimum garanti » semble être une avancée prometteuse, qui va dans la bonne direction : un minimum de trois millions de denars macédoniens est garanti à chaque commune. A cela s’ajoutent d’autres ressources en fonction de la part de la TVA et de l’impôt sur le revenu qui leur revient (critères : 50 % per capita, superficie et nombre de zones d’habitation). Avec cette nouvelle méthode de calcul et d’attribution, aucune commune ne devrait avoir un revenu inférieur à 4 millions de denars.

 

Le mémorandum de l’association ZELS pour 2011 demande que la part du produit de la TVA accordée aux communes soit portée de 3 % actuellement à 6 % (au lieu de l’objectif de 4,5 % envisagé pour 2013) et que la part de l’impôt sur le revenu passe de 3 % actuellement à 15 %

 

Malgré les résultats notables obtenus dans le cadre du processus de décentralisation, plusieurs problèmes subsistent, comme les grandes disparités entre les communes et quant à leur capacité à s’acquitter de certaines fonctions. Du fait de leurs problèmes budgétaires, les collectivités locales peuvent difficilement participer aux projets financés par l’Union européenne, qui requièrent un cofinancement. En conséquence, les communes rurales, tout particulièrement, dépendent des dotations et subventions, faute de pouvoir compter sur les taxes sur les constructions ou les revenus fonciers. Bien que les critères d’éligibilité des subventions pour la réalisation d’investissements (infrastructures) soient bien définis par les bailleurs de fonds internationaux (FMI, Banque mondiale), cela ne semble pas toujours être le cas s’agissant des subventions de l’Etat.

 

De l’avis des rapporteurs, il faudrait davantage de coordination, d’appui et de contrôle de la part de l’Etat dans le domaine des compétences transférées. L’exemple fréquemment cité à cet égard est celui des compétences en matière d’éducation : lorsque l’enseignement secondaire est devenu obligatoire, le problème de la couverture des coûts supplémentaires de transport scolaire s’est posé partout, mais le ministère des Finances semble l’ignorer, puisqu’il renvoie aux dotations globales, qui ne sont pas affectées et peuvent donc être utilisées pour couvrir ces prestations. Le message lancé par le ministère est manifestement qu’il faut donner la priorité aux mesures d’économie et à l’optimisation de la passation des marchés publics. 

 

Les rapporteurs estiment que les collectivités locales devraient être dûment consultées à propos des investissements du pouvoir central dans leurs localités et que les subventions qui leur sont accordées ne devraient pas empiéter sur l’autonomie budgétaire telle qu’elle est prévue par la Charte.

 

Les rapporteurs notent également que la planification des dépenses relatives à l’éducation semble être inadéquate et qu’il risque d’y avoir des problèmes de coordination. Alors que le ministère des Finances transfère aux communes des fonds affectés aux dépenses d’entretien et de chauffage des établissements scolaires, les salaires des personnels, les frais de transport scolaire et les priorités d’investissement dans les écoles sont définis dans le programme annuel préparé par le ministère de l’Education. Ce dernier transfère des fonds directement aux établissements scolaires, privant les communes de moyens financiers qui leur permettraient d’investir dans les écoles.

 

Pour remédier à ces problèmes, l’association ZELS a suggéré de définir des critères d’attribution des fonds destinés à financer les investissements dans les établissements scolaires ainsi que sa propre participation au processus de planification des autorités centrales concernant ces fonds.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

La loi sur l’autonomie locale de 2002 encourage plusieurs formes de coopération volontaire entre les collectivités locales. Les instruments sont réglementés en détail par la loi relative à la coopération intercommunale (2009) et incluent (article 9 de la loi) : la mise en place d’organes administratifs et de groupes de travail conjoints ; la mise en place de services publics mutuels ; la passation d’accords sur le regroupement de fonds et sur l’exécution de certaines tâches par une commune pour le compte d’une ou plusieurs autres.

 

En pratique, les communes semblent avoir largement recours à la coopération intercommunale. Selon plusieurs interlocuteurs de la délégation, 80 % d’entre elles s’engagent dans de tels accords de coopération, qui sont également nécessaires pour passer à la deuxième étape du processus de décentralisation budgétaire.

 

Il existe de nombreux exemples de coopération intercommunale visant à économiser les ressources humaines et financières. A cet égard, on peut citer la coopération entre trois petites communes des environs de Strumica : Vasilevo, Bosilovo et Novo Selo.

 

Les 84 communes de « l’ex-République yougoslave de Macédoine » et la ville de Skopje sont membres de l’association ZELS, dont l’organisation interne s’établit comme suit : une assemblée (85 maires qui se réunissent une ou deux fois par an), un conseil d’administration (19 maires issus de différents partis politiques, y compris de l’opposition nationale ; prise de décision par consensus), un président et deux vice-présidents (dont l’un, d’après les statuts, doit être membre d’un parti d’opposition ; l’un d’eux est albanais), 13 comités (maires) et réseaux (personnel administratif municipal).

 

L’association ZELS organise des activités de formation pour les élus ainsi que pour les fonctionnaires et les personnels administratifs dans son propre centre de formation (quelque 1 500 personnes chaque année). Actuellement, le principal thème de formation est la gestion du patrimoine foncier (terrains constructibles), afin de préparer les personnels municipaux aux certifications requises dans ce domaine. L’association ZELS a également fourni du matériel d’interprétation à 32 communes pour leurs réunions ainsi qu’une formation (y compris la publication d’un manuel) destinée aux commissions des relations interethniques. Dans le domaine de la gouvernance/municipalité en ligne, l’association travaille à l’élaboration d’une stratégie pour les technologies de l’information et de la communication et fournit des services de création de sites internet et des logiciels sur son serveur. Les principaux domaines couverts sont le signalement des problèmes par les citoyens, les solutions logicielles d’efficience énergétique et les terrains constructibles. Seront également disponibles, en 2012, des logiciels pour la délivrance électronique des permis de construire, un cadastre du sous-sol et des modalités de paiement électronique pour le règlement des sommes dues aux communes par les citoyens.

 

Les accords relatifs à la coopération transfrontalière, de même que l’appartenance à des organisations internationales de pouvoirs locaux, sont régis par plusieurs lois, dont la loi sur la ratification de la Charte qui expose, dans son article 10, les principes énoncés dans la Charte concernant la coopération intercommunale et transfrontalière et la loi sur l’autonomie locale qui vise la coopération avec les collectivités locales d’autres pays et avec des organisations internationales de pouvoirs locaux et de collectivités locales (article 14, paragraphe 4). Tel est le cadre de la collaboration avec le Réseau des associations de collectivités locales d’Europe du Sud-Est (NALAS), dont l’association ZELS est membre fondateur.

 

Depuis 2010, la ZELS (avec la ville de Skopje) a un bureau auprès de l’Union européenne à Bruxelles. L’association est également, comme il est indiqué ci-dessus, l’un des membres fondateurs du NALAS et participe activement à ses activités. Pendant un an, en 2007, elle en a assuré le secrétariat.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

La loi sur l’autonomie locale (2002) établit une distinction entre la protection du statut constitutionnel des communes et la protection juridique « ordinaire ».

 

Le statut constitutionnel des communes peut être protégé par l’introduction d’une initiative – par le conseil municipal ou le maire – devant la Cour constitutionnelle afin d’évaluer la constitutionnalité d’une loi ou bien la constitutionnalité ou la légalité d’actes généraux des ministères et d’autres organes de l’administration de l’Etat susceptibles de porter atteinte au statut constitutionnel des communes ou aux droits qui leur sont garantis par la Constitution (article 87). En pratique, aucun recours constitutionnel n’a été introduit pour violation présumée des droits à l’autonomie locale (article 110) ; les conflits de compétences entre l’Etat et les collectivités locales n’ont donné lieu à aucune controverse.

 

La notion d’« actes juridiques généraux », qui sont examinés par la Cour constitutionnelle concernant la conformité procédurale avec la Constitution, englobe les actes adoptés par les conseils municipaux. Sur la base de l’article 87 de la Constitution, les maires ont fréquemment contesté – souvent avec succès – des actes adoptés par les conseils municipaux accordant des primes ou rémunérations supplémentaires.

 

Les particuliers peuvent également saisir la Cour constitutionnelle d’une initiative pour demander un contrôle de constitutionnalité (actio popularis). Ceci n’est arrivé qu’en de rares occasions. La Cour constitutionnelle ne contrôle que le caractère formel et la légitimité des procédures, tandis que la décision sur le fond d’une affaire donnée est laissée au tribunal administratif qui en est saisi. Une telle plainte portant sur la procédure d’exercice des droits de consultation a entraîné l’annulation de la procédure d’aménagement urbain « Skopje 2014 » par la Cour constitutionnelle, de sorte que la procédure doit être renouvelée.

 

Une protection juridique devant les tribunaux compétents est garantie aux communes (article 88) contre les actes et les activités des organes de l’administration de l’Etat et du gouvernement qui empêchent l’exercice des compétences municipales définies par la Constitution et la loi.

 

La loi sur les litiges administratifs a été modifiée afin de créer une haute cour administrative compétente pour se prononcer sur les appels introduits contre les décisions du tribunal administratif, qui lui-même est saisi des appels contre les décisions rendues par les commissions des infractions des organes administratifs, les commissions de deuxième instance du gouvernement et les actes des collectivités locales. Cette cour est devenue opérationnelle en 2011.

 

Comme indiqué précédemment, les traités internationaux sont considérés comme faisant partie intégrante du système juridique. Des références directes à la Charte ont ainsi été effectuées dans deux affaires portées devant la Cour constitutionnelle concernant des questions budgétaires. De larges extraits de la Charte ont été cités.

 

Il n’existe pas de commission spéciale ni de procédure particulière pour les différends entre les communes. Il y a toutefois eu une exception à l’occasion d’un litige résultant de divergences d’interprétation des dispositions d’une loi : il a été procédé à la mise en place d’une commission conjointe des communes concernées et les amendements proposés sur les points de désaccord ont contribué à résoudre leur différend.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 9 novembre 1995

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 6 juin 1997

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

L’autonomie locale est considérée comme l’une des valeurs fondamentales du régime constitutionnel (article 8) et est directement réglementée dans la section V de la Constitution.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
13Disposition(s) conforme(s)
1Disposition(s) partiellement conforme(s)
1Article non conforme