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République slovaque - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 6 au 8 décembre 2022

Date d'adoption du rapport: 26 octobre 2023

Documents : Rapport CG(2023)45-18final | Recommandation 500 (2023)
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Il s'agit du quatrième rapport évaluant la mise en œuvre de la Charte en République slovaque depuis que le pays a ratifié la Charte en 2000.

Les rapporteurs notent avec satisfaction la synchronisation de l’élection et de la durée du mandat des autorités locales et régionales. Les rapporteurs soulignent également les effets positifs de la création de la Cour administrative suprême, ainsi que la poursuite de la réforme de la fonction publique.

Toutefois, le rapport souligne quelques questions qui méritent une attention spéciale. En particulier, la fragmentation municipale, l’insuffisance de financement des autorités infranationales et l’inefficacité du système de péréquation. Un autre point souligné par les rapporteurs concerne les processus de consultation qui ne se tiennent pas en temps utile et de manière appropriée. Enfin, les rapporteurs regrettent l’absence de compétences fiscales au niveau régional ainsi qu’une formation limitée et inadéquate du personnel local.

Par conséquent, les rapporteurs suggèrent d’encourager les fusions volontaires, de favoriser la coopération intermunicipale et de garantir un financement adéquat aux autorités locales et régionales. De même, les rapporteurs soulignent l’importance de réviser le système de péréquation, d’améliorer la mise en œuvre des mécanismes de consultation existants et de mettre en place des plans de formation pour les fonctionnaires locaux. En outre, les rapporteurs invitent les autorités nationales à permettre une autonomie fiscale régionale et à améliorer le caractère évolutif des ressources financières infranationales.

Le rapport encourage également la République slovaque à signer et à ratifier le Protocole additionnel à la Charte (STCE n° 207).

Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié

Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer

Tout déplier

Tout replier

Article 2

Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Le chapitre IV de la Constitution slovaque (articles 64 à 71) est le fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale et régionale en République slovaque. L’article 64 dispose que l’autonomie locale se compose des communes et des collectivités territoriales supérieures (CTS, communément appelées « régions »). L’article 65 précise que les communes et les collectivités territoriales supérieures sont des personnes morales qui, dans les conditions fixées par la loi, gèrent de façon indépendante leurs biens propres et leurs ressources financières et financent leurs activités au moyen de recettes propres et de subventions de l’État (article 65(2)). L’article 67.3 déclare que « l’État intervient dans les activités de la commune et de la collectivité territoriale supérieure, uniquement selon les modalités fixées par la loi ».

La loi 369/1990 sur les collectivités locales est une source législative importante pour la mise en œuvre des dispositions constitutionnelles relatives à l’autonomie locale en République slovaque. Dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2022, elle définit le statut juridique et le fonctionnement des communes et énonce leurs compétences au paragraphe 4.3. Parmi les autres textes importants figurent la loi 302/2001 sur l’administration des unités territoriales supérieures/régions autonomes et, pour ce qui concerne l’autonomie locale, les lois 138/1991 sur les biens municipaux, 523/2004 sur les règles budgétaires applicables à l’administration publique, 211/2000 sur le libre accès à l’information, 416/2001 sur la décentralisation, 42/1994 sur la protection civile, 54/1994 sur le registre des citoyens, 50/1976 sur l’aménagement du territoire et le contrôle des constructions, 222/1996 sur l’organisation de l’administration locale de l’État, 343/2015 sur les marchés publics, 180/2014 sur les conditions d’exercice du droit de vote, 552/2003 sur le service public, 502/2001 sur le contrôle et l’audit financiers, 55/2017 sur le Code de la fonction publique et 523/2004 sur les règles budgétaires applicables à l’administration publique.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que le principe de l’autonomie locale est reconnu dans la Constitution et dans la législation interne.

Article 3.1

Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

L’article 68 de la Constitution slovaque dispose qu’une commune et une collectivité territoriale supérieure peuvent prendre des arrêtés de portée générale dans les affaires relevant de l’auto-administration locale et pour exécuter les tâches attribuées à l’auto-administration par la loi. Outre leurs compétences propres, les communes exercent les compétences qui leur sont déléguées par l’État. Celles-ci sont précisées dans la législation, par exemple dans la loi 369/1990 Coll. sur l’établissement des communes, la loi 461/2001 sur le transfert de certaines responsabilités de l’administration centrale aux communes et aux unités territoriales supérieures et les amendements ultérieurs à ces lois. La loi 302/2001 (dernière modification en 2021) établissant les huit régions de la République slovaque clarifie le statut juridique de ces dernières et énonce leurs compétences à l’article 4.1. Par conséquent, l’autonomie locale s’occupe de toutes les questions ayant trait à la gestion de la commune/région et de leurs biens, à l’exception de celles réservées à l’État.

En République slovaque, les collectivités locales et régionales ont des responsabilités dans les domaines suivants : services publics généraux (administration) ; ordre et sécurité publics ; affaires économiques/transport ; protection de l’environnement ; logement et aménagements à usage collectif ; santé ; culture et loisirs ; éducation ; assistance sociale. Toutes les communes ont les mêmes compétences, indépendamment de leur nombre d’habitants et de l’étendue de leur territoire. Les réformes de décentralisation de 2000-2005 ont modifié les processus de l’administration d’État et renforcé le rôle et les responsabilités des collectivités locales.

En République slovaque, les autorités régionales et locales sont chargées d’une « part importante des affaires publiques » qu’elles règlent et gèrent conformément à la Constitution et à l’ordre juridique. Nemec (2018) conclut que « les capacités de l’autonomie locale sont très bien définies et assurées sur le plan légal ». Les collectivités locales peuvent également prendre des arrêtés régissant leurs compétences « sous leur propre responsabilité » et « au profit de leurs populations ». Cela dit, comme l’affirme le Préambule de la Charte, les modalités d’exercice de ces compétences et les moyens nécessaires à leur accomplissement font partie des éléments essentiels à la mise en œuvre du principe de l’autonomie locale.

Les rapporteurs ont observé à cet égard que dans la pratique, la capacité des collectivités locales à gérer efficacement leur part des affaires publiques est souvent considérablement restreinte, non pas par la législation ou par une intervention, mais du fait de leur petite taille et de leurs ressources humaines et financières limitées. Avec une population moyenne de 1 870 habitants et une superficie moyenne de 17 km2, de nombreuses communes slovaques sont limitées dans leur capacité d’exercer leurs tâches avec efficacité. Compte tenu de la fragmentation des communes slovaques et des faibles ressources et capacités des plus petites d’entre elles, il pourrait être intéressant de développer la coopération formelle entre les petites communes voire d’en fusionner plusieurs pour en créer de plus grandes, plus solvables et plus efficaces. Cela étant, les rapporteurs n’ont constaté aucune intention politique ou administrative d’engager ou d’encourager ce processus. Un tel changement n’est pas non plus demandé par la population.

Au cours de la visite, les interlocuteurs ont reconnu qu’un grand nombre de compétences ont été confiées à l’échelon local et se sont déclarés vivement préoccupés par l’inadéquation des moyens disponibles, notamment sur le plan financier, pour exercer ces compétences. Cette question sera examinée en détail dans le cadre de l’analyse de l’article 9 (voir ci-dessous).

Article 3.2

Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Le Commentaire contemporain relatif à la Charte souligne que l’article 3.2 inscrit dans les dispositions de la Charte un principe démocratique des plus importants, à savoir que le droit à l’autonomie locale doit être exercé par des autorités démocratiquement constituées. D’après l’article 69 de la Constitution slovaque, les principaux organes de la commune sont le conseil municipal et le maire. Toutes les communes slovaques (obece), y compris celles ayant le statut de ville, élisent un conseil local (obecné zastupiteîstvo dans les communes et mestské zastupiteîstvo dans les villes) dont le nombre de membres varie en fonction de la population, par exemple trois conseillers pour les communes jusqu’à 40 habitants et 23-41 conseillers pour les communes jusqu’à 100 000 habitants. Les modalités des élections municipales sont définies par le conseil municipal en exercice. Les élections ont lieu tous les quatre ans au suffrage direct et au scrutin secret. Peuvent voter les citoyens et les étrangers qui ont leur résidence permanente sur le territoire de la commune. Les résidents peuvent participer aux réunions régulières des assemblées et organes locaux. Ils peuvent également déposer des motions et des plaintes contre les autorités locales.

Les citoyens de chaque région élisent également un conseil régional (zastupiteîstvo samosprávneho kraja) et un président (predseda) au suffrage direct tous les quatre ans. Les élections locales et régionales ont eu lieu le 29 octobre 2022. C’est la première fois que les élections régionales et municipales se sont tenues simultanément, pour répondre au double objectif de faire des économies et d’accroître la participation. Le taux de participation aux élections régionales a été le plus haut jamais enregistré (43,7 %, soit une hausse de 14 % par rapport aux chiffres d’il y a cinq ans) tandis que le taux de participation aux élections municipales a été le plus bas jamais enregistré avec 46,2 %.

Outre le conseil municipal, organe délibérant, chaque commune dispose également d’un comité local (rada) qui est l’organe exécutif du conseil municipal et l’organe consultatif du maire. Les membres du comité local sont élus par le conseil municipal en son sein. Il a des pouvoirs d’initiative et de contrôle et s’occupe de mettre en œuvre les décisions du conseil municipal. De la même manière, chaque région dispose d’une commission (komisie), organe consultatif doté de pouvoirs d’initiative et de contrôle, dont les membres sont issus du conseil régional et élus par lui.

Chaque commune élit un maire (starosta dans les communes et primátor dans les villes) qui représente la commune dans les relations avec l’État, les personnes morales et les entités privées. Le maire exerce toutes les fonctions exécutives et prend les décisions relatives aux affaires communales, hormis celles réservées au conseil municipal par la loi ou par arrêté municipal. Aux élections de 2022, 70 % des maires ont été reconduits au sein des conseils municipaux, les candidats indépendants et locaux étant le plus massivement représentés. Les élections de 2022 ont également abouti à l’élection d’un nombre record de maires roms (52). Le maire ne peut être révoqué ni par l’État ni par le conseil municipal. La loi 369/1990 définit les motifs de révocation du maire à l’article 1, paragraphe 13a. Ce sont : l’expiration du mandat, la démission, une condamnation définitive pour une infraction pénale intentionnelle ou une condamnation définitive pour une infraction pénale, et la privation ou la restriction de la capacité juridique du maire.

Le président (predseda) de chaque région est également élu au suffrage universel direct pour un mandat de quatre ans. L’article 69.4 de la Constitution dispose que le président est le représentant et l’organe statutaire de la région et préside les réunions du conseil régional. Aux élections de 2022, six des huit présidents de région ont été réélus.

La Constitution slovaque autorise la tenue de référendums au niveau local ou régional ainsi qu’au niveau national. L’article 67 de la Constitution dispose que l’auto-administration territoriale s’exerce par les assemblées des habitants de la commune, par référendum local et par référendum sur le territoire d’une collectivité territoriale supérieure. Il ajoute que les modalités d’organisation d’un référendum local ou d’un référendum sur le territoire d’une collectivité territoriale supérieure sont fixées par la loi. Les référendums locaux et régionaux sont régis par la loi no 369/1990 Coll. sur l’établissement des communes (référendum au niveau municipal) et la loi no 302/2001 Coll. sur les régions autonomes. Au niveau municipal, un référendum doit être convoqué par le conseil municipal dans les cas suivants : (a) fusion ou dissolution de communes ; (b) destitution du maire ; (c) pétition signée par 30 % des habitants de la commune ; (d) changement de nom de la commune ; ou (e) lorsque la loi le requiert. La loi no 369/1990 prévoit par ailleurs une possibilité de lancer un référendum sur toute question importante de gouvernance locale. Au niveau régional, un référendum est obligatoire pour la destitution du président du conseil régional. Le conseil régional peut également soumettre à référendum toute question importante concernant l’exercice de l’autonomie locale. Un tel référendum peut être déclenché soit par une résolution du conseil, soit par une pétition signée par au moins 30 % des habitants de la région autonome. Il sera valide s’il atteint un taux de participation de la moitié de la population de la collectivité locale et recueille la majorité des suffrages exprimés.

En République slovaque, les référendums locaux et régionaux ne sont pas régis par la Constitution et comme l’explique Baranik, « c’est principalement la classe politique qui donnera des effets juridiques aux référendums valides en mettant en œuvre leurs résultats ». Avant la pandémie de covid-19, certaines communes et régions avaient introduit une budgétisation participative pour impliquer davantage les citoyens. Une étude de 2018 demandée par le groupe Visegrád a conclu que malgré ces innovations, 83 % des citoyens slovaques étaient d’accord (52 % tout à fait et 31 % plutôt d’accord) avec l’affirmation selon laquelle le pouvoir était exclusivement détenu par la classe politique et que les citoyens n’avaient pas de pouvoir dans leur système politique. Ce chiffre était légèrement plus élevé qu’en Pologne, en Hongrie ou en République tchèque.

Des efforts sont déployés pour faire participer les jeunes ; leur consultation dans les processus politiques au niveau régional et local est à l’appréciation des collectivités locales et régionales. Depuis 2020, les communes ont la possibilité de créer des conseils de jeunes pour formaliser la participation des jeunes à la prise de décisions au niveau local. En outre, depuis janvier 2022, des parlements des jeunes peuvent aussi être établis au niveau régional, soit par les régions elles-mêmes, soit par des organisations individuelles de pouvoirs locaux et régionaux. Le but est d’améliorer l’accès des jeunes aux processus décisionnels et de promouvoir leur participation (voir par exemple le parlement des jeunes de la région de Bratislava). L’association des conseils régionaux de la jeunesse (AKRAM) a été établie pour représenter les intérêts des jeunes au niveau régional et faciliter la consultation entre les jeunes et les autorités régionales par le biais des conseils de jeunes. Elle a par exemple organisé une conférence en septembre 2022 au cours de laquelle 21 parlements de jeunes se sont réunis pour examiner les problèmes et défis qu’ils rencontrent et partager des exemples de bonnes pratiques.

En 2018, le gouvernement slovaque a approuvé les points de départ de la mise en œuvre de l’Agenda 2030 pour le développement durable. La cible 5.5 vise à garantir la participation entière et effective des femmes et leur accès en toute égalité aux fonctions de direction à tous les niveaux de décision, dans la vie politique, économique et publique.

À l’issue des élections locales et régionales de 2018, les femmes représentaient 26,2 % des conseillers municipaux, 25,5 % des maires, 12,5 % des gouverneurs de région et 13,9 % des députés régionaux.

Les citoyens slovaques disposent de moyens directs et indirects de participer au processus politique. Des modes de représentation formels sont légalement et constitutionnellement établis mais la participation des citoyens reste assez faible.

Article 4.1

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Le Commentaire contemporain de la Charte préconise d’énoncer les compétences de base des collectivités locales dans la Constitution ou une loi de manière à leur conférer un caractère prévisible et permanent, gage d’une protection efficace de ces collectivités. La Constitution slovaque et diverses dispositions légales définissent les pouvoirs et responsabilités de l’autonomie locale et régionale. Au fil des ans, des compétences ont été attribuées aux niveaux local et régional à des fins spécifiques, en particulier lors des différentes phases de décentralisation. Les compétences des régions slovaques incluent : le réseau routier régional, l’aménagement du territoire, le développement régional, les établissements d’enseignement secondaire, les hôpitaux, certains types de services sociaux (maisons de retraite, services sociaux destinés aux enfants, cellules de crise, orphelinats, etc.), les établissements culturels (galeries, musées, théâtres, certaines bibliothèques, etc.), la participation à la protection civile et les licences des pharmacies et des médecins libéraux. L’Assemblée des régions d’Europe considère que l’impact direct des régions slovaques sur le développement économique, social et environnemental de leurs territoires reste relativement faible bien que cela fasse partie de leurs attributions.

Les communes ont des compétences très diverses.

Les pouvoirs et responsabilités attribués aux collectivités locales et régionales en République slovaque évoluent à mesure de l’élargissement de l’éventail de compétences et du transfert de nouvelles tâches. Les discussions menées au cours de la visite de suivi ont montré que les interlocuteurs à tous les niveaux considèrent que l’éventail des compétences devrait être réexaminé et consolidé et que le processus d’attribution et de réattribution des compétences doit être analysé et systématisé. Cela dit, de nombreux interlocuteurs se sont déclarés vivement préoccupés par le transfert de compétences toujours plus nombreuses aux collectivités locales sans appui législatif ou financier. L’Association des villes et communes slovaques (ZMOS) a mis en avant un élargissement du champ des compétences des collectivités locales sans ancrage législatif adéquat, notamment dans les domaines de l’éducation, des services sociaux, de l’environnement, de la protection civile, du sport, de la culture et des registres, que ce soit dans le cadre des compétences originelles ou transférées. Pour eux, cette situation était également une conséquence de violations de la législation en vigueur par l’administration de l’État. L’Union des villes de Slovaquie (UMS) a fait remarquer que les compétences et responsabilités des collectivités locales et régionales et la division verticale des tâches ne sont pas garanties par une loi constitutionnelle ou par la Constitution elle-même. D’autres interlocuteurs étaient préoccupés par le fait que la délégation et le retrait des compétences ne soient pas systématiques. Les acteurs locaux ont expliqué que le gouvernement central justifiait la recentralisation par un manque d’efficacité, mais aucune analyse systématique n’est fournie à l’appui de ces affirmations. L’attention a été attirée sur l’innovation et l’adaptabilité constantes dont les communes ont fait preuve au cours de la crise de la covid-19.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que les compétences de base des collectivités locales de la République slovaquesont fixées par la loi. Cela dit, l’attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques est durable mais limitée et il apparaît qu’elle manque souvent de fondements législatifs et financiers adéquats.

Article 4.2

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Les collectivités locales et régionales de la République slovaque peuvent prendre des arrêtés qui s’imposent à toutes les personnes physiques ou morales sur leur territoire. Ces arrêtés concernent les « affaires relevant de l’auto-administration locale et l’exécution des tâches attribuées à l’auto-administration par la loi » (article 68 de la Constitution) et ne peuvent être annulés et remplacés ou invalidés que par des actes parlementaires. Le pouvoir d’adopter de tels arrêtés permet aux autorités de prendre des initiatives. Au cours de la visite, certains interlocuteurs ont toutefois critiqué l’apparente réticence des communes à faire preuve d’initiative et à innover. Une analyse des différents types de cocréation au sein des collectivités locales slovaques a examiné des exemples dans les secteurs de l’environnement et de l’assistance sociale et a conclu que « les collectivités locales ne prennent pas l’initiative de la cocréation et ne sont pas très actives dans les phases de conception et de mise en œuvre ». Cela dit, l’analyse a également félicité certaines collectivités locales pour leur rôle dans la réalisation d’interventions d’innovation sociale.

Les communes slovaques disposent de leur propre budget et gèrent leurs biens propres « ainsi que tout bien appartenant à l’État qui leur a temporairement été cédé par l’État en application de la loi ». Cela permet également l’autonomie. Néanmoins, la proportion élevée de tâches déléguées et les contraintes qui s’y rattachent limitent la liberté de choix. Comme cela a déjà été mentionné plus haut, dans la pratique, les pouvoirs des collectivités locales sont souvent restreints, non pas par intervention, mais du fait de leur petite taille et donc de leurs capacités fiscales et de leur expertise limitées. En l’absence de telles ressources, les collectivités locales et régionales n’ont pas toute latitude pour exercer leur initiative.

Article 4.3

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

Les diverses réformes des collectivités locales et régionales qui ont eu lieu en République slovaque, notamment celles de 1990 et de 2000-2005, visaient à renforcer la subsidiarité. Les rapporteurs sont d’avis que l’attribution de tâches du gouvernement central aux autorités locales et régionales permet de prendre de nombreuses décisions au plus proche des citoyens, mais que le degré de subsidiarité est restreint du fait des ressources financières insuffisantes des collectivités locales/régionales et des capacités limitées de beaucoup de petites communes. Ce point se vérifie en particulier dans le domaine de l’éducation. L’association ZMOS soutient que l’ampleur des tâches transférées ne fait pas l’objet d’analyses suffisantes, si bien que les fonds correspondants sont insuffisants pour permettre aux autorités infranationales de tenir compte des spécificités des régions, des villes ou des communes dans l’exécution de leurs compétences en matière d’éducation, par exemple. Certains interlocuteurs rencontrés au cours de la visite ont indiqué qu’un degré de subsidiarité plus élevé pourrait être atteint au niveau régional si certaines fonctions aujourd’hui assurées par les administrations de district, notamment dans le domaine des politiques environnementales, étaient transférées aux régions. D’après l’association ZMOS, il y avait également une volonté de transférer des communes vers les niveaux supérieurs des tâches spécialisées dans le domaine environnemental pour garantir la qualité et la légalité de l’exercice des compétences. Il a aussi été proposé de fusionner les administrations de district (actuellement rattachées au ministère de l’Intérieur) et les régions autonomes pour accroître l’efficacité et l’efficience et renforcer la subsidiarité.

Les interlocuteurs rencontrés au niveau infranational ont fait état d’une communication insuffisante entre les niveaux central et local de l’administration et d’un changement d’attitude du gouvernement central à l’égard des autorités infranationales. Ces dernières ont souvent le sentiment de n’être plus vues comme des alliés mais quelquefois perçues de manière négative parl’administration centrale. Les liens politiques entre les différents niveaux de gouvernement sont un autre sujet de préoccupation. Les maires et conseillers peuvent être membres du Parlement mais les interlocuteurs considèrent que les représentants ayant un double mandat ne soutiennent ou ne défendent pas suffisamment les collectivités locales et régionales dans leur rôle de parlementaire et que celles-ci ne figurent pas de manière évidente parmi les priorités du Conseil national. Il a été dit qu’une amélioration de la coopération entre les différents niveaux de gouvernement pourrait renforcer la subsidiarité et accroître l’efficacité, la réactivité et la transparence de l’action gouvernementale.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent qu’en République slovaque, l’attribution des responsabilités est telle qu’elles sont dans l’ensemble exercées par les autorités les plus proches du citoyen.

Article 4.4

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

Les lois et la Constitution de la République slovaque veillent à ce que les compétences des autorités locales et régionales ne puissent être limitées L’article 67 de la Constitution déclare que les restrictions relatives à l’exécution de l’auto-administration territoriale sont imposées aux communes et aux collectivités territoriales supérieures par la loi et sur la base d’un traité international, ajoutant que « l’État ne peut intervenir dans les activités d’une commune et d’une collectivité territoriale supérieure que selon des modalités fixées par la loi ». L’article 4 de la loi sur les communes dispose que les communes décident et agissent en toute indépendance dans tous les domaines liés à l’administration municipale. Les rapporteurs sont d’avis que cela se constate également dans la pratique. Il est dit par exemple au sujet du plan national de développement urbain que ce dernier « n’ambitionne pas d’être une stratégie, car cela exigerait un autre type de document, qui devrait être plus précis et définir des objectifs mesurables à atteindre par l’administration centrale mais aussi par les communes. Étant donné l’autonomie décisionnelle dont jouissent les communes, l’État ne peut leur imposer cela ».

Si durant la visite, certains interlocuteurs ont mis en avant la nécessité de formuler une clause de compétence générale, ils ont également confirmé qu’ils considèrent les compétences des communes et des régions dans les domaines relevant de leur responsabilité comme étant pleines et entières.

Article 4.5

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

En ce qui concerne l’article 4.5, le Commentaire contemporain établit un lien entre la latitude conférée aux collectivités locales et leur autonomie. Il ajoute que « la délégation des compétences et des tâches gouvernementales peut emprunter différents modes, allant de la législation aux décisions ou réglementations ad hoc du pouvoir central ».

Lors de la visite, les interlocuteurs ont estimé que les collectivités locales et régionales en République slovaque avaient toute latitude pour exercer leur initiative pour les questions relevant de leur compétence et jouissaient de la liberté d’adapter l’exercice de leurs pouvoirs aux conditions locales. Durant la crise de la covid-19, par exemple, les communes et les régions ont fait usage de cette latitude pour trouver des solutions locales appropriées malgré de multiples problèmes et des approches contraires au plan national. Les interlocuteurs ont constaté que, dans la pratique, leur marge de manœuvre était limitée principalement par un financement insuffisant des compétences déléguées et quelquefois par des conditions prescriptives rattachées aux tâches. Ils ont cité également la longueur des délais pour le remboursement par le pouvoir central des dépenses engagées pour l’exercice des compétences assignées aux communes et régions lors de la pandémie de
covid-19.

L’OCDE souligne que , offrant ainsi une autre illustration de la latitude dont elles jouissent dans l’exercice de leurs compétences.

Article 4.6

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

Cet article prévoit une obligation procédurale de consultation des collectivités locales en temps utile et de façon appropriée. En vertu de la loi no 400/2015 sur l’élaboration des documents juridiques, chaque ministère ou organe élaborant des réglementations est tenu de publier une notification (« information préliminaire ») sur tout projet de loi sur le portail Slov-Lex. Dans ce document, le ministère/l’autorité compétente décrit généralement les principaux objectifs et grandes lignes de la proposition. Il doit également évaluer la situation dans le domaine soumis à réglementation et informer les usagers du début probable du processus de consultation relatif au projet de loi. La République slovaque fait partie des quelques pays de l’OCDE qui exigent une analyse d’impact et la consultation des acteurs concernés pour les propositions législatives de la CE pendant la phase de négociation au niveau de l’UE. Les collectivités locales et régionales sont représentées au sein du nouveau Conseil pour le plan de reprise de résilience de la République slovaque (Conseil NRRP). Durant la crise de la covid-19, le ministre de l’Intérieur de la République slovaque dirigeait la cellule de crise du gouvernement central. Lors de la pandémie, les associations représentant les communes et les régions ont été intégrées à la cellule de crise permanente mais les interlocuteurs rencontrés avaient des avis divergents quant à l’efficacité du processus. Par conséquent, il existe en République slovaque des procédures formelles de consultation et de participation du public et des organes représentatifs compétents dans le processus législatif. Cependant, ces procédures formelles ne garantissent pas l’application des principes de partenariat et de gouvernance multiniveau et le niveau d’acceptation des amendements des propositions de loi déposés par les collectivités locales et régionales varie selon les propositions. Certains interlocuteurs ont estimé que le niveau d’implication des autorités locales et régionales avait en particulier été insuffisant lors de l’élaboration du Plan national pour la reprise et la résilience.

ZMOS et l’UMS sont considérées comme des organes consultatifs importants et sont fréquemment consultées par le gouvernement, ZMOS en particulier ayant un rôle statutaire clair. SK8, l’organe représentatif des régions, a de plus en plus d’impact. Ces organes militent sans relâche en faveur d’une réforme du système d’administration publique. Lorsqu’ils préparent une législation/réglementation, les ministères et autres organes du gouvernement central qui élaborent des réglementations créent souvent des groupes de travail qui se composent généralement d’experts des ministères compétents et/ou des parties prenantes concernées, selon la nature, l’étendue et l’impact estimé de la réglementation. ZMOS, l’UMS et parfois SK8 sont invitées à rejoindre ces groupes. Des représentants de l’autonomie locale ont par exemple participé à l’élaboration du modèle et plan d’extension urbaine de la République slovaque à l’horizon 2030. Cela dit, la mise en place de groupes de travail n’est pas obligatoire et dépend en grande partie du ministère concerné. En mars 2021, Eduard Heger, qui était alors Premier ministre, a décidé d’organiser des rencontres trimestrielles avec ZMOS, l’UMS et l’association des régions autonomes, SK8. La pandémie de covid-19 et l’agitation politique ont toutefois entravé ce processus.

Les négociations et les pourparlers politiques avec le gouvernement national sont un volet primordial des activités de ZMOS. L’association joue un rôle important dans l’élaboration de la législation selon le processus législatif classique. Bien que ZMOS ne dispose pas du pouvoir d’initiative législative, la loi prévoit une obligation de consulter l’association au cours du processus législatif. Elle doit être informée des propositions législatives et a le droit de formuler des observations sur tous les projets de loi. Il est à noter que ZMOS est membre du Conseil législatif du gouvernement de la République slovaque et du Conseil économique et social (un organe consultatif tripartite au sein duquel elle représente les intérêts de l’ensemble des communes). Durant le processus législatif, ZMOS fait part du point de vue des communes et des villes aux membres du Conseil législatif et présente l’impact possible de la législation envisagée à l’échelon infranational. UMS se réunit périodiquement avec différentes autorités centrales et entretient un dialogue régulier avec le cabinet du président de la République slovaque concernant la législation nationale et son impact sur les villes qu’elle représente. Les interlocuteurs ont souligné que l’association SK 8 (l’association des régions autonomes) ne fait pas partie des organisations qui doivent obligatoirement être consultées dans le cadre des procédures d’examen interministériel. Les régions peuvent toutefois être représentées de manière ponctuelle dans des réunions informelles avec le gouvernement central.

Au cours de la visite, les interlocuteurs ont attiré l’attention des rapporteurs sur l’écart important entre la théorie et la pratique. Ils ont exprimé des préoccupations concernant la nature et le calendrier des consultations, le manque de rigueur des procédures de suivi et la superficialité de certaines approches en matière de consultation. L’UMS a évoqué le problème des textes de loi qui ne suivent pas la procédure classique de présentation d’observations (par exemple les propositions soumises par les députés), les collectivités locales n’étant alors invitées aux consultations qu’après l’adoption des intentions du gouvernement ou de la législation.La législation régissant les activités des partis et mouvements politiques et l’adoption d’amendements majeurs à la législation sur la construction et l’aménagement du territoire (domaines dans lesquels les communes sont les principaux acteurs concernés) ont été citées comme exemples d’occasions auxquelles l’État n’a pas invité les représentants des collectivités locales à examiner les textes et à les commenter, ou n’a évalué leurs commentaires que de manière purement formelle et inefficace. L’UMS a mentionné des cas dans lesquels elle a simplement été informée, mais non consultée à propos de changements ayant des répercussions sur les villes. Les interlocuteurs ont également affirmé qu’ils avaient parfois eu connaissance de décisions les concernant dans les médias plutôt que par le biais des canaux de communication intergouvernementaux officiels. Il y a eu quelques exemples de consultations productives, notamment au sujet de nouvelles règles d’évaluation du retour sur investissement dans les projets d’infrastructures cyclables, préparées en coopération avec des experts et avec les collectivités locales et régionales.

Des préoccupations ont été exprimées au sujet du processus de consultation mais aussi de l’échec apparent à intégrer les résultats des consultations dans la législation ou les politiques adoptées par la suite. Les interlocuteurs ont cité à cet égard l’exemple de l’éducation préprimaire, qui a été rendue obligatoire en 2021 sans donner suite aux observations qui avaient été formulées, notamment concernant le financement et les capacités existantes. Même avant cette importante réforme, la Cour des comptes avait reconnu la nécessité de « créer un mécanisme financier pour assurer la stabilisation du réseau d’écoles maternelles de manière à ce qu’elles puissent toutes répondre aux objectifs de la République slovaque en matière d’éducation des enfants d’âge préscolaire ».

Le Commentaire contemporain souligne que la Charte vise à garantir un format et un calendrier des consultations permettant aux collectivités locales d’influencer le processus décisionnel et à éviter les situations où le droit de ces entités serait bafoué sous des prétextes tels que l’urgence et les économies de coûts.

Les interlocuteurs étaient inquiets de la tendance à vouloir éluder les processus législatifs normaux en abusant de stratégies autorisées par la loi mais jugées discutables sur le plan démocratique comme la procédure législative abrégée, le raccourcissement de la période de formulation des commentaires, le recours excessif aux projets de loi d’initiative parlementaire (qui ne nécessitent que peu de consultations) et l’adoption d’amendements à la législation en vigueur au lieu d’une nouvelle législation (ce qui peut permettre de contourner les procédures consultatives habituelles). Ces stratégies écourtent le processus et diminuent l’impact de la consultation. Malgré les pratiques de consultation existantes, l’OCDE défend également le point de vue selon lequel « en tant que prestataires essentiels de services administratifs et instances d’exécution, les régions et les communes devraient être régulièrement mises à contribution lors de l’élaboration de la réglementation. Bien que de nombreuses communes soient déjà représentées au sein de l’association des villes et communes ZMOS, les organismes de réglementation pourraient solliciter les communes de plus petite taille moins à même de participer à un processus de consultation ouvert ».

De l’avis des rapporteurs, bien que des obligations de consultation soient prévues dans la loi en République slovaque, dans bien des cas, les collectivités locales ne sont pas consultées en temps utile et de façon appropriée au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement. Par ailleurs, de plus en plus, les obligations de consultation sont délibérément court-circuitées. Les rapporteurs notent que, bien souvent, la consultation suit davantage la lettre de la loi que l’esprit des obligations et engagements consultatifs.

Article 5

Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

L’article 66 de la Constitution de la République slovaque dispose que « le regroupement, la division ou la suppression d’une commune sont régis par la loi ». Au paragraphe 2, la loi sur les communes prévoit que tout changement doit être approuvé par la ou les commune(s) concernée(s). La fusion ou la séparation de communes nécessite un référendum (en cas de fusion, dans toutes les communes concernées) et un accord officiel entre les communes.

Les interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs au cours de la visite n’ont formulé aucune critique concernant la protection des limites territoriales locales.

Article 6.1

Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Tandis que la présente les principes généraux régissant la structure interne des mairies et l’organisation de leurs services administratifs, les collectivités locales de la République slovaque sont libres de définir et d’adapter les structures et processus de leurs bureaux administratifs. Elles peuvent établir leurs propres organisations budgétaires internes et sociétés municipales ou transférer certaines tâches au secteur privé. Les communes engagent leurs agents conformément à la législation nationale et aux arrêtés et réglementations adoptés. Elles nomment leur vérificateur en chef chargé de contrôler la légalité et l’efficacité de l’utilisation des ressources financières. Les traitements de la plupart des employés communaux sont fixés par la législation nationale.

En République slovaque, la fragmentation des collectivités locales est telle que nombre des quelque 3000 communes, dont certaines comptent moins de 100 habitants, ne disposent pas des ressources humaines et de l’expertise nécessaires pour faire face aux obligations toujours plus complexes qui leur incombent, notamment sur les questions environnementales. 233 services municipaux conjoints ont été mis en place pour donner aux communes les moyens d’exercer leurs compétences déléguées. Les interlocuteurs nationaux ont souligné l’impact positif de ces structures, expliquant qu’elles assurent un niveau élevé de professionnalisme dans l’exercice des compétences municipales et permettent une utilisation plus efficace des ressources. ZMOS a également recensé les effets positifs de telles collaborations mais a attiré l’attention sur le caractère volontaire et temporaire de ces mécanismes. Bien que Klimovský et Nemec (2021) affirment que les modes de coopération intercommunale ne sont pas soutenus efficacement par le niveau central, cette coopération a des retombées bénéfiques, en particulier pour les petites communes.

Il est ressorti des échanges avec les interlocuteurs rencontrés que les structures et processus actuels étaient jugés satisfaisants dans l’ensemble et vus comme facilitant une gestion et une prise de décision efficaces.

Article 6.2

Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

En République slovaque, le cadre des fonctions exercées dans l’intérêt général est défini par différentes lois telles que : la loi n 55/2017 sur la fonction publique, la loi n 552/2003 sur l’exercice de fonctions dans l’intérêt général et la loi n 553/2003 sur la rémunération de certains agents exerçant des fonctions dans l’intérêt général. Toutes les collectivités locales/régionales ont l’obligation d’annoncer et d’organiser un processus de sélection et peuvent s’il y a lieu fixer d’autres exigences spéciales pour un poste. La loi prévoit la tenue d’un concours ouvert pour les postes de la fonction publique mais de l’avis de la Commission européenne en 2018, « en réalité, la sélection des nouveaux fonctionnaires se fait principalement par favoritisme politique ».

Le précédent rapport de suivi du Congrès a souligné que les traitements du secteur public sont peu élevés et que les carrières dans l’administration locale sont dans l’ensemble peu attractives pour les jeunes qualifiés. Ce constat reste valable et les interlocuteurs ont évoqué des difficultés de recrutement de candidats dotés des qualifications et de l’expérience requises. Compte tenu du grand nombre de petites communes, il n’est ni possible ni réaliste de proposer des services spécialisés de haute qualité dans chacune d’entre elles. Renforcer la collaboration intercommunale pourrait contribuer à résoudre certaines des difficultés. Les problèmes de rémunération persistent et les possibilités de formation sont limitées. Le secteur de l’environnement, par exemple, semble particulièrement touché par ces problématiques. La loi no 364/2004 Coll. sur l’eau fait peser sur les communes plus d’une quinzaine d’obligations relatives à l’eau, dont l’octroi d’autorisations de prélèvement d’eaux de surface, la tenue de registre des constructions liées à l’eau ou encore l’instruction des infractions en la matière. Ces tâches nécessitent des compétences spécialisées difficiles à trouver, notamment dans les petites communes. ZMOS souligne en particulier les difficultés à attirer des candidats dans le secteur des affaires sociales au niveau des collectivités locales et un manque d’intérêt pour le travail dans ce domaine. Cette situation est principalement due à une évaluation financière insuffisante du travail réalisé dans ce secteur. L’association a également mis l’accent sur le manque de formation de nombreux employés, par exemple l’absence de formation en gestion et en informatique du personnel pédagogique (directeurs d’écoles maternelles). Enfin, les interlocuteurs ont évoqué le manque de formation et de compétences numériques des agents effectuant des tâches d’enregistrement.

Le Commentaire contemporain de la Charte affirme que les employés des collectivités locales devraient avoir droit aux mêmes possibilités de formation, de rémunération et de carrière que les employés des autres niveaux de gouvernement. Il apparaît toutefois qu’en République slovaque, la formation est actuellement limitée et inadaptée. Le programme national de réforme et le programme pour une administration publique efficace visent tous deux à renforcer les capacités institutionnelles et l’efficacité de l’administration publique et prévoient des plans de formation et d’amélioration des employés publics, mais ces réformes doivent encore être mises en œuvre.

Article 7.1

Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Les conditions de l’exercice des responsabilités des élus sont clairement définies au plan légal et constitutionnel. Les citoyens de la République slovaque sont libres d’exercer leurs fonctions électives et ne semblent pas rencontrer d’obstacles à l’exercice de fonctions politiques pour des raisons financières et matérielles.

L’article 69 de la Constitution slovaque dispose que le maire d’une commune est son organe exécutif. Il administre la commune et la représente à l’extérieur. Cette définition des fonctions est complétée par la loi sur les communes qui inclut parmi les principales responsabilités du maire la prise de décision sur toutes les questions municipales, hormis celles réservées au conseil municipal par la loi ou par arrêté municipal. Le maire est ainsi investi de vastes pouvoirs. Il assure une direction à la fois administrative et politique. Certains interlocuteurs ont mentionné la nécessité de multiplier les formations pour les maires et d’autres ont évoqué les installations et équipements limités dans les mairies des petites communes.

Les élus qui occupent leurs fonctions à temps partiel bénéficient également d’un statut adéquat permettant le libre exercice de leur mandat. Le Code du travail slovaque contient une clause d’intérêt général (paragraphe 136) aux termes de laquelle les employeurs doivent laisser aux élus le temps nécessaire pour s’acquitter des devoirs de leur charge.

Durant la visite, les interlocuteurs n’ont pas signalé de problèmes concernant la définition et la mise en œuvre des conditions d’exercice.

Article 7.3

Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Bien que fixées par la loi, le nombre de situations incompatibles avecUn conseiller municipal ne peut simultanément être employé municipal ou directeur d’une organisation budgétaire municipale et ne peut occuper certains postes administratifs publics comme celui de procureur, juge ou ombudsman. Il n’y a pas de restrictions au cumul des mandats en République slovaque si bien qu’une même personne peut siéger dans un conseil municipal ou régional et être membre du Parlement.

Les rapporteurs notent que les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local sont fixées par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux. Lors de la visite de suivi, ils n’ont eu connaissance d’aucune plainte concernant l’incompatibilité entre le mandat d’élu et d’autres activités.

Article 7.2

Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 8.1

Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

La Constitution slovaque (article 67.3) prévoit que l’État ne peut intervenir dans les activités de la commune et de la collectivité territoriale supérieure que selon les modalités fixées par la loi, ce qui est conforme aux exigences de la Charte. Autrement dit, les obligations et restrictions imposées aux collectivités locales ne peuvent l’être que par la législation parlementaire. Par conséquent, les communes sont légalement protégées contre les interventions administratives excessives de l’État et de ses organes. Il y a un contrôle interne (contrôleurs en chef municipaux et régionaux élus par les conseils compétents) et externe (ministère des Finances, Cour des comptes, ministère public).

Le ministère public (Prokuratura) est une particularité du système slovaque. C’est une instance indépendante établie par la Constitution (articles 149 à 151) et régie par la loi n^o 153/2001 relative au ministère public. Le ministère public défend l’intérêt général, en veillant au respect de la loi par toutes les personnes physiques et tous les organes gouvernementaux et publics. Il assure la légalité des décisions, mesures et réglementations adoptées par les collectivités locales.

La loi sur le ministère public n^o 153/2001, Coll. modifiée inclut parmi les missions de cette instance « le contrôle du respect des lois par l’administration publique dans le cadre de ses compétences définies dans la présente loi ». La délégation a été informée qu’entre 2019 et 2021, sur 740 plaintes déclarées relatives à des ordonnances civiles, seules 15 ont donné lieu à une action en justice. Le procureur public ne peut modifier ou annuler une décision d’une collectivité locale ou imposer des sanctions pour violation des réglementations par l’administration publique. Le contrôle porte donc essentiellement sur la légalité des procédures et décisions. Le ministère public peut également fournir des conseils, outils ou lignes directrices sur les ordonnances civiles à la demande des collectivités locales.

En 2006, la Cour des comptes s’est vu attribuer le droit de contrôler les collectivités locales, y compris dans les domaines de compétence exclusive de ces dernières. La Cour des comptes a le droit d’accéder directement à tout système d’information utilisé par les collectivités locales. Ses rapports donnent un aperçu des processus et activités des agences gouvernementales à tous les niveaux.

En République slovaque, les litiges dans lesquels l’administration publique est impliquée sont tranchés par les tribunaux administratifs, en l’occurrence la Cour administrative suprême, les tribunaux régionaux et dans certaines situations définies par la loi, les tribunaux de district. La Cour administrative suprême de la République slovaque est l’autorité suprême en matière de justice administrative et elle est garante de la conduite des élections conformément à la loi. Elle a été mise en place en 2021 dans le cadre d’une importante réforme de la carte judiciaire qui a établi une séparation claire entre juridictions administratives et juridictions pénales. La réforme des juridictions administratives a également abouti à la désignation de trois juridictions administratives régionales pour l’ouest, le centre et l’est de la République slovaque.

Lors de la visite de suivi, aucune plainte n’a été enregistrée concernant le contrôle de la légalité des processus administratifs des collectivités locales.

Article 8.2

Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

La Constitution slovaque dispose à l’article 71.2 que « l’exercice de l’administration d’État transféré à la commune ou à la collectivité territoriale supérieure par la loi est dirigé et contrôlé par le gouvernement. Les modalités sont fixées par la loi ». Par conséquent, le contrôle administratif visant à assurer le respect de la légalité est complété par un contrôle administratif de l’opportunité en ce qui concerne les tâches que les autorités de niveau supérieur (les organes de contrôle) délèguent aux collectivités locales. Les communes fournissent des données au ministère/à l’autorité de l’État chargés du domaine dans lequel les compétences ont été transférées (par exemple, des statistiques) et transmettent aux autorités de l’État les données requises pour les registres ou pour les procédures officielles, mais il n’y a guère de contrôle restrictif de la part de l’État. Comme l’expliquent Stogova et coll., « à l’exception des cas établis par la loi, les collectivités locales ne font pas l’objet d’un contrôle de l’État ».

Comme mentionné précédemment, le contrôle financier des régions et communes est assuré par la Cour des comptes de la République slovaque qui est une instance indépendante exerçant le contrôle de la gestion, entre autres, des communes et collectivités territoriales supérieures, des personnes morales créées par les communes ou par les collectivités territoriales supérieures et des personnes morales au capital desquelles les communes ou les collectivités territoriales supérieures détiennent une participation ». La Cour des comptes dispose de sept bureaux régionaux situés dans les capitales régionales, dont les pouvoirs de contrôle portent sur les biens, droits de propriété, ressources financières, passifs et créances, méthodes de levée et de collecte de taxes et droits de douane ainsi que le paiement des cotisations, redevances et amendes des communes et des régions autonomes.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que l’activité de contrôle vise généralement à assurer le respect de la loi et des principes constitutionnels.

Article 8.3

Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

La Constitution slovaque dispose que les obligations et restrictions à l’autonomie locale ne peuvent être imposées que par une législation parlementaire. Plusieurs instances nationales exercent des fonctions de contrôle des collectivités locales mais le font. Comme mentionné précédemment, le ministère public assure le contrôle de la légalité des décisions des collectivités locales. La Cour des comptes réalise quant à elle des audits de conformité et de performance au niveau local.

Une étude menée par un groupe de travail de l’Organisation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques d’Europe (EUROSAI) a montré que le contrôle administratif des communes en République slovaque était bien moindre que dans de nombreux autres pays examinés. Cela dit, il y a une forme de contrôle entre niveaux d’administration en cela que la législation sectorielle autorise les recours devant l’administration d’État locale contre une mesure ou une décision adoptée par une collectivité locale.

Il est ressorti des discussions avec les interlocuteurs que ces derniers considèrent de manière générale le contrôle administratif des collectivités locales comme étant proportionné, même si certains ont évoqué des incohérences tandis que d’autres ont affirmé que le volume accru des réglementations nationales nuisait à la mise en œuvre des compétences propres des collectivités locales. Il apparaît que l’intervention des autorités de contrôle correspond aux ressources de ces autorités et qu’elle reste proportionnée à l’importance des intérêts qu’elle vise àpréserver.

Article 9.8

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

En République slovaque, les collectivités locales sont libres d’emprunter des fonds ou d’émettre des obligations, mais des limites ont été fixées dans la loi pour éviter les problèmes budgétaires. La loi n° 583 de 2004 sur les règles budgétaires de l’administration régionale autonome dispose que les communes et les collectivités territoriales supérieures ne peuvent utiliser des ressources remboursables que pour le financement d’investissements. Les crédits peuvent être utilisés exclusivement pour réduire les déficits transitoires. Un amendement de 2011 à la loi n° 583 de 2004 (sur les règles budgétaires de l’administration régionale autonome) et l’introduction de la loi n° 493 de 2011 sur la responsabilité fiscale ont imposé des restrictions supplémentaires à l’emprunt. Aujourd’hui, les prêts ne peuvent être utilisés qu’à des fins d’investissement ; l’endettement total ne peut pas dépasser 60 % du budget de l’exercice précédent et le service annuel de la dette ne peut pas dépasser 25 % du budget de l’exercice précédent. Depuis 2016, le gouvernement central peut infliger des amendes aux régions et communes en cas de dépassement de la dette autorisée. La Cour des comptes a noté que l’endettement des collectivités locales était en hausse. Durant la période 2017-2019, elle a constaté que la dette non consolidée avait augmenté de huit pour cent.

Durant la crise de la covid-19, des ajustements ont été apportés aux conditions d’emprunt pour permettre aux collectivités locales de faire face aux moins-values de recettes et aux dépenses imprévues. Elles ont pu bénéficier par ailleurs de prêts exempts d’intérêts du gouvernement central mais il s’agissait d’une mesure ponctuelle et certains interlocuteurs ont affirmé que des dotations financières non remboursables auraient été une meilleure stratégie. Le gouvernement central a également introduit des mesures pour réduire l’impact de la crise énergétique qui a eu des répercussions importantes sur les collectivités locales compte tenu du grand nombre de services publics dont elles assurent la prestation.

En République slovaque, les collectivités locales ont le droit d’emprunter, mais dans un cadre rigoureusement réglementé.

Article 9.7

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Une grande partie du financement transféré aux collectivités locales en République slovaque est consacré à des fins spécifiques. Les indemnisations des employés représentaient 54,6% des dépenses des collectivités locales en 2020. Les dépenses d’éducation constituent de loin la part la plus importante des dépenses des collectivités locales. Elles doivent assurer la construction et l’entretien des écoles et paient les salaires des enseignants pour le compte de l’État. En 2019 et 2020, les salaires des enseignants ont augmenté de 10 %, ce qui a sérieusement grevé les finances des communes.

Les transferts réservés de l’administration centrale financent des services spécifiques et représentent près d’un tiers des budgets municipaux. La principale dotation est consacrée à l’éducation et notamment aux salaires des enseignants. Les transferts réservés incluent également des subventions pour fournir des services publics généraux (par exemple pour les secteurs de la construction et du transport) et des subventions affectées au développement régional et au tourisme.

Les recettes propres comprennent les droits et redevances d’usage qui représentent une source importante de revenus (10,4 % des recettes des collectivités locales en 2020, chiffre légèrement supérieur à la moyenne OCDE des pays unitaires (9,1 %)). Parmi les autres recettes figurent les bénéfices des entreprises publiques contrôlées par les collectivités locales, les revenus d’activités commerciales, les revenus tirés des biens (vente de biens mobiliers et immobiliers), les donations reçues, les intérêts sur les dépôts et d’autres produits financiers et la collecte des amendes pour infractions routières et autres infractions administratives. Ensemble, elles représentaient moins de 1 % des recettes des collectivités locales en 2020.

Les collectivités locales ont été autorisées à utiliser leurs fonds de réserve, entre autres, pour contrebalancer les effets négatifs de la crise de la covid-19. Par conséquent, leurs recettes ont été quasiment stables entre 2019 et 2020 (-0,4 %) du fait d’une hausse des recettes fiscales (+8,4 %) et des dotations et subventions (+2,2 %) visant à compenser la baisse des droits et redevances (-13,3 %) et la baisse des revenus d’actifs (-62,8 %) en 2020.

Aux termes de l’article 9.7 de la Charte, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques et l’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence. En République slovaque, près d’un tiers des subventions sont réservées et nombre des subventions restantes sont consacrées à l’exécution des obligations légales. Les collectivités locales disposent d’une certaine latitude dans leurs domaines de compétences propres mais celle-ci est limitée en raison d’écarts entre les transferts et le coût des services obligatoires (par exemple éducation préscolaire, assistance sociale, etc.).

Article 9.6

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Le Commentaire contemporain de la Charte affirme que tous les moyens d’attribution de fonds, y compris ceux qui reposent sur une décision plutôt que sur la législation, doivent faire l’objet d’une consultation. L’article 9.6 prévoit également une obligation des échelons supérieurs d’administration de consulter les collectivités locales sur les modalités de l’attribution à celles-ci des ressources redistribuées.

Les rapporteurs ont observé des lacunes et des insuffisances dans le système en vigueur en République slovaque. Diverses dispositions législatives, parmi lesquelles l’article 3 de la loi n° 583/2004 Coll., l’article 9, paragraphe 4, de la loi n° 523/2004 et l’article 4 de la loi n° 564/2004 Coll., spécifient les exigences en matière de consultation des acteurs infranationaux concernant les budgets, la redistribution des ressources, etc. Cependant, dans la pratique, les processus de consultation ne reflètent pas les objectifs des instruments juridiques. Les interlocuteurs représentant le niveau infranational ont exprimé des préoccupations concernant l’article 9, paragraphe 6, citant l’approche minimaliste de la consultation et son caractère dérisoire lorsqu’elle existe. Ils ont affirmé que la répartition de l’IRP, par exemple, est décidée au niveau central sans contribution des autorités infranationales, tout comme les plafonds de gestion de l’endettement.

L’article 9.6 suppose une véritable implication des collectivités locales ou de leurs représentants dans les questions financières, y compris l’estimation des coûts engendrés par toute nouvelle législation interne à mettre en œuvre au niveau local. À nouveau, cela n’est pas la norme en République slovaque, si l’on considère par exemple les récents changements dans le financement des écoles confessionnelles et privées, l’instauration de la gratuité des repas à la cantine et certains moyens d’aide sociale. Les rapporteurs ont été informés que ces modifications représentaient pour les collectivités locales des coûts dont il n’a pas été tenu compte dans la redistribution des ressources et dont les acteurs locaux n’ont pas pu faire état avant l’adoption des décisions en question.

Les rapporteurs notent le caractère limité de la consultation avec les acteurs infranationaux au sujet des ressources redistribuées.

Article 9.5

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Il existe des différences considérables sur le plan des ressources naturelles, du développement économique, de la répartition de la population et des conditions de vie en République slovaque. Le potentiel de recettes des communes et des régions est donc très variable. L’attractivité socio-économique et la prospérité des régions ont également un impact sur la part des taxes locales dans les recettes et dépenses fiscales.

Pour compenser ces variations, le gouvernement central a mis en place diverses stratégies de péréquation. La loi n° 564 de 2004 sur la détermination budgétaire du produit de l’impôt sur le revenu destiné aux collectivités locales régit le partage intergouvernemental de l’impôt sur le revenu. Le partage de l’impôt sur le revenu est considéré comme un instrument adéquat pour réduire les inégalités horizontales dans l’assiette fiscale et permettre aux collectivités locales d’assurer des services publics.

Le système de répartition de l’IR inclut une formule permettant un certain degré de péréquation. Le montant perçu par chaque commune et région est calculé selon des formules complexes qui tiennent compte de plusieurs variables.

Les critères de distribution des recettes aux régions sont :

le nombre de résidents de la région ayant leur résidence permanente sur son territoire au 1er janvier de la précédente année calendaire (coefficient de 15 %) ;
le nombre d’habitants de la région âgés de 15 à 18 ans ayant leur résidence permanente sur son territoire au 1er janvier de la précédente année calendaire (coefficient de 15 %) ;
le nombre d’habitants de la région âgés de plus de 62 ans ayant leur résidence permanente sur son territoire au 1er janvier de la précédente année calendaire (coefficient de 32 %) ;
la densité de la population de la région (habitants ayant leur résidence permanente sur le territoire au 1er janvier de la précédente année calendaire) (coefficient de 9 %) ;
la longueur des routes de deuxième et troisième catégories appartenant à la région au 1er janvier de la précédente année calendaire (coefficient de 20 %) ;
la superficie de la région (coefficient de 9 %).

Certains commentateurs considèrent que le choix de ces critères de péréquation est « insuffisant pour garantir une redistribution horizontale et verticale effective ». Des interlocuteurs ont également exprimé des critiques concernant le système de péréquation, dont ils estimaient qu’il devait être amélioré pour régler les problèmes liés aux ressources financières limitées des plus petites communes et aux disparités interrégionales importantes, notamment dans le domaine des services sociaux. Les interlocuteurs ont évoqué l’impact de la nouvelle législation sur leurs pouvoirs et leur financement, citant en particulier la législation récente qui prévoit de subventionner des prestataires privés de services d’aide sociale. Cette disposition réduit les ressources municipales et crée une situation dans laquelle les communes n’ont pas de contrôle sur les ressources publiques allouées aux sociétés privées. Les petites communes n’ont pas assez de revenus pour fournir des services d’aide de plus en plus nombreux et se sentent financièrement peu protégées car elles n’ont pas de procédures ou de mesures garanties par l’État pour remédier à cette insuffisance. L’article 9, paragraphe 5, de la Charte appelle à protéger les collectivités locales financièrement plus faibles mais comme l’a fait remarquer l’association ZMOS, un tel « mécanisme de sauvetage » n’est pas appliqué dans la pratique en République slovaque.

Les interlocuteurs ont évoqué la mauvaise corrélation entre d’une part, le système actuel de financement/répartition des ressources au niveau local et d’autre part, le potentiel économique et les besoins des différentes communes. La situation des petites communes, les droits et possibilités limités des villes et communes plus grandes et mieux développées économiquement ainsi que les inégalités entre les zones urbaines et rurales font l’objet de préoccupations particulières. La redistribution de l'impôt sur le revenu des particuliers a également fait l'objet de critiques, en particulier le système de coefficients permettant de calculer la part de cet impôt revenant à des collectivités territoriales supérieures/CTS.

Le Commentaire contemporain de la Charte précise que l’article 9.5 de la Charte vise à assurer une dotation financière suffisante permettant aux collectivités locales de couvrir non seulement les dépenses associées aux compétences propres et déléguées, mais aussi le financement de l’appareil politique et administratif nécessaire à l’accomplissement des tâches leur étant assignées.Les points de vue et informations recueillis au cours de la visite de suivi indiquent que cela n’est pas le cas. Le système actuel de péréquation ne corrige pas les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement et de la charge financière qui en découle pour les communes.

Article 9.3

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

L’article 9.3 souligne qu’une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. Le pouvoir de prélever des impôts locaux est considéré comme une preuve directe de l’autonomie financière des collectivités locales. En République slovaque, les communes ont un pouvoir de taxation et peuvent décider librement de prélever certaines taxes. Le degré d’autonomie fiscale dont disposent les collectivités locales pour fixer les taux des taxes locales ouvre des possibilités de différenciation des recettes fiscales d’une commune à l’autre. La capacité fiscale des collectivités locales varie considérablement selon leur taille et leur développement socio-économique.En République slovaque, les recettes propres sont plutôt faibles par comparaison avec d’autres pays. Le Comité des régions a établi un classement de l’autonomie fiscale (part relative des recettes propres (hors subventions) des collectivités locales par rapport à la totalité de leurs recettes), dans lequel les communes slovaques obtiennent un score de 35 % et occupent la 19^e place sur 27.

Les recettes propres des communes proviennent :

des taxes et redevances locales, en particulier la taxe foncière, la taxe sur les chiens, la taxe de séjour, la taxe sur l’utilisation des espaces publics, la taxe sur les distributeurs automatiques, la taxe sur l’exploitation de machines à sous, la taxe d’entrée et de stationnement des véhicules à moteur dans les quartiers historiques des villes, la taxe sur les installations nucléaires et d’autres taxes locales ;
de la gestion d’actifs, de la détention et du transfert d’actifs et de l’activité des communes et de leurs organisations budgétaires ;
des intérêts sur les investissements municipaux ;
des amendes imposées par les communes ;
de crédits remboursables ;
des parts de bénéfice versées par les entreprises créées par la commune.

Le taux général de la taxe foncière est de 0,25 % de la valeur du bien et celui de la taxe d’aménagement et de la taxe sur les appartements est de 0,033 EUR par m². Les communes peuvent augmenter ou baisser ces taux en fonction des conditions locales. La taxe foncière représentait 84,3 % des recettes fiscales des communes en 2020 et 5,9 % du total des recettes des collectivités locales. Elle ne représente toutefois que 0,5 % du PIB.

Depuis 2016, certaines communes imposent une taxe de développement local dont le produit est également devenu une forme de recette mais ne peut être utilisé que pour couvrir les dépenses d’investissement liées à la construction. Cela dit, la plupart des communes les plus petites n’appliquent pas cette taxe car elles sont confrontées au problème de la désertification et doivent attirer de nouvelles constructions et entreprises. Les communes fixent les taux de toutes les taxes locales et décident d’autres éléments comme les exonérations et réductions.

Durant la crise de la covid-19, en dépit des incertitudes sur leur propre situation financière liées à la fermeture de nombreuses entreprises locales, les collectivités locales ont souvent choisi de soutenir l’activité économique (en particulier les petites entreprises touristiques locales, la restauration, etc.). Les mesures prises incluaient généralement une réduction ou un report du paiement de la taxe foncière et une baisse des loyers pour les entreprises installées dans des bâtiments publics ou utilisant des espaces publics. Il était important pour les collectivités locales de pouvoir faire ces concessions. Disposer d’une telle marge de manœuvre présente un intérêt évident aussi bien pour les citoyens que pour elles-mêmes. Les taxes locales ne représentent qu’une petite part des recettes.

Les régions (collectivités territoriales supérieures/CTS) ont des sources de revenus limitées. Les recettes et revenus des régions se composent actuellement des éléments suivants :

- revenus non imposables tirés de la propriété et du transfert de la propriété des biens de la CTS ainsi que des activités de la CTS et de ses organisations budgétaires ;

- intérêts et autres revenus tirés des fonds des CTS ;

- sanctions pour violation de la discipline financière imposée par les CTS ;

- dons et recettes de collectes volontaires au profit d’une CTS ;

- parts d’autres impôts de l’administration de l’État relevant d’une réglementation distincte ;

- subventions du budget de l’État pour le remboursement des frais encourus conformément à la loi sur le budget de l’État pour l’exercice considéré et subventions des fonds publics ;

- autres subventions du budget de l’État conformément à la loi sur le budget de l’État pour l’exercice considéré ;

- subventions du budget d’une commune ou du budget d’une autre CTS destinées à mettre en œuvre des contrats conformément à des réglementations spéciales ;

- fonds de l’Union européenne et autres fonds de l’étranger pour des usages spécifiques ;

- autres revenus prévus par des réglementations spéciales (loi n 583/2004 Coll.).

Les recettes partagées des régions se composent d’une part de l’impôt sur le revenu reversée par l’administration centrale. Jusqu’en 2015, les régions recevaient le produit de la taxe sur les véhicules à moteur. Depuis, comme l’affirment certains experts, les collectivités régionales ne perçoivent plus de recettes fiscales ayant le caractère de taxes locales. Le retrait de la taxe sur les véhicules à moteur de la compétence exclusive des régions et son affectation au système national de collecte de l’impôt est perçu négativement par les acteurs régionaux et locaux. Les régions touchent des redevances dans le domaine des soins de santé, des services sociaux et du transport (bus, tram, trolleybus).

Les recettes des collectivités locales étaient en baisse même avant la pandémie de covid-19.

La part des taxes locales dans les recettes fiscales totales des collectivités locales (ratio 1) a diminué entre 2010 et 2019. La part des taxes locales dans les recettes propres actuelles des collectivités locales a suivi une évolution similaire (ratio 2). De même, il y a eu une baisse de la part des taxes locales en proportion des dépenses totales (ratio 3). Bien que les recettes totales aient nettement augmenté, les recettes fiscales sont restées quasi inchangées. Il en découle une dépendance élevée à l’égard des transferts du gouvernement central. Certains soulignent que « les taxes locales, au sens de la Charte, ne représentaient que 23 % des recettes fiscales municipales en 2020 ». Les interlocuteurs ont mis en avant les différences de développement socio-économique entre les communes urbaines et rurales ainsi qu’entre les régions et au sein de ces dernières. À l’évidence, la répartition des ressources imposables n’est pas uniforme dans le pays. Ces différences ont des répercussions sur les flux de revenus des collectivités locales et le potentiel de taxation au niveau local. Elles ont un impact réel car, comme l’explique le Commentaire contemporain de la Charte, les taxes locales sont aussi un outil qui permet d’opérer des choix politiques d’influencer le comportement de la population et des entreprises locales et de favoriser le développement économique local.

Le Commentaire contemporain affirme également que le pouvoir de prélever des taxes locales est une preuve directe de l’autonomie financière locale. En République slovaque, les communes ont le pouvoir, certes limité, de prélever des taxes locales mais les régions n’ont pas d’autonomie en matière de taxation, un principe fondamental de la Charte.

Bien qu’une partie des ressources financières des communes découle de taxes et de redevances locales qu’elles peuvent faire varier, les régions n’ont pas de pouvoir de taxation.

Article 9.2

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

La proportionnalité des ressources financières des collectivités locales est l’un des sujets touchant à l’autonomie locale les plus controversés en République slovaque. L’article 71 de la Constitution dispose que « la loi peut transférer à la commune ou à la collectivité territoriale supérieure l’exécution de certaines tâches de l’administration locale de l’État. Les coûts relatifs à l’exercice de l’administration d’État ainsi transférée sont supportés par l’État ». Ces dispositions sont renforcées par l’article 1 (paragraphe 5) de la loi sur les communes aux termes duquel « les ressources financières et autres actifs financiers requis pour l’exécution des tâches de l’administration de l’État déléguées aux communes sont fournis par l’État ». L’article 4, paragraphe 7 de la loi vise à protéger les collectivités locales financièrement plus faibles et conserve le principe de la proportionnalité des ressources par rapport aux responsabilités en faisant en sorte qu’une aide de l’État puisse être accordée aux communes dont les revenus sont insuffisants pour s’acquitter de leur mission ». Certaines sources interprètent la loi comme appliquant le principe de proportionnalité « non seulement aux compétences déléguées mais aussi ex post aux besoins en ressources pour l’exécution des tâches ». Cela n’est pas toujours évident dans la pratique. Les interlocuteurs ont expliqué que l’extension de l’enseignement préscolaire obligatoire en 2021 avait été mise en œuvre sans prendre en compte les aspects démographiques et financiers et sans créer un système de subventions approprié pour accroître les capacités des établissements préscolaires et sans laisser un temps suffisant d’adaptation au nouveau système.

Il apparaît que le principe sur lequel repose l’article 9.2, selon lequel les ressources financières des collectivités locales devraient être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution et la loi, n’est pas universellement accepté en République slovaque. Les rapporteurs ont entendu des points de vue divergents au niveau local et central. Les acteurs locaux mettent en avant leur dépendance à l’égard des fonds provenant du gouvernement central tandis que les acteurs nationaux jugent le système satisfaisant et les dotations adéquates. Les subventions, qui représentent plus de trois quarts des revenus des communes, sont leur principale source de recettes. Quant aux régions, leur principale source de revenus est une part du produit de l’impôt sur le revenu qui est imprévisible et sujette à fluctuations. Les régions n’ont aucun pouvoir de taxation.

Dans ses réponses écrites aux rapporteurs, le ministère de l’Intérieur a attiré l’attention sur les évolutions en cours du financement des collectivités locales. Il a souligné que les activités du projet de « bonne gouvernance en Slovaquie » mis en œuvre par le Conseil de l’Europe incluaient la préparation d’un rapport sur le renforcement de l’indépendance financière des collectivités locales et régionales et l’augmentation de leurs capacités de gestion financière. Il a mentionné la révision en cours du système financier actuel et de la législation en vigueur ainsi que l’examen de possibilités d’améliorer le système financier relatif à l’autonomie locale pour régler un certain nombre de problèmes récurrents se rapportant à la proportionnalité des compétences et du financement des collectivités locales.

Dans l’ensemble, les points de vue divergent quant à cette dernière question. De nombreux interlocuteurs locaux ont affirmé catégoriquement que les collectivités locales et régionales ne recevaient pas un financement suffisant pour les compétences qui leur sont attribuées. Le domaine de dépense le plus important pour la plupart des communes est l’éducation primaire, une compétence à la fois originelle et déléguée qui est financée principalement par des transferts du niveau central calculés au moyen de formules, comme les compétences déléguées dans le domaine de l’environnement. Les interlocuteurs ont cité la ville de Dunajská Streda en tant qu’exemple. L’étendue des compétences de la ville en matière de protection de l’environnement est définie par la loi (protection de l’air, de l’eau et des arbres, espaces verts, etc.) mais les fonds transférés à cette fin représentent moins de 10 cents par habitant et par an. Les rapporteurs sont d’avis que la dotation de l’État n’est clairement pas proportionnée aux compétences attribuées. Une commune rurale a été citée, dans laquelle la dotation annuelle pour les obligations environnementales équivaut à 4 cents par habitant. Ces affirmations sont appuyées par le rapport de 2020 de la Cour des comptes qui note que « 18 des 28 communes contrôlées ont dit manquer de fonds pour exécuter non seulement les tâches déléguées de l’administration d’État mais aussi celles relevant de leurs compétences originelles. Concernant les premières, elles n’avaient pas assez de fonds pour répondre aux besoins des écoles ni pour financer les activités des autorités chargées de la construction ». Le rapport de la Cour des comptes ajoute que « l’activité de contrôle à long terme de la Cour des comptes dans le domaine de l’autonomie locale montre que bien souvent, l’impact financier de la nouvelle législation sur le budget des collectivités locales n’est pas suffisamment évalué. En conséquence, après la mise en application de la législation, les collectivités locales doivent en supporter les coûts dans le cadre de leurs budgets originaux sans compensation financière de l’État ». Ce constat vient renforcer les sentiments des acteurs locaux qui ont cité par exemple un manque de financement pour l’augmentation des salaires des enseignants, les compétences en matière d’assistance sociale et la transformation numérique.

Les obligations administratives sont également perçues comme sous-financées. L’association ZMOS affirme ainsi que la subvention du ministère de l’Intérieur devrait couvrir l’ensemble des coûts de l’activité du greffe mais qu’à ce jour elle ne suffisait pas à couvrir les salaires et cotisations des employés ni l’équipement matériel et les vêtements des greffiers. Certains interlocuteurs nationaux ont exprimé un point de vue différent, soutenant que les collectivités locales disposaient de ressources adéquates et citant pour preuve les excédents affichés par nombre d’entre elles. Ils étaient toutefois conscients des tensions liées à la crise de la covid-19, à la crise de l’énergie et à la guerre menée par la Russie en Ukraine.

Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances a mis l’accent sur les excédents budgétaires des unités infranationales et sur leurs réserves bancaires, alléguant que ces excédents et réserves indiquaient que les ressources financières des collectivités infranationales étaient proportionnées à leurs responsabilités telles qu’énoncées dans la Constitution et la législation.

Les interlocuteurs représentant le niveau infranational ont exprimé de graves inquiétudes concernant la nécessité de compléter les dotations attribuées par le pouvoir central au titre des tâches déléguées.

Concernant la principale source de revenus de base des autorités infranationales, à savoir la part de l’impôt sur le revenu des particuliers (IRP), le pourcentage a sensiblement diminué entre 2016 et 2022, même en tenant compte de l’impact de la covid-19.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que les ressources financières mises à la disposition des collectivités locales sont incompatibles avec les tâches qu’elles sont tenues d’exécuter.

Article 9.1

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Le Commentaire contemporain de la Charte souligne que l’article 9.1 consacre le droit des collectivités locales d’avoir des ressources propres et la liberté d’en disposer comme elles l’entendent. Les États doivent par conséquent veiller à ce que les collectivités locales aient les capacités juridiques, budgétaires et fiscales nécessaires pour exercer ces droits et mettre en œuvre leurs politiques.

En République slovaque, les collectivités locales et régionales ont à la fois des compétences propres et déléguées. La nature fragmentaire des collectivités locales slovaques et la petite taille de nombreuses communes restreignent la capacité de ces dernières à générer des recettes et à assurer l’efficacité de leurs dépenses. Les règles relatives au financement local s’appliquent de la même manière à toutes les communes, quelle que soit leur taille ou leur population. Depuis les années 1990 et plus particulièrement encore depuis 2005, des mesures de décentralisation fiscale ont été mises en place pour donner plus de pouvoirs aux collectivités locales dans la fourniture de biens publics au niveau local et leur financement, ainsi que pour renforcer l’élaboration de politiques au niveau local. Cela dit, le niveau de dépenses des collectivités locales en République slovaque est bien inférieur à la moyenne OCDE des pays unitaires (12,7 % du PIB et 27,5 % des dépenses publiques) et à la moyenne de l’UE des 27 (18,3 % du PIB et 34,3 % des dépenses publiques en 2020). Le taux composite, qui rend compte des aspects de la décentralisation fiscale des recettes et dépenses, indique que le degré de décentralisation fiscale de la République slovaque (5 % en 2018) est inférieur à la moyenne de l’UE (16 % en 2018).

La part du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IR) reversée par le gouvernement central est une composante majeure des subventions. Elle est sans affectation particulière mais elle est destinée au financement de compétences originelles/propres et les collectivités locales sont libres de décider de l’usage qu’elles en feront dans le cadre de ces compétences. Les interlocuteurs ont exprimé des craintes concernant des changements à venir. En réponse à la hausse du coût de la vie, le ministère des Finances a proposé d’augmenter l’abattement fiscal pour enfant à charge à compter de janvier 2023. De l’avis des interlocuteurs, cette mesure aurait pour effet de réduire le produit de l’impôt sur le revenu, ce qui abaisserait considérablement le financement des collectivités locales. Les estimations indiquent que la réforme pourrait entraîner une perte allant jusqu’à 612 millions d’euros dans le budget de ces dernières. Les interlocuteurs considèrent que la législation adoptée au niveau national (abattement fiscal pour enfant à charge), combinée avec l’inflation de plus en plus forte et l’augmentation des prix de l’énergie, entraînent une détérioration significative de la situation financière des collectivités locales et régionales.

Les transferts spécifiques sont destinés à des compétences déléguées comme le transport, l’éducation et le développement régional. Ils proviennent des lignes budgétaires des ministères qui délèguent aux collectivités locales la prestation de certains services. Chaque ministère a sa propre formule de calcul des transferts qui sont versés automatiquement. L’adéquation des ressources des collectivités locales est une source permanente de débat en République slovaque. Les acteurs locaux estiment que les communes sont sous-financées et n’ont que des possibilités limitées de générer des recettes. À l’inverse, de nombreux interlocuteurs nationaux considèrent que les dispositions légales et constitutionnelles apportent un cadre qui garantit aux collectivités locales des ressources financières propres suffisantes, dont elles peuvent disposer librement. Ils évoquent par ailleurs la capacité des communes à équilibrer leurs budgets et les réserves détenues par certaines d’entre elles. Cela étant, la République slovaque est bien en deçà des moyennes de l’OCDE et de l’UE s’agissant du ratio entre l’investissement local et l’investissement public total (1,1 %:1,9 % et 1,6 % respectivement) et le ratio entre les recettes locales et les recettes publiques totales (7,7 % : 15,7% et 15,4%) ou le PIB (18,5% : 42,2% et 34,2%). Ces ratios ne sont pas révélateurs du caractère suffisant ou excédentaire des ressources financières.

Les rapporteurs considèrent que les régions (collectivités territoriales supérieures) sont limitées par une faible autonomie et un financement insuffisant. Des experts concluent que « les éléments d’autonomie que constituent les compétences originelles et la base de revenus propres sont limités. La dépendance de l’autonomie régionale à l’égard du pouvoir central se manifeste non seulement dans le domaine financier, mais également sur le plan des compétences ». Les régions n’ont pas suffisamment de ressources pour assurer des réseaux routiers adéquats, par exemple, ou pour mettre en œuvre des initiatives de développement régional qu’elles jugent nécessaires pour leurs administrés.

Les communes élaborent et approuvent leurs propres budgets dans le cadre du système juridiquement contraignant de classification budgétaire. Les autorités de l’État ne peuvent s’ingérer dans l’autonomie budgétaire des communes. De même, les régions gèrent elles-mêmes leur budget, l’investissement et les marchés publics. Le ministère des Finances respecte l’autonomie des communes et n’adresse pas d’instructions ou de directives contraignantes aux communes ou aux régions autonomes dans le domaine budgétaire.

Les rapporteurs reconnaissent que sur le plan légal et constitutionnel, les collectivités locales de la République slovaque ont droit à des ressources dont elles peuvent choisir l’affectation mais dans la pratique, ces ressources sont actuellement insuffisantes et une part importante des revenus des collectivités locales est réservée aux tâches déléguées.

Article 9.4

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Le Commentaire contemporain de la Charte affirme que la diversification des sources de revenus est cruciale pour permettre aux collectivités locales de conserver leur autonomie en période de fluctuations économiques. Le financement des collectivités locales ne devrait pas dépendre uniquement des impôts ou des transferts, mais reposer aussi sur toutes les recettes locales envisageables.

Les personnes rencontrées lors de la visite ont indiqué que la part des recettes issues des redevances et impôts locaux n’était pas suffisamment importante pour assurer aux collectivités locales de la République slovaque la plus grande indépendance financière possible, ces dernières étant fortement tributaires des ressources provenant du niveau central. Une certaine diversité des revenus potentiels des communes et régions peut être atteinte en République slovaque dans la mesure où les ressources propres et subventions non réservées peuvent constituer des flux de revenus ; ceux-ci sont toutefois minimaux, comme le montrent les chiffres précités. Les communes obtiennent également des financements de l’UE car de nombreux programmes opérationnels sont consacrés à des activités auxquelles elles sont parties prenantes. Cela dit, les interlocuteurs ont attiré l’attention sur des problèmes de capacité d’absorption et d’accès au financement correspondant, qui limitent la capacité des communes à bénéficier d’un financement de l’UE. Ils ont souligné que leurs ressources financières ne sont pas suffisantes pour réaliser les investissements nécessaires en infrastructures, par exemple, si bien qu’elles restent largement tributaires des subventions des programmes nationaux ou de l’UE.

Le principe de dynamisme des recettes veut que les finances locales tiennent compte du coût croissant des services fournis. Pour les rapporteurs, cela ne semble pas être le cas en République slovaque. Compte tenu des possibilités limitées de trouver de nouvelles sources de financement et de la marge de manœuvre restreinte en matière d’établissement ou d’augmentation des taxes locales, on ne peut guère considérer les ressources locales comme étant suffisamment évolutives pour permettre aux collectivités locales de suivre l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences et de procéder aux investissements requis sur le plan des infrastructures, des services, de la durabilité, etc.

La crise de la covid-19 a mis en évidence le dynamisme limité du financement des collectivités locales et régionales. Les dépenses supplémentaires et les moins-values de recettes propres ont accru la pression financière sur les collectivités locales. La capitale Bratislava, par exemple, affirme avoir subi entre mars et juin 2020 une perte de recettes de près de 13 % du budget de la ville – 53 millions d’euros. La baisse de l’IR a également entraîné une diminution des revenus provenant du gouvernement central. Ce dernier a mis en place un système de prêts remboursables exempts d’intérêts pour aider les communes à exercer leurs compétences. En août 2020, une facilité de crédit de 200 millions d’euros a été proposée aux collectivités locales pour faire face aux retombées négatives attendues de la crise de la covid-19 sur l’IR. Près de 152 millions d’euros ont été approuvés et versés à 1727 communes, ce qui représente plus du double de la moins-value de recettes effective. Selon des experts, cette mesure est à l’origine d’une situation « dans laquelle les “pertes” financières des communes du fait de la covid-19 seraient disproportionnées [...] avec un impact plus grand au niveau local qu’au niveau central ». La baisse de l’activité économique et les moins-values importantes de recettes non fiscales (p. ex. : redevances locales) reflètent le manque de dynamisme et la dépendance accrue à l’égard du financement de l’État. Certains interlocuteurs au niveau central ont attiré l’attention sur la réticence des collectivités locales à puiser dans les excédents qu’elles avaient dégagés avant la crise de la covid-19. D’autres ont critiqué le peu d’empressement de nombreuses communes et villes à agir sur le levier des recettes, par exemple en augmentant les redevances locales et la taxe foncière ou en relevant le tarif des services, etc. Cela dit, un rapport du ministère des Finances affirme que depuis 2020, la taxe foncière contribue à une hausse des recettes, les communes ayant fait sauter un vieux tabou en remontant les taux de 34 % en moyenne. Les représentants du niveau local ont expliqué que les différentes crises avaient englouti leurs économies. Ils ont également attiré l’attention sur les problèmes politiques, administratifs et financiers liés au fait que le budget national n’avait pas été adopté à la date à laquelle les communes ont dû annoncer leurs impôts, taxes et redevances pour 2023.

Les interlocuteurs reconnaissent qu’il existe une certaine diversité des sources de revenus des collectivités locales en République slovaque, plus pour les communes que pour les régions. Cette diversification des recettes est toutefois limitée par le manque d’autonomie financière. Les interlocuteurs ont cité de nombreux cas (dans le domaine de l’éducation et dans le secteur social et environnemental en particulier) dans lesquels des tâches ont été déléguées sans indiquer ou inclure la source de financement censée couvrir le coût inhérent à l’exercice des nouvelles responsabilités. Une telle pratique est contraire au principe de dynamisme des recettes énoncé dans la Charte. Nombre d’interlocuteurs ont averti que la situation était intenable et qu’ils ne seraient plus en mesure d’assurer pleinement leurs fonctions et de fournir l’ensemble des services requis aux citoyens sans une autonomie, une diversification et un dynamisme accrus de leurs sources de revenus.

Article 10.1

Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

L’article 66 de la Constitution consacre le droit des communes et des régions de s’associer, affirmant qu’une « commune a le droit de s’associer avec d’autres communes sur des questions d’intérêt général, et une collectivité territoriale supérieure a le même droit de s’associer à d’autres collectivités territoriales supérieures. Les conditions seront définies par la loi ». Ce droit est respecté et largement utilisé. Comme indiqué plus haut, l’administration municipale de la République slovaque est fragmentée en de multiples petites unités qui n’ont ni les ressources ni les capacités nécessaires pour exercer pleinement leur large éventail de compétences. En vertu de la loi n° 369/1990 sur l’administration municipale, les communes ont la possibilité de coopérer sur la base d’un contrat établi pour la réalisation d’une tâche ou d’une activité spécifiques.

Il apparaît que la collaboration est activement encouragée et qu’elle prend de nombreuses formes. Des experts ont recensé les types d’accords de collaboration suivants : (1) une convention pour l’exécution de tâches, (2) une convention pour la création de services municipaux conjoints, (3) une convention pour la création d’une association municipale, (4) une convention sur la création d’une personne morale, et (5) une convention sur la création d’une association de personnes morales. Les sociétés communales conjointes s’occupent par exemple de la gestion des déchets, de l’eau, de l’évacuation des eaux usées ou encore du tourisme local.

Le ministère de l’Intérieur a attiré l’attention sur la collaboration croissante au niveau national et local. Il a cité la coopération nationale qui s’effectue principalement sur la base de contrats conclus entre communes, au sein de services municipaux conjoints, ainsi que sous la forme de microrégions. Il y a actuellement plus de 230 services municipaux conjoints qui servent de bureaux administratifs pour les communes, leur permettant d’exercer les compétences transférées et de réaliser des économies d’échelle dans la prestation de certains services administratifs. Les services municipaux conjoints peuvent être à fonction unique ou à fonctions multiples et chaque commune peut appartenir à plusieurs services pour l’exécution de différentes tâches. Le plus grand service municipal conjoint travaille pour 80 communes. L’association ZMOS a fait remarquer que la création de services municipaux conjoints pour des actions de protection de l’environnement n’était pas largement répandue, seuls 34 % des services municipaux conjoints exerçant ce type de fonction administrative transférée par l’État. Une autre forme répandue de coopération intercommunale est la microrégion : il s’agit d’une entité créée par plusieurs communes dans un but donné, généralement associée à l’utilisation de fonds structurels de l’UE. Par exemple, la microrégion de Terchovska dolina réunit 17 petites communes au nord-ouest de la République slovaque. Il n’y a pas de dispositions juridiques directement applicables aux microrégions. Le ministère de l’Intérieur a souligné l’efficacité de la collaboration dans le cadre de ces initiatives.

Outre la collaboration intergouvernementale, les relations avec les acteurs non étatiques sont nombreuses. Des exemples de collaboration (dans le secteur de l’aide sociale et de l’environnement) entre les collectivités locales et les acteurs non étatiques, parmi lesquels les organisations du secteur bénévole et les sociétés privées peuvent êtrementionnés qui montrent que les collectivités locales sont plus actives lors de la mise en œuvre qu’aux phases d’amorçage ou de conception. D’autres collaborations locales sont financées par l’UE, comme les programmes LEADER pour la diversification de l’économie rurale et la qualité de vie en milieu rural. Les interlocuteurs ont également expliqué que le financement de l’UE stimulait la coopération des villes et des régions avec Bratislava, par exemple pour l’établissement de relations avec les régions voisines. Les stratégies territoriales intégrées servent de support à 37 actions financées par l’UE. Des régions couvrant 87,97 % de la population de la République slovaque pourront prétendre à une aide à l’investissement régional sur la période 2022-2027.

Compte tenu de ce qui précède, il apparaît que les collectivités locales participent à diverses activités en association avec d’autres entités. Ces activités collaboratives permettent d’atténuer une partie des problèmes liés à la fragmentation des communes.

Article 10.2

Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

En République slovaque, le droit d’association est reconnu dans la Constitution et les collectivités locales bénéficient d’un cadre de coopération effectif avec trois organisations particulièrement actives qui relaient leurs préoccupations et représentent les communes et les régions au niveau national et international. Chaque commune peut être membre de ZMOS, l’association des villes et communes slovaques qui regroupe plus de 95 % des villes de République slovaque. L’UMS compte soixante-trois membres de droit (« villes ») au total. Une même ville peut être membre de l’UMS et de ZMOS. SK 8 est une association représentant les huit régions autonomes. Ces trois organisations jouent un rôle de premier plan au niveau national, ZMOS étant représentée au Conseil national économique et social.

Il y a également d’autres organisations collaboratives réunissant des acteurs infranationaux, par exemple :

l’association des maires des villes slovaques
l’association des responsables des finances municipales de la République slovaque
l’association des administrateurs municipaux de Slovaquie
l’association des contrôleurs principaux des villes de République slovaque
l’association des villes historiques de Slovaquie

Ces organisations permettent une efficacité accrue et un apprentissage mutuel.

Article 10.3

Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Les collectivités locales slovaques travaillent souvent en collaboration avec celles d’autres États, notamment dans le cadre de l’UE. La République slovaque a signé et ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. Elle est également active au sein des différents organes du Conseil de l’Europe et dispose d’une délégation nationale active auprès du Comité européen des régions (neuf membres et neuf suppléants). Les acteurs infranationaux de Slovaquie participent aussi activement à diverses associations multilatérales ou plateformes de coopération telles que Autorités métropolitaines européennes, Eurocités, le Réseau des villes et régions capitales, etc. De nombreuses villes et régions sont jumelées ou ont établi des partenariats bilatéraux avec des homologues de toute l’Europe. Tren?ín, par exemple, est jumelée à des villes en France, en Italie, en République tchèque, en Hongrie et en Serbie.

Pour la période 2021-2027, la République slovaque participera à 11 programmes INTEREG. On peut citer parmi les initiatives de collaboration transnationale soutenues par l’UE des projets entre la République slovaque et la Pologne qui promeuvent le tourisme, d’autres formes de coopération transfrontalière dans le cadre des Eurorégions (Eurorégion Tatry, Eurorégion des Carpates) et un projet relatif au patrimoine avec l’Autriche (les Huncokárs). L’un des piliers du projet Interreg HUSK 2021-2027 entre la Hongrie et la République slovaque est la coopération administrative. Jusqu’à la guerre d’agression menée par la Russie contre Ukraine, le deuxième pilier du programme de bonne gouvernance et de coopération transfrontalière faisait la promotion de la coopération institutionnelle transfrontalière entre la République slovaque et l’Ukraine en mettant l’accent sur l’amélioration de l’intégrité et de la transparence. Des acteurs infranationaux de République slovaque font également partie du GECT (groupement européen de coopération territoriale) qui promeut le développement transfrontalier.

Ces exemples montrent que la coopération internationale est courante en République slovaque et se fait sans contrainte légale. Les interlocuteurs n’ont cité aucun obstacle institutionnel à la collaboration internationale.

Article 11

Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Aux termes de l’article 11 de la Charte, les collectivités locales doivent disposer d’un recours juridictionnel effectif pour assurer le respect de l’autonomie locale. Par « recours juridictionnel », on entend l’accès d’une collectivité locale soit à un tribunal dûment constitué, soit à un organe légal équivalent et indépendant.

Les collectivités locales slovaques, en tant que personnes morales, ont le droit d’ester en justice pour protéger leurs droits, leurs biens ou leurs intérêts. Les communes ont accès aux juridictions ordinaires devant lesquelles elles peuvent défendre leur autonomie si elles estiment que cette dernière a été bafouée ou réduite par le gouvernement central ou par des agences de l’État.

Conformément à l’article 127a de la Constitution slovaque, la Cour constitutionnelle statue « sur les recours des organes d’auto-administration territoriale contre les arrêts inconstitutionnels ou illégaux ou contre les autres actes inconstitutionnels ou illégaux dans les domaines relevant de l’auto-administration ».

Dans ses réponses écrites aux rapporteurs, la Cour constitutionnelle a indiqué que les questions d’autonomie locale ont été examinées dans la décision de la Cour constitutionnelle PL. ÚS 4/2016 du 10 mai 2017. Dans cette décision, la Cour constitutionnelle a « affirmé l’applicabilité de la Charte et défini son statut dans l’ordre juridique, lors d’une procédure portant sur la conformité des règlements juridiques ». Elle a déterminé que l’autonomie locale est le droit légalement et constitutionnellement garanti d’une collectivité locale en tant que communauté territoriale de personnes, de régler ses affaires de manière indépendante dans le cadre autonome établi par la Constitution ou par la loi. La Cour constitutionnelle a dit que l’autonomie locale peut par conséquent être considérée comme l’une des valeurs démocratiques fondamentales bénéficiant d’une protection (constitutionnelle) privilégiée (article 127a de la Constitution). Par la suite, dans sa décision PL. ÚS 8/2020, la Cour constitutionnelle a confirmé le point de vue général sur le droit à l’autonomie locale qu’elle avait exprimé dans sa décision ÚS 4/2016.

La Cour constitutionnelle a informé la délégation qu’actuellement, les communes et les collectivités territoriales supérieures, en tant qu’unités territoriales indépendantes de la République slovaque (article 64a de la Constitution), ou leurs associations, n’ont pas de possibilité directe de contester la conformité d’une loi ou d’un règlement administratif devant la Cour constitutionnelle. Cela pourra être fait de manière indirecte à compter du 1er janvier 2025, lorsque le nouvel article 127, paragraphe 5, de la Constitution entrera en vigueur. La Cour constitutionnelle a souligné qu’il sera possible de contester la conformité d’une loi ou d’une réglementation juridique avec la Constitution, la loi constitutionnelle ou un traité international, en même temps que le recours constitutionnel individuel (article 127 par 1 de la Constitution) qui peut être déposé par toute personne physique ou morale (les communes ou collectivités territoriales supérieures sont considérées comme des personnes morales) s’estimant lésée dans ses droits et libertés fondamentaux par une décision finale, une mesure ou toute autre intervention. Ainsi que l’a expliqué la Cour constitutionnelle, le recours étant indirect, la chambre de la Cour constitutionnelle qui l’examine pourra décider d’engager ou non la procédure prévue par l’article 125 par 1 de la Constitution.

La Cour administrative suprême statue sur la constitutionnalité et la légalité des élections locales.

Enfin, le défenseur public des droits est un organe indépendant de la République slovaque qui protège les droits et libertés fondamentaux des personnes physiques et morales contre les actes, décisions ou omissions des organes de l’administration publique et des pouvoirs publics contraires à l’ordre juridique ou aux droits de l’homme. Le défenseur public des droits est l’instance de recours en ce qui concerne les compétences propres et compétences déléguées des autorités infranationales. Il peut contrôler, notifier et proposer aux organes de l’administration publique des moyens de résoudre une situation dans laquelle ils ont agi en violation des droits d’une personne. Il peut également saisir la Cour constitutionnelle. Les rapporteurs relèvent qu’en 2022, un délai de sept mois s’est écoulé avant l’élection d’un nouveau défenseur, ce qui a été noté par la Commission européenne. Certains interlocuteurs ont mentionné un manque de connaissance du rôle du défenseur public des droits au sein de l’opinion publique et de la classe politique au niveau infranational.

Les rapporteurs sont d’avis que la législation interne autorise les collectivités locales à déclencher des actions en justice pour protéger leurs droits. Ils considèrent que le droit d’accès des collectivités locales à un recours juridictionnel respecte les exigences de base de l’article 11.

Article 12.1

Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.

102. Comme il est noté dans l’introduction du présent rapport, l’instrument de ratification déposé initialement par la République slovaque contenait plusieurs déclarations ou « réserves » à la Charte. Le processus de ratification ayant été parachevé en 2007, il n’y a plus de réserves, et cet instrument international est maintenant pleinement applicable et contraignant en Slovaquie. Si on la compare avec la pratique d’autres pays, l’approche slovaque mérite une appréciation positive, et l’article 12 de la Charte est parfaitement respecté dans le pays.

Article 12.2

Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.

Article 12.3

Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 30 juin 1993

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 1 février 2000

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Bien que le principe de l’autonomie locale ne soit pas expressément reconnu ou proclamé en tant que tel ou dans cette formulation précise, il peut être déduit de l’article 65 de la Constitution slovaque.

30Disposition(s) ratifiée(s)

0Disposition(s) avec réserve(s)

3 Articles non ratifiés

18Disposition(s) conforme(s)

7Articles partiellement conformes

5Disposition(s) non conforme(s)