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Roumanie

Roumanie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 24 au 26 mai 2010
Date d'adoption du rapport: 3 mars 2011
Documents : Rapport CG(20)9 | Recommandation 300 (2011)
Tous les rapports de suivi

Le présent rapport fait suite à une mission de suivi sur la situation de la démocratie locale et régionale en Roumanie, pays qui avait fait déjà l’objet d’une Recommandation en 1995, et de deux rapports d’information en 2002 et 2003. Le rapport souligne que la Roumanie a entamé au cours de la dernière décennie de nombreuses réformes législatives qui ont été réalisées dans l’ensemble conformément aux principes et à l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale.

 

La Recommandation invite les autorités roumaines à poursuivre ses efforts afin de parvenir en pratique à une transposition de tous les principes de la Charte, notamment en continuant d’améliorer les mécanismes de consultation des collectivités locales afin de les rendre pleinement conformes à l’article 4 (6) de la Charte, en allouant aux collectivités locales des ressources financières proportionnées à leurs compétences comme l’énonce l’article 9(2) de la Charte, ou encore en octroyant un statut spécial à la ville capitale de Bucarest, conformément à la Recommandation 219 (2007) du Congrès. Le Congrès invite également les autorités à poursuivre la mise en œuvre des mesures visant l’intégration des minorités nationales dans les collectivités locales en assurant leur pleine participation à la vie politique locale. Il convient de noter que la délégation n’ayant pas pu rencontrer le représentant de la minorité rom, cette question n’est pas traitée dans le présent rapport.

 

Enfin, il est également recommandé aux autorités roumaines de poursuivre les réformes engagées en matière de développement régional, conformément aux principes posés dans le Cadre de référence pour la démocratie régionale, et d’envisager la levée de la réserve formulée à l’article 7(2) lors de la ratification de la Charte par la Roumanie, laquelle ne semble plus, de facto, s’imposer. Les autorités roumaines sont par ailleurs encouragées à signer et ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

En Roumanie, le principe de l’autonomie locale est reconnu dans la Constitution – articles 120 et 121 – et dans d’autres actes normatifs.

 

Le cadre juridique général de l’autonomie locale est fourni par un ensemble d’actes normatifs qui ont connu une évolution significative, notamment au cours de la dernière décennie.

 

La loi sur l’administration publique locale adoptée en 1991, considérablement améliorée par une autre loi adoptée sur ce sujet en 2001, a été révisée dans le sens d’un réel progrès de l’autonomie locale en 2006. Le concept de l’autonomie locale contenu dans l’article 3(1) et (2) de la Charte a été repris tel quel lors de la révision de cette loi générale, le 16 mars 2008. Ainsi ils se trouvent à l’article 3(1), (2) et (3) de la loi roumaine n° 215/2001, ainsi que dans la loi n° 67/2004 sur les élections locales et la loi n° 393/2004 sur le statut des élus locaux. L’article 4(1) de la loi n° 215/2001 précise aussi que l’autonomie locale est uniquement une autonomie administrative et financière, qui s’exerce sur la base et dans la limite de la loi.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Voir réponse indiquée à l'article 2

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 2

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Les compétences de base des collectivités locales énoncées dans l’article 4(1) de la Charte sont prévues par l’article 36 de la loi n° 215/2001 pour les conseils locaux et à l’article 91 pour les conseils départementaux.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

L’article 4(2) de la Charte a été repris dans l’article 5(2) de la loi n° 215/2001

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Pour l’article 4(3) de la Charte, il faut préciser que le conseil local est le titulaire de l’autonomie locale, en vertu du principe de subsidiarité, prévu à l’article 3(a) de la loi-cadre sur la décentralisation (loi n° 195/2006). Le conseil local peut décider librement des tâches à accomplir pour répondre aux besoins de la collectivité locale.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Comme il a été précédemment souligné, la Roumanie a fait une déclaration interprétative concernant l’article 4(4) et (5) de la Charte.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Comme il a été précédemment souligné, la Roumanie a fait une déclaration interprétative concernant l’article 4(4) et (5) de la Charte.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

L’article 4(6) de la Charte est transposé dans l’article 8 (1) de la loi n° 215/2001 et dans la décision n° 521/2005 du gouvernement sur la procédure de consultation des associations de communautés locales concernant l’élaboration des projets normatifs. En outre, la délégation salue la décision n° 521/2005 du gouvernement qui fait expressément référence, dans son préambule, à la Charte et à l’article 4(6).

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

La protection des limites territoriales des collectivités locales dans la loi roumaine est garantie par l’article 22 de la loi n° 215/2001.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Conformément au règlement-cadre sur l’organisation et le fonctionnement des conseils locaux, publié au Monitorul Oficial n° 90 du 2 février 2002, les conseils locaux peuvent adopter leurs propres règlements sur leur organisation et leur fonctionnement adaptés à leurs besoins spécifiques. Ces règlements internes doivent être approuvés par les 2/3 des conseillers élus.

 

En outre, la loi n° 215/2001 dispose qu’une des premières attributions du conseil local et du conseil départemental est d’approuver le statut et le règlement d’organisation et de fonctionnement du conseil, de la mairie et des autres institutions publiques d’intérêt local. Les activités et les règles internes d’organisation et de fonctionnement de chaque collectivité sont ainsi régies par les décisions du conseil (local ou départemental).

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Pour ce qui concerne l’article 6(2) de la Charte, le statut du personnel des collectivités locales est réglementé par la loi n° 188/1999 sur le statut de la fonction publique (les autorités locales emploient aussi du personnel contractuel) et par divers arrêtés ministériels portant sur les rémunérations. Les salaires du personnel, payés sur les fonds publics, obéissent désormais à la loi-cadre n° 330/2009, tandis que l’effectif du personnel pouvant être employé par les autorités publiques centrales et locales est fixé par l’ordonnance d’urgence n° 63/2010 du gouvernement.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Le statut des élus locaux est garanti par la loi n° 393/2004 sur le statut des élus locaux. Le libre exercice de leur mandat est prévu par les articles 4 et 20 de cette loi.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Les fonctions et les activités incompatibles avec le mandat des élus locaux sont définies dans la section IV de la loi n° 161/2003 portant sur certaines mesures visant à garantir la transparence dans l’exercice des activités et missions publiques et dans le domaine des affaires et à garantir la prévention et la répression de la corruption, ainsi que dans la loi n° 176/2010 sur l’intégrité dans l’exercice des dignités et fonctions publiques, portant modification et complément de la loi n° 144/2007 sur la création, l’organisation et le fonctionnement de l’Agence nationale pour l’intégrité, ainsi que modification et complément d’autres actes normatifs.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

En ce qui concerne l’article 7(2), la délégation rappelle que la Roumanie a formulé une réserve sur ce paragraphe lors de la signature de la Charte. Néanmoins, il est intéressant de noter que la loi n° 393/2004 prévoit plusieurs moyens d’intéressement, d’indemnisation et de compensation financière pour les élus pendant l’exercice de leur mandat, et même après leur mandat les anciens élus qui arrivent à l’âge de la retraite.

 

Lors de la visite, les associations ont indiqué à la délégation que dans certains cas les fonctionnaires de l’administration locale recevaient un salaire supérieur à celui du maire. Cependant, le ministère de l’Administration et de l’Intérieur a informé les rapporteurs d’un projet d’acte normatif visant à réévaluer le salaire du maire en fonction de celui des fonctionnaires locaux.

 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Bien que l’article 123(4) de la Constitution roumaine ne l’indique pas expressément, la lecture conjointe des dispositions de la loi sur l’administration publique locale et de la loi sur le préfet et l’institution du préfet établit que le contrôle administratif sur les collectivités locales est exercé par le préfet.

 

Dans l’exercice des attributions pour lesquelles il a été investi, le maire émet des dispositions à caractère normatif ou individuel et des actes administratifs unilatéraux. Le secrétaire de l’unité administrative territoriale communique au préfet les dispositions émises, dans les cinq jours qui suivent leur signature. Le préfet exerce ainsi le contrôle de légalité (la tutelle administrative) ; si nécessaire, il peut demander la révision ou la révocation de l’acte administratif considéré comme étant partiellement ou entièrement illégal. En cas de refus, il peut saisir les instances de contentieux administratif pour demander l’annulation de l’acte.

 

Le conseil local et le conseil départemental, dans l’exercice de leurs attributions, prennent des arrêtés qui sont soumis au contrôle de légalité du préfet. Dans le cas où le conseil refuse de révoquer les actes considérés illégaux par le préfet, celui-ci peut saisir les instances de contentieux administratif. La réglementation du contrôle de légalité des actes administratifs exercé par le préfet semble appropriée et proportionnelle, bien que certains abus aient pu être signalés dans la pratique par le passé.

 

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.5

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.5

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.5

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

L’article 9(5)-(8) de la Charte est repris également dans la loi n° 273/2006, dans l’article 15 intitulé « Le principe de solidarité », l’article 16(3) et divers autres articles de cette loi qui, depuis sa dernière révision, permet notamment la péréquation au niveau central (entre départements) et local (entre les communes ou villes d’un même département) et le partage des ressources entre le niveau central et le niveau local, et autorise les autorités locales à émettre des capitaux sur le marché national et international des capitaux et à souscrire des emprunts.

 

Conformément à l’ordonnance d’urgence n° 51/2010 du gouvernement, les mairies peuvent solliciter des crédits auprès de l'Etat pour payer leurs dettes avec des opérateurs économiques, à un taux d’intérêt de 6,25 % par an sur une période de 5 ans, avec des intérêts ne courant qu’à partir de la deuxième année. Pour bénéficier de ces crédits, les autorités locales doivent obligatoirement recevoir l’accord de la Commission d’autorisation des crédits locaux du ministère des Finances publiques. D’après les nouvelles dispositions de la loi n° 273/2006 sur les finances publiques locales, le non-respect de l’obligation de demander l’accord au ministère des Finances publiques engage la responsabilité pénale des représentants des autorités locales, et est passible de 3 à 10 ans d’emprisonnement ou, en cas de conséquences graves, de 5 à 15 ans d’emprisonnement et de l’interdiction d’exercer certains droits. En outre, si les représentants des autorités publiques locales ne se conforment pas à l’obligation de transmettre au ministère des Finances publiques l’information sur les crédits contractés et la dette publique locale, ils encourent une sanction contraventionnelle  sous forme d’une amende de 10 000 à 30 000 lei (soit de 2392,80 à 7178,40 euros)

 

Le chapitre V de la loi n° 215/2001, intitulé « Le Financement des autorités de l’administration publique locale », est tout aussi important. Il dispose que les unités administratives territoriales reçoivent des montants défalqués à destination spéciale, provenant de certains revenus de l’Etat, afin de garantir l’équilibre vertical et horizontal des budgets locaux. La structure et les critères d’allocation des quotes-parts et des montants pour l’équilibre des budgets locaux sont établis par la loi des finances publiques locales. Le quantum des montants destinés à l’équilibre des budgets locaux est prévu par la loi de finances.

 

Il a aussi été signalé aux co-rapporteurs que, dans la pratique, le conseil départemental reste fortement politisé, notamment en matière de budget, et que la distribution des ressources est affectée par des problèmes de clientélisme politique qui touchent tous les partis au gouvernement. Le processus d’élaboration des budgets au niveau local semble faire l’objet de négociations politiques au détriment des besoins réels des collectivités locales. 

 

L’article 9(6) de la Charte est transposé dans l’article 18 de la loi n° 273/2006.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Les mêmes principes ont été garantis récemment par l’article 3 de la loi n° 195/2006 et les articles 16(1) et 17 de la loi n° 273/2006.

 

Les ressources financières des collectivités locales, telles que prévues à l’article 9(3) et (4) de la Charte, sont garanties par la législation roumaine à l’article 27 de la loi n° 215/2001, à l’article 5 de la loi n° 273/2006, qui prévoit la constitution des recettes et dépenses du budget local, et à l’article 16(2) de cette même loi. Cette dernière disposition prévoit que « les autorités administratives locales ont compétence pour fixer le taux des impôts et taxes locales, dans les conditions prévues par la loi ». Ces principes ont été complétés récemment par l’article 27 de cette même loi, selon le libelle suivant « les compétences dans le domaine de la fixation des impôts et taux ».

 

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

L’article 9(1) et (2) de la Charte a été repris tel quel lors de la dernière révision de la loi n° 215/2001.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.3

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Le droit d’association des collectivités locales et les conditions applicables à leurs associations sont prévus dans la loi n° 215/2001 (articles 11 à 16). Le 16 juillet 2003, la Roumanie a également ratifié, avec deux réserves, la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STCE 106), adoptée à Madrid le 21 mai 1980.

 

En vertu de l’article 12(2) de la loi n° 215/2001, le gouvernement permet l’association des unités administratives territoriales dans le cadre de programmes nationaux de développement. Ces programmes sont financés annuellement sur le budget de l’Etat, au moyen d’une dotation distincte sur le budget du ministère de l’Administration et de l’Intérieur, dans les conditions prévues par la loi de finances publiques locales.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

La législation roumaine n’accorde pas aux collectivités locales un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice du droit à l’autonomie locale. Néanmoins, les collectivités locales peuvent engager des actions en justice, devant les tribunaux ordinaires, pour réclamer le respect des dispositions de la Constitution et/ou de la législation interne qui les concernent directement.

 

Les collectivités locales, les unités administratives territoriales et les autorités publiques locales ou départementales ne disposent pas d’un droit propre de saisine de la juridiction constitutionnelle. Toutefois, les unités administratives territoriales peuvent s’adresser à la Cour constitutionnelle par le biais d’une exception d’inconstitutionnalité. Il existe quelques exemples de décisions où la Cour constitutionnelle a donné gain de cause aux autorités locales.

 

De même, ni les collectivités locales, ni les unités administratives territoriales, ni les autorités publiques locales ne peuvent défendre devant la justice (administrative ou de droit commun) leur autonomie, entendue comme un droit subjectif. Les seules actions en justice accessibles à certaines autorités publiques locales concernent leur composition et leur organisation interne. Celles-ci peuvent être considérées comme un aspect de l’autonomie administrative, au sens donné par la loi organique à ce concept. Toutefois, ces actions en justice ne représentent pas une protection juridictionnelle efficace de l’autonomie au sens de la Charte européenne sur l’autonomie locale.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 7 octobre 1993

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 28 janvier 1998

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

En Roumanie, le principe de l’autonomie locale est reconnu dans la Constitution – articles 120 et 121 – et dans d’autres actes normatifs.



27Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
3 Articles non ratifiés
26Disposition(s) conforme(s)
0Disposition(s) partiellement conforme(s)
1Article non conforme