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Tchéquie

Tchéquie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 2 au 4 mars 2022
Date d'adoption du rapport: 26 octobre 2022
Documents : Rapport CG(2022)43-17 | Recommandation 486 (2022)
Tous les rapports de suivi

Le présent rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Tchéquie fait suite à la visite de suivi effectuée du 2 au 4 mars 2022. Il s'agit du troisième rapport évaluant la mise en œuvre de la Charte en Tchéquie depuis que le pays a ratifié la Charte en 1999. Les rapporteurs concluent que le système d'autonomie locale dans le pays fonctionne bien et soulignent les progrès réalisés à cet égard depuis le dernier suivi en 2012. Toutefois, comme le souligne le rapport, le gouvernement doit accorder une attention particulière à certains domaines spécifiques pour parvenir à une conformité totale avec la Charte. Par exemple, les autorités locales et régionales manquent de ressources proportionnées pour accomplir leurs tâches, ce qui, associé à la fragmentation municipale, génère des obstacles à l’efficacité de la prestation de services. Les collectivités infranationales, et en particulier les régions, sont très dépendantes des subventions et des transferts de l'État et leurs propres sources de revenus ne sont pas suffisamment diversifiées et dynamiques. En outre, malgré le respect général de l'article 4.6 de la Charte, les droits de consultation des collectivités locales et régionales sur toutes les questions qui les concernent pourraient être renforcés.

 

Par conséquent, le rapport fournit une série de recommandations aux autorités nationales afin d'accroître le degré de conformité avec la Charte. Il s'agit notamment de garantir l’adéquation des financements aux tâches à accomplir, de réduire l'affectation des subventions, de diversifier les sources de revenus et de renforcer les droits de participation et de consultation des associations de collectivités locales et régionales, notamment en ce qui concerne les initiatives parlementaires et la législation d'urgence. Les rapporteurs suggèrent également de promouvoir et de soutenir davantage la coopération intercommunale pour contrer les effets de la fragmentation. Enfin, la Tchéquie est invitée à ratifier les articles 4.5, 6.2 et 7.2 de la Charte, qu'elle n'a pas ratifiés en 1999 mais auxquels elle se conforme en pratique, et à signer et ratifier le Protocole additionnel à la Charte.

 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

La Constitution du 16 décembre 1992 constitue le cadre de l’autonomie locale en République tchèque. L'article 8 garantit le droit à l'autonomie politique des entités territoriales autonomes. Le chapitre 7 sur l'autonomie territoriale (articles 99 à 105) comprend des dispositions détaillées sur l'autonomie territoriale. L'article 99 différencie les niveaux d'autonomie locale et régionale en précisant que la République tchèque est subdivisée en communes, qui sont les entités territoriales autonomes de base, et en régions, qui sont les entités territoriales autonomes de rang supérieur. L'article 101, paragraphe 3, établit le statut juridique des entités territoriales autonomes en tant que sociétés publiques disposant de biens propres et d’un budget à elles, tandis que l'article 101 (paragraphe 4) et l'article 102, paragraphes 1-2, confirment le caractère démocratique de l’autonomie locale au niveau constitutionnel par l’institutionnalisation d’organes représentatifs élus. La Constitution prévoit également (article 105) que les entités territoriales autonomes participent à l’exercice du pouvoir de l’État sur la base d’une autorisation légale.

 

Plusieurs textes juridiques portent sur les collectivités locales et régionales, par exemple, loi n° 128/2000 et la loi sur les régions (loi n° 129/2000), qui ont reconnu les régions comme des entités autonomes et transféré une série de responsabilités aux nouvelles entités ; la loi n° 131/2000, qui régit Prague la capitale, et la loi n° 314/2002, qui définit les différents types de communes.

 

Ainsi, le principe d’autonomie locale est expressément reconnu tant dans la Constitution que dans la législation nationale et il est respecté dans la pratique. Par conséquent, les rapporteurs concluent que l’article 2 de la Charte est respecté en République tchèque.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Les communes disposent d'un large éventail de compétences, dont l’éducation, la protection sociale, le développement urbain, les services publics, etc. Certaines compétences sont déléguées, d’autres sont exercées de manière autonome. Les lois sur les communes et les régions, telles que modifiées, établissent une distinction entre les compétences autonomes et déléguées. Si les communes ont un même statut, elles sont réparties en trois catégories selon l'étendue de leurs compétences déléguées : 205 communes aux compétences étendues (ORD), 1 036 communes disposant de certaines compétences déléguées (par exemple, l’office d’état civil, l’autorité de la construction), dont 183 communes dotées d'une autorité municipale agréée et le reste qui sont des communes de base.

 

La petite taille et la population peu nombreuse de certaines communes limitent leurs capacités fonctionnelles, de sorte que la collaboration intercommunale devient plus courante. Certaines décentralisations ont eu lieu entre 2000 et 2015, mais certaines compétences municipales sont actuellement réattribuées des petites communes aux plus grandes dans le cadre de l’évolution vers une « administration orientée client à l’horizon 2030 » (résolution gouvernementale n° 562/2020).

 

Les compétences régionales comprennent l’enseignement secondaire supérieur, les routes et les transports publics régionaux, le développement et la planification économiques et la santé. Les régions gèrent leurs propres biens et leurs propres recettes comme le prévoit la loi. Dans les rapports juridiques, les régions interviennent en leur nom propre et assument la responsabilité des relations qui en résultent.

 

Ainsi, l’autonomie locale a le droit constitutionnel et légal de réglementer et de gérer certaines affaires publiques et dispose d'un large éventail de compétences attribuées en fonction des capacités des différents types d'entités locales. L’utilisation de statuts municipaux renforce le rôle réglementaire des collectivités locales.

 

Les rapporteurs sont d'avis que l’article 3.1 est respecté en République tchèque.

 

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

En République tchèque, les collectivités locales sont composées de membres librement élus au scrutin secret sur la base du suffrage direct, égal et universel.

 

L’art. 102 de la Constitution décrit les règles de base des élections et des mandats électoraux : « 1) Les membres des organes représentatifs sont élus au suffrage universel, égal, direct et secret.

2) Le mandat d’un organe représentatif est de quatre ans. La loi fixe les conditions dans lesquelles de nouvelles élections des organes représentatifs ont lieu avant l’expiration de leur mandat ».

 

La représentation et la participation au niveau local sont affirmées dans le système juridique tchèque. Les habitants d'une commune ou d'une région peuvent élire les membres des conseils municipaux et régionaux et être élus, proposer des référendums locaux et assister aux sessions du conseil pour exprimer leur opinion.

 

La base constitutionnelle des référendums est constituée par l’article 2, paragraphe 2, de la Constitution et les règles détaillées pour les référendums municipaux et régionaux sont déterminées dans la loi n° 22/2004 concernant les référendums municipaux et la loi n° 118/2012 concernant les référendums régionaux.

 

Les rapporteurs considèrent que l’article 3.2 de la Charte est pleinement respecté en République tchèque.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Les pouvoirs et responsabilités de base des pouvoirs locaux sont clairement définis dans la Constitution tchèque. Les compétences détaillées des communes et des régions peuvent être fixés par la loi (ce qui est effectivement le cas). Cela permet d'attribuer aux pouvoirs locaux des compétences et des responsabilités supplémentaires. Radvan et al. soulignent que les questions d'autonomie administrative peuvent « seulement » être régies par la loi constitutionnelle, les lois ordinaires et des règlements adoptés sur la base d'une habilitation spéciale énoncée dans une loi ». Les différentes réformes qui ont été menées (une certaine décentralisation jusqu'en 2015 ; la récente décentralisation et l’attribution de nouvelles tâches) illustrent l’évolution de l’éventail des pouvoirs et des responsabilités attribués aux collectivités locales et régionales.

 

La Constitution reconnaît deux catégories d’autonomie territoriale, à savoir les communes et les régions. Les lois sur les communes et sur les régions, telles que modifiées en 2002, établissent une distinction claire entre les responsabilités autonomes et déléguées, exprimant ainsi la dichotomie qui persiste entre les deux types de compétences. En outre, les communes ont un même statut bien qu’elles soient réparties en trois catégories selon l'étendue de leurs responsabilités déléguées.

 

Dans un arrêt, la Cour constitutionnelle a estimé que la garantie du droit à l’autonomie locale est « laconique » selon la Constitution tchèque, tout en soulignant également que d’une manière générale, la Constitution exprime le droit à l’autonomie qui ne peut manifestement pas être éliminé par le pouvoir législatif. A ses yeux, l’autonomie locale est une composante irremplaçable du développement de la démocratie.

 

Un mélange de pouvoirs relevant de la Constitution, de la loi et de délégations sous-tend donc la gouvernance infranationale en République tchèque. Les Rapporteurs concluent que l’article 4.1 est respecté en République tchèque.

 

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Il en va de même pour la condition de pleine latitude dans le cadre de la loi, énoncée à l’article 4 (2) de la Charte. S’agissant des compétences propres des collectivités locales et régionales, il y a peu de choses à ajouter. En revanche, en ce qui concerne les compétences déléguées par la loi à un certain nombre de grandes communes et de régions, la latitude est généralement beaucoup plus limitée. Toutefois, le fait que l’article 4 (1) autorise expressément l’attribution de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi, n’est qu’un des éléments indiquant qu’une liberté restreinte pour l’exécution de telles fonctions n’est pas en soi contraire aux obligations imposées par la Charte [voir également à l’article 4 (5) de la Charte].

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Les responsabilités des pouvoirs locaux en République tchèque sont généralement exercées par les autorités les plus proches des citoyens. Les pouvoirs indépendants des communes couvrent les activités qui sont perçues comme étant dans l'intérêt de la commune et de ses résidents, ce qui permet d'adapter le fonctionnement aux conditions locales. L’article 104.2) de la Constitution tchèque prévoit que le conseil municipal est compétent en matière d'autonomie, dans la mesure où ces questions ne sont pas confiées par la loi au conseil d'une entité autonome de rang supérieur.

 

Les interlocuteurs ont fait référence à la désignation constitutionnelle de la République tchèque comme État unitaire. Par conséquent, il n’est pas possible d’appliquer aux différentes entités territoriales des normes juridiques différentes pour régir le même domaine. Cependant, dans la pratique, les conditions locales sont prises en considération sur la base du « pouvoir discrétionnaire administratif » de l'organe de décision.

 

La loi de 2000 sur les communes encourage la coopération intercommunale sous forme de contrats pour l'exécution de certaines fonctions, l'établissement d'associations municipales volontaires et la création « d’associations d'intérêt mutuel de personnes morales ». Cette collaboration est courante mais ponctuelle. Il y a différents types de coopération, mais on observe un certain chevauchement des fonctions exercées par les différentes associations, car il n'y a pas de règles ni de recommandations législatives globales. Nos interlocuteurs représentant des petites entités se sont inquiétés de la possibilité que la complexité de l'administration et des tâches et le manque de clarté en matière de description des tâches gouvernementales respectives affaiblissent la subsidiarité.

 

Comme dans d’autres pays, l’étendue de la subsidiarité est liée aux pouvoirs financiers des collectivités locales et aux possibilités et capacités dont elles disposent pour financer et réaliser des activités particulières, ainsi qu’à l’éventail des « compétences propres » dont elles sont responsables.

 

Les niveaux auxquels certaines tâches sont attribuées suscitent parfois des inquiétudes. Une nouvelle loi sur la construction, qui a suscité de nombreuses controverses, illustre ce malaise. Les villes statutaires veulent avoir leur propre réglementation municipale en matière de construction, à l’instar de ce dont bénéficiait Prague avant la nouvelle loi. Les communes estiment qu'il est peu judicieux de confier aux députés les décisions relatives à l’abattage d’arbres. Le nouveau gouvernement envisage de modifier encore la loi. De même, les communes estiment que l’agenda des délits qui relève de la compétence déléguée des communes de type I devrait être transféré à un niveau supérieur, par exemple aux communes dotées de pouvoirs étendus (ORP), car cette tâche devrait être effectuée par une personne compétente (avocat).

 

Les rapporteurs concluent que les tâches sont réparties d’une manière qui recherche la transparence et que les tâches sont, à ce jour, généralement attribuées au niveau approprié. Nonobstant la multiplicité des communes qui dilue l'efficacité et l'efficience, l’article 4.3 est considéré comme respecté.

 

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

L'article 104.2 de la Constitution tchèque prévoit que le conseil municipal est compétent en matière d’autonomie, dans la mesure où ces questions ne sont pas confiées par la loi au conseil de l’entité autonome de rang supérieur. Cela souligne l’absence de rapports hiérarchiques entre les communes et les régions. En outre, seul le pouvoir judiciaire peut rendre des décisions contraignantes sur des questions contestées concernant les limites des pouvoirs des collectivités locales et régionales en vertu de la loi.

 

Comme cela a été indiqué plus haut, il existe différentes catégories de communes aux compétences différentes. Les communes aux pouvoirs étendus (ORD) exercent une liste déterminée de compétences déléguées à d'autres communes, mais dans le cadre d’une relation de collaboration et non hiérarchique.

 

Les rapporteurs concluent que l’article 4.4 est respecté en République tchèque.

 

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

L'article 4.5 de la Charte n’a pas été ratifié par la République tchèque. Cependant, dans la pratique, elle l’applique de facto. Les communes et les régions peuvent réglementer par décret l’exercice des fonctions administratives d’Etat dans le cadre de leurs compétences. Les circonstances locales et ce que les interlocuteurs ont appelé « certaines spécificités » peuvent être prises en considération, ce qui indique une « marge d’appréciation administrative » pour les organes de décision.     En outre, le fait que, dans le système tchèque, une décision judiciaire soit nécessaire dans les cas où une collectivité locale ou régionale est en désaccord avec le gouvernement central sur l'étendue et / ou la nature de ses responsabilités en vertu de la loi, rend le droit tchèque conforme à l'obligation prévue par la Charte.

 

Au cours des discussions, certains interlocuteurs ont indiqué que la République tchèque pourrait en principe procéder sans heurts à la ratification des dispositions de l'article 4, paragraphe 5, en ce qui concerne l'articulation formelle du pouvoir des communes pour adapter l'exercice des pouvoirs délégués aux conditions locales. Les rapporteurs encouragent la République tchèque à ratifier cet article car, selon eux, bien que non ratifiée, cette disposition est respectée dans le pays.

 

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

La loi sur les communes, la loi sur les régions et la loi sur Prague la capitale consacrent chacune une obligation générale de l'État de consulter les collectivités locales autonomes sur les questions qui les concernent.

 

Le Règlement législatif du gouvernement définit les régions et les associations de communes comme des « organes consultatifs obligatoires ». Toutefois, la seule consultation obligatoire prévue concerne l’élaboration de la législation qui se réfère aux compétences indépendantes ou déléguées des communes. Ainsi, lorsqu’un projet de loi en préparation concerne les compétences des communes, il doit être discuté avec les régions, avec Prague et avec les associations représentant les municipalités. Nos interlocuteurs ont également indiqué que parfois, les observations des collectivités locales et régionales ne sont pas prises en considération, bien qu’elles participent à des processus consultatifs.

 

Les interlocuteurs de la délégation ont fait référence à des processus de consultation formels et informels avec des représentants d’associations d’intérêts des collectivités municipales et régionales ou à des réunions avec certains groupes de représentants des collectivités locales et régionales, par exemple les maires, les gouverneurs de région ou les secrétaires des collectivités. Des représentants des collectivités locales et de leurs associations sont membres à part entière du Conseil gouvernemental de l'administration, ce qui leur permet d'influencer les processus et les mesures adoptés. Un Conseil des vice-ministres pour la réforme réglementaire et l’administration efficace a été créé en 2007. Parmi ses membres statutaires figurent l'Union des communes et l'Association des régions.

 

L'analyse d’impact obligatoire d’une nouvelle réglementation requiert l’examen des effets sur les collectivités locales et régionales, ce qui implique généralement leur consultation.

 

La participation aux programmes européens et transnationaux a renforcé la consultation en associant les régions, les communes et les communautés à la planification et à la mise en œuvre des programmes.

 

La crise de COVID-19 a mis en évidence certaines lacunes des processus consultatifs. L'approbation de la législation dans le cadre d’un « régime d’urgence » ne nécessitait pas de consultation obligatoire avec l’Union des villes et des communes, ni d'études d'impact approfondies. En conséquence, les communes n’étaient pas toujours informées ou conscientes des implications financières de la législation adoptée. Il convient de se souvenir que selon le Commentaire contemporain sur le rapport explicatif de la Charte, « des circonstances exceptionnelles peuvent prendre le pas sur l’exigence de consultation, particulièrement en cas d’urgence ».

 

Nombre d’interlocuteurs des rapporteurs ont attiré l'attention sur les obligations légales et les procédures institutionnalisées de consultation, ainsi que sur le rôle actif des organes représentatifs de communes et de régions dans les processus de consultation. Certains de nos interlocuteurs ont toutefois considéré comme ad hoc la nature de certaines consultations, notamment sur des questions spécifiques telles que l’élaboration de documents législatifs essentiels ou sur des mesures non législatives.

 

Les rapporteurs sont d'avis que les exigences statutaires en matière de consultation sont respectées en République tchèque et qu’il y a conformité générale à l’article 4.6, mais des améliorations devraient être apportées en étendant les mécanismes formels de consultation avec les autorités locales et régionales et leurs organes représentatifs, en particulier en ce qui concerne les propositions parlementaires et la législation d’urgence qui ont un effet sur l'autonomie locale.

 

 

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

En vertu de la législation tchèque, la fusion deux communes ou plus repose sur un accord conclu entre les communes concernées (loi n° 128/2000). Les assemblées de ces communes signent un accord de fusion ou de rattachement. S’il n’est pas demandé d’organiser un référendum local dans les 30 jours suivant la publication de la décision de fusionner les communes, cette décision est confirmée ; dans le cas contraire, elle est soumise à un référendum local. Lors des entretiens qu’ils ont eus, les rapporteurs n’ont pas entendu de plaintes concernant le non-respect de l’article 5 dans la pratique.

 

Par conséquent, l’obligation de procéder à une consultation sur les ajustements des limites territoriales semble respectée et les rapporteurs estiment que la situation en République tchèque satisfait aux critères de l’article 5 de la Charte.

 

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Les relations entre l’administration centrale et les collectivités locales en République tchèque sont clairement définies et réglementées, sachant que les collectivités locales ont compétence pour adapter leurs structures administratives internes aux besoins locaux, dans le respect des lois applicables [principalement, loi n° 129/2000 sur les régions (entités établies au niveau régional) et loi n° 128/2000 sur les communes (entités établies au niveau communal)]. Chaque commune est dotée de ses propres organes : services administratifs locaux, comité municipal, maire et bureau municipal. Le conseil municipal compte entre 5 et 55 membres selon le nombre d’habitants de la commune. L’organe exécutif est le comité municipal, composé du maire et de 5 à 11 membres élus parmi les membres du conseil.

 

Alors que l’administration locale est tenue de créer des commissions financières et de contrôle, les comités municipaux peuvent choisir quelles autres commissions créer et fixer les objectifs et le nombre de membres de ces commissions, etc., en tenant compte de leur situation. De même, les 26 « villes statutaires » (article 4 de la loi sur les communes) peuvent décider de créer des districts ou des quartiers dotés de leurs propres commissions.

 

Les interlocuteurs ont fait savoir clairement qu’ils étaient généralement satisfaits de la situation et convaincus que la diversité actuelle des structures facilitait une gestion et une prise de décisions efficaces, une bonne administration et des politiques adéquates pour répondre aux besoins et aux attentes de la collectivité.

 

Les rapporteurs notent que les communes et les régions sont en mesure de définir elles-mêmes leurs propres structures administratives internes et qu’elles peuvent les adapter à leurs besoins spécifiques pour permettre une gestion efficace. Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’article 6.1 est respecté en République tchèque.

 

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Non ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Lors de la ratification de la Charte la République tchèque a exclu l’effet juridique de l’article 6.2. On peut toutefois affirmer que les normes en vigueur dans le pays sont conformes aux principes de la Charte. Les niveaux d’administration infranationale ont un pouvoir discrétionnaire en matière de recrutement et d’attribution des rôles au sein de leurs services administratifs et techniques. La loi sur les agents des collectivités territoriales autonomes (loi n° 312/2002, telle que modifiée) régit le statut et les obligations des agents des collectivités locales. Il était estimé auparavant que tout programme de formation, parcours professionnel ou autre imposé par l’administration centrale pouvait constituer une atteinte à l’autonomie des collectivités locales et régionales. Toutefois, la loi 312/2002 prévoit un système progressif comprenant la formation initiale obligatoire, la formation continue, la formation des hauts fonctionnaires et les qualifications professionnelles spéciales pour différentes activités administratives.

 

Au cours de la procédure de consultation, le ministère de l’Intérieur a mis en avant la révision de la loi sur les fonctionnaires pour permettre la numérisation de l’administration et développer l’éducation et les connaissances des fonctionnaires des collectivités locales, en tenant compte des problèmes particuliers des petites communes. Ceci est envisagé pour les libérer des charges causées par la vérification des connaissances provenant d’activités qui ne correspondent pas au champ d’exécution de leurs activités administratives.

 

Le Commentaire contemporain sur la Charte souligne que les agents des collectivités locales devraient avoir droit aux mêmes possibilités de formation, de rémunération et de carrière que les employés des autres niveaux d’administration pour que les collectivités locales puissent établir une politique du personnel à la fois solide et efficace. Cela semble être le cas en République tchèque, ce qui signifie que les exigences de l’article 6.2 pourraient être facilement institutionnalisées. Une telle démarche serait conforme aux aspirations de la Stratégie 2030 pour une administration publique axée sur l’usager. Le ministère de l’Intérieur a indiqué au cours des échanges que cette disposition faisait partie des dispositions de la Charte à l’étude pour ratification.

 

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Les conditions de travail des élus locaux sont définies principalement dans la loi sur les communes, la loi sur les régions et la loi sur la capitale, Prague. La Charte des libertés et droits fondamentaux, qui fait partie de l’ordre constitutionnel tchèque, prévoit également une protection générale des droits cités à l’article 7 de la Charte. Les articles 69 et 70 de la loi sur les communes disposent que tout agent des collectivités locales exerce ses fonctions à titre personnel et ne peut être privé de ses droits en matière d’emploi au motif qu’il est élu et exerce une fonction politique.

 

Au cours de la visite, des interlocuteurs ont affirmé que les conditions actuelles de travail des élus locaux et régionaux facilitaient l’exercice de leurs fonctions. Toutefois, certaines questions se posent quant à l’accès à l’information en cas de désaccords.

 

Certains élus rencontrés ont souligné qu'en raison de problèmes de ressources, il pouvait y avoir des retards dans les réactions des municipalités, de sorte qu’actuellement, il est plus avantageux pour les représentants locaux de demander des informations au titre de la loi sur le libre accès à l’information que de compter sur un contact direct avec la municipalité.

 

Les rapporteurs considèrent que la situation en République tchèque est conforme à l’article 7.1.

 

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

La République tchèque n’a pas ratifié l’article 7.2 concernant l’octroi aux élus d’une compensation financière. Les questions de cette nature sont laissées à l’appréciation des conseils locaux et régionaux.

 

Cela étant, la loi sur les communes désigne deux catégories d’agents des collectivités locales : (i) ceux qui sont dégagés de leurs obligations professionnelles pour pouvoir exercer les fonctions liées à leur mandat ; et (ii) ceux qui n’en ont pas été dégagés. Les premiers perçoivent une rémunération de la commune, tandis que les seconds se voient accorder un congé spécial par leur employeur avec compensation salariale uniquement pour le temps passé à exercer leurs fonctions d’élus locaux. La compensation salariale avancée par l’employeur est ensuite remboursée par la commune. Sur la base d’une décision du conseil municipal, les représentants non libérés de leur profession peuvent également toucher une rémunération (le maire non libéré de ses occupations professionnelles est toujours rémunéré).

 

Les rapporteurs sont d’avis qu’en pratique, l’article 7.2 s’applique de facto, puisque le conseil municipal peut se prononcer sur la rémunération et d'autres questions pertinentes. Les rapporteurs ont été informés que des discussions sont en cours sur la ratification de l’article 7.2.

 

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Il existe quelques obstacles à l’exercice de fonctions électives en République tchèque, notamment le fait d’avoir une capacité juridique limitée et le fait de purger une peine de prison. Ces restrictions sont spécifiées dans la loi n° 491/2001 sur les élections municipales. Une autre condition, qui n’empêche pas l’élection comme membre du conseil municipal, mais plutôt l’exercice ultérieur des fonctions connexes, est énoncée à l’article 5, paragraphes 2, 3 et 4, de la loi électorale sur l’incompatibilité des fonctions.

 

Les principes qui sous-tendent l’article 7.3 de la Charte européenne de l’autonomie locale ressortent clairement de la Charte des libertés et droits fondamentaux de la République tchèque. L’article 21 prévoit l’égalité d’accès de tous les citoyens aux fonctions électives, c’est-à-dire le droit de se présenter aux élections, par exemple, à l’échelon local. C’est à la Cour constitutionnelle qu’il revient d’examiner le respect de ces libertés et de ces droits.

 

Les fonctions et activités jugées incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent donc être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux. Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation en République tchèque est conforme à l’article 7.3.

 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Il existe une méthode complexe de contrôle des collectivités locales dans le système de gouvernance tchèque, qui se fonde en particulier sur les dispositions de la loi sur les compétences, la loi sur les communes (articles 123, 124 et 129a sur les compétences propres et articles 125 et 129b sur l’exercice de compétences déléguées et le contrôle de ces compétences), la loi sur les régions (articles 81, 82 et 87 sur les compétences propres et articles 83, 84 et 88 sur le contrôle de l’exercice de l’administration étatique) et la loi sur la capitale, Prague. Le contrôle de l’exercice des pouvoirs délégués et indépendants suit différentes approches. Les compétences déléguées font l’objet d’un contrôle hiérarchique. Le ministre de l’Intérieur contrôle les régions, qui elles-mêmes contrôlent les communes. Les autorités de l’État contrôlent les collectivités locales et régionales dans les domaines relevant de leurs compétences. Les ministères respectifs supervisent les régions, et les régions supervisent les municipalités. Le ministère de l'Intérieur a une autorité de supervision générale sur les compétences indépendantes des municipalités et des régions. Lorsqu'il existe une autorité de surveillance spécialisée, elle effectue l'inspection à la place du ministère (parallèlement à celui-ci). Une approche similaire est utilisée pour l'examen de l'audit, des marchés publics, etc.

 

Le contrôle de gestion des collectivités territoriales autonomes est régi par la loi n° 420/2004 sur l’examen de la gestion des collectivités territoriales autonomes et des associations volontaires de communes et par la loi n° 320/2001 sur le contrôle financier dans l’administration publique. Cet examen porte essentiellement sur la gestion budgétaire, les opérations financières, la gestion des biens, les procédures d’achats, etc. Il est effectué par les collectivités régionales ou par des auditeurs indépendants. C’est au ministère des Finances qu’il incombe, au regard de la loi, de superviser les examens effectués par les collectivités régionales ou les auditeurs. Les examens dans les municipalités sont effectués par les autorités régionales ou par des auditeurs indépendants. En outre, le ministère des Finances effectue des contrôles dans les régions. La Cour des comptes, organisme indépendant, examine les dépenses liées aux compétences déléguées, mais non les dépenses liées aux « ressources collectées par les communes ou les régions relevant de leur compétence indépendante » (loi n° 166/1993, partie 2, section 3).

 

Des interlocuteurs ont évoqué le rôle du ministère de l’Intérieur dans l’identification, l’évaluation et l’information des actes réglementaires de contrôle dans le cadre du système de gouvernance à plusieurs niveaux. Il a été souligné en outre que les infractions au droit civil, commercial ou du travail ou au contrôle financier de l’administration publique ou de la gestion des collectivités locales sont traitées par d’autres organes tels que les auditeurs, les collectivités régionales ou le ministère des Finances.

 

Le type de contrôle effectué a pour but de veiller au respect des principes de l’État de droit et des rôles attribués aux pouvoirs publics, ainsi qu’à la protection des droits des citoyens et à la bonne gestion des ressources publiques. Certains interlocuteurs ont évoqué un alourdissement de la charge bureaucratique découlant des processus de contrôle, qui met parfois sous pression les ressources administratives limitées des collectivités locales. D’autres interlocuteurs ont attiré l’attention sur un transfert non systématique des pouvoirs de contrôle vers les organes centraux de l’administration nationale dotés de sous-mandats spécifiques. Par exemple, depuis 2012, l’Office de protection de la concurrence est habilité à contrôler les activités des collectivités locales en matière de protection de la concurrence. Dans la pratique, cela a conduit à sanctionner des collectivités locales pour avoir publié des arrêtés d’application générale, dont l’évaluation incombait auparavant exclusivement au ministère de l’Intérieur.

 

Le contrôle des collectivités locales tchèques est exercé selon les processus et procédures spécifiés par la constitution ou par la loi. Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation en République tchèque est conforme à l’article 8.1 de la Charte.

 

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Les activités de contrôle sont menées par le ministère de l’Intérieur, la priorité étant donnée au contrôle du respect de la législation par les collectivités locales et régionales dans les domaines relevant de leurs compétences. Ces inspections peuvent être effectuées physiquement ou à distance. Si une ordonnance municipale ou une autre décision prise par les organes de la municipalité ne sont pas conformes à l'ordre juridique, elles peuvent être révoquées par la Cour constitutionnelle. Le ministère notifie les insuffisances constatées à la municipalité ou à la région et suspend la validité des ordonnances en leur donnant le temps de les corriger, ou il le fait sans délai, si les décisions portent atteinte aux droits fondamentaux.

 

Si les organes de l’administration centrale estiment que des collectivités territoriales ont enfreint la loi et qu’aucune mesure corrective n’a été prise, les autorités judiciaires nationales se chargent systématiquement de toute suite à donner.

 

Les rapporteurs concluent que les activités de contrôle sont généralement axées sur le respect de la loi et des principes constitutionnels. Par conséquent, la situation en République tchèque est conforme à
l’article 8.2.

 

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

Les décrets qui traitent de l’examen des actes et de la gestion des collectivités territoriales autonomes garantissent la proportionnalité des activités de contrôle. L’article 101.4 de la Constitution tchèque dispose que « l’État ne peut intervenir dans les affaires des collectivités territoriales autonomes que si cela est nécessaire pour faire respecter la loi et uniquement dans les conditions prévues par celle-ci ». Le système juridique renforce la proportionnalité des activités de contrôle. Comme l’affirment Radvan et al., « en République tchèque, les actes normatifs s’inscrivent dans une hiérarchie où priment les actes constitutionnels, suivis des actes « courants ». Les arrêtés ministériels ou décrets gouvernementaux se situent au niveau inférieur de cette hiérarchie » .

 

Malgré la complexité du système de contrôle, les collectivités locales conservent une certaine latitude et le pouvoir judiciaire décide en dernier ressort s’il y a eu transgression. Par conséquent, la proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver est respectée. Les rapporteurs estiment que la situation en République tchèque est conforme à l’article 8.3.

 

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

Le Commentaire contemporain sur la Charte dispose que l’autorité en droit d’exercer certaines fonctions serait dépourvue de sens si les collectivités locales étaient privées des moyens financiers de remplir ces fonctions. L’article 9 vise à assurer aux collectivités locales des ressources financières suffisantes pour mener à bien leurs activités.

 

Le nombre élevé et la capacité variable des municipalités complexifie la dimension financière de l’administration locale en République tchèque. La taille moyenne des communes tchèques est en effet la plus faible parmi les pays de l’OCDE, tant pour ce qui est de la superficie que de la population (près de 90 % des communes comptent moins de 2 000 habitants), ce qui a amené l’OCDE à constater que « l’efficacité des dépenses publiques [est] inférieure à la moyenne en République tchèque ».

 

Les dépenses infranationales représentent environ un quart des dépenses publiques générales, ce qui est proche de la moyenne des pays unitaires de l’OCDE. Les dépenses du sous-secteur S.1313 (collectivités locales) se chiffraient à 744,209 milliards CZK en 2020, soit environ 13 % du PIB. Une modification de la loi n° 243/2000 sur l’affectation budgétaire des impôts en 2021 a fait augmenter la part des impôts pour les communes et les régions, qui est passée respectivement de 23,58 % à 25,84 % et de 8,92 % à 9,78 %.

 

Les collectivités locales tchèques ont droit à leurs propres ressources financières, comme il découle implicitement de l’article 101.3 de la Constitution : « Les collectivités locales autonomes sont des sociétés de droit public qui peuvent posséder leurs propres biens et gérer leurs affaires en faisant usage de leur propre budget ». Des textes tels que la loi n° 250/2000, les règles budgétaires sur les budgets locaux, la loi sur les communes et la loi sur les régions renforcent ce droit. Les ressources propres (contrairement aux ressources partagées) proviennent principalement de la taxe foncière et des redevances imposées par la commune.

 

Les collectivités locales peuvent disposer librement de leurs ressources. Les modes d’investissement varient nettement selon la taille des communes. Selon les constats de l’OCDE, l’investissement par habitant dans les petites communes (moins de 500 habitants) représente moins de la moitié de l’investissement par habitant dans les communes de taille moyenne (5 000 à 10 000 habitants) ou dans les grandes communes (plus de 100 000 habitants).

 

Les collectivités locales ont droit, par conséquent, selon le cadre légal (en particulier la loi N° 243/2000), à des ressources financières propres dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences. Il est à noter que certains acteurs s’interrogent sur l’adéquation du financement. Les rapporteurs estiment cependant que la situation en République tchèque satisfait aux exigences de l’article 9.1.

 

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

La proportion élevée de subventions affectées à des dépenses spécifiques, en lien avec des compétences déléguées, est l’une des caractéristiques notables des finances publiques locales en République tchèque. Le calcul de la contribution aux compétences déléguées à l’échelon local se fonde sur les cinq types de rôles administratifs des communes : compétences de base, bureaux d’enregistrement, compétences en matière de construction, compétences d’autorité communale, compétences communales étendues. La contribution totale attribuée à une commune consiste en des contributions partielles pour chaque rôle concerné. Les coefficients de redistribution aux régions ont été fixés en 2005, en tenant compte des coûts de la prestation des services et fonctions délégués en vigueur à l’époque. Les circonstances ont changé depuis, en particulier sur le plan démographique. Des interlocuteurs ont observé que les nouvelles tendances démographiques n’étaient pas prises en compte dans la redistribution fiscale.

 

Les recettes fiscales perçues directement à l’échelon local ne représentent que 1 % du total des recettes fiscales en République tchèque. L’impôt foncier est le seul impôt affecté directement aux communes, qui ne perçoivent donc directement que 8,3 % de leurs propres recettes fiscales.

 

Pour les régions, les revenus les plus importants sont les transferts affectés provenant de l’État et de fonds publics, qui représentent près des deux tiers des revenus régionaux. Ainsi que l’indique le ministère de l’Intérieur, « les régions ne sont pas financièrement autonomes et sont donc dépendantes d'autres ressources. Dans le cas des régions, il s’agit principalement de recettes provenant des transferts de l’État ». Les régions n’ont pas le pouvoir de lever l’impôt. Les impôts partagés alloués par le centre représentent près de 36 % de l'ensemble des recettes des régions, la part la plus importante provenant de la taxe sur la valeur ajoutée. Les régions jouent le rôle d'intermédiaire financier pour les paiements tels que les salaires des enseignants. Le coût direct de l’éducation représentent des fonds provenant de l’État (inscrits au chapitre du budget consacré au ministère de l’Education, de la Jeunesse et des Sports), que les régions et Prague allouent directement aux écoles et aux installations scolaires concernées. Le ministère des finances qualifie le financement de l’éducation de « transfert de flux sans investissement » et la région et Prague ne peuvent pas utiliser ces fonds d’une autre manière. C’est pourquoi, les transferts reçus par les régions et par Prague sont réduits afin de ne pas fausser leurs résultats économiques. La part des transferts (diminuée du coût direct de l’éducation) dans le revenu des régions n'est que de 13,4 % au lieu de 60,7 %. La part des transferts (diminuée du coût direct de l'éducation) dans le revenu des municipalités n'est que de 10,51 % au lieu de 14,7 %. La part des transferts diminue sensiblement après déduction des « coûts directs de l’éducation ». Il est clair que si l'on déduit le coût direct de l'éducation, le montant des transferts apparaît plus faible, mais le coût de l'éducation, quelle que soit sa classification, constitue une part importante des revenus des collectivités territoriales sur lesquels elles n’ont pas d’autonomie.

 

Le principe énoncé à l’article 9.2 selon lequel les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou par la loi n’est pas accepté à l’unanimité. Des interlocuteurs de l’administration centrale ont affirmé que les transferts de compétences déléguées étaient adéquats. D’autres ont avancé que le montant de la compensation pour l’exercice des compétences déléguées demeurait insuffisant, car les communes et les régions payent, sur leur propre budget, des services dans le domaine de la santé, de l’éducation, des services sociaux, etc.

 

Une divergence a été notée quant aux attentes à cet égard. Le ministère des Finances a indiqué que puisque la République tchèque s’appuie sur un modèle combiné d’administration publique, il est supposé que les communes contribuent également au financement de compétences déléguées sur leurs propres ressources. D’autres interlocuteurs ont affirmé que les budgets communaux et des villes devaient servir à financer la mise en œuvre des mesures imposées au niveau national. Le World Observatory on Subnational Government Finance and Investment soutient ces critiques en déclarant, par exemple, que « les subventions à l’éducation, composante majeure des transferts affectés du gouvernement central, sont allouées sur une base calculée par élève, ce qui ne reflète pas efficacement le coût réel du service »..

 

Les rapporteurs estiment que la situation en République tchèque est partiellement conforme à l’article 9.2.

 

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

La République tchèque n’a pas ratifié l’article 9.3 de la Charte. Plusieurs impôts locaux sont toutefois prélevés dans le pays. La taxe foncière est une ressource exclusive des communes, qui peuvent modifier le montant des recettes tirées de cet impôt en variant les taux. Les communes peuvent aussi imposer des taxes locales (sur la détention de chiens, les séjours de remise en forme et de loisirs, l’utilisation d’espaces publics, les droits d’entrée et la capacité d’accueil, les autorisations liées aux véhicules, l’élimination des déchets municipaux et les études de viabilisation de terrains à bâtir en vue du raccordement au réseau d’eau et d’assainissement). Ces redevances sont établies par arrêté municipal généralement contraignant. La commune peut en déterminer le taux, qui doit rester inférieur au plafond fixé par l’administration centrale.

 

Comme indiqué dans le Commentaire contemporain sur la Charte, le pouvoir de lever des impôts locaux est une preuve directe de l’autonomie financière locale. En République tchèque, le niveau élevé des transferts prévus pour la mise en œuvre de compétences déléguées laisse peu de marge pour prendre des décisions financières autonomes ou innovantes à l’échelon local ou régional. Les régions tchèques n’ont pas d’autonomie en matière de fiscalité, qui est un principe essentiel de la Charte. Cela entraverait la ratification de l’article 9.3, possibilité qui, selon des interlocuteurs, faisait alors l’objet de discussions.

 

Par ailleurs, les collectivités locales pourraient être encouragées à développer leur base d’imposition. Par exemple, la formule de répartition des recettes fiscales pourrait être ajustée afin d’élever la pondération de facteurs liés à l’activité économique (nombre d’employés) et aux recettes.

 

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Les sources de revenus potentiels des communes et régions tchèques offrent une certaine diversité, car elles peuvent provenir des ressources propres, de subventions, de prêts et d’émissions obligataires.

 

Les recettes des collectivités locales évoluent en fonction des tendances nationales et des niveaux d’activité économique au niveau infranational. La covid-19 a eu une incidence sur les revenus locaux et régionaux en République tchèque. En 2020, une subvention ponctuelle de 13,4 milliards CZK (1 250 CZK par personne) a été accordée aux communes sur le budget de l’État pour compenser les conséquences économiques de l’épidémie de coronavirus. En 2021, les régions et les communes ont reçu une contribution pour atténuer les effets de la loi sur les primes de compensation, respectivement de 1,1 milliard CZK et de 3,2 milliards CZK.

 

Les autorités infranationales se sentent fortement dépendantes des ressources de l’administration centrale. Des interlocuteurs ont souligné que leurs ressources financières ne suffisaient toujours pas à assurer les investissements nécessaires dans les équipements et le développement local, ce qui les rendaient particulièrement dépendantes des subventions émanant des programmes nationaux ou de l’Union européenne.

 

Des avis divergents ont été exprimés également. Beaucoup de communes affichent un excédent de recettes par rapport aux dépenses, qui, selon des interlocuteurs de l’administration centrale, devrait être investi. Ces interlocuteurs ont mis en cause une utilisation inefficiente des ressources publiques disponibles. Des critiques ont été entendues également quant à la réticence de nombreuses communes à exploiter les possibilités liées aux recettes de leurs budgets – par exemple, fixer les taux de redevances locales, les tarifs des services (loyers, eau, assainissement, chauffage, transports publics), les taux d’imposition foncière, etc. Cela a été perçu comme une incapacité à mettre à profit l’autonomie fiscale.

 

Les possibilités limitées de nouvelles sources de financement et le potentiel restreint d’établissement et d’augmentation des taxes locales n’aident pas à considérer les ressources locales comme étant suffisamment évolutives pour permettre aux collectivités infranationales de suivre l’évolution réelle des coûts inhérents à l’exécution de leurs responsabilités et de réaliser les investissements nécessaires dans les équipements, les services, etc. Le fait de déléguer des tâches sans indiquer la source de financement intégral permettant de couvrir le coût d’exécution des nouvelles responsabilités n’est pas compatible avec le principe d’évolutivité.

 

Le système de revenus doit être davantage diversifié et flexible. Nos interlocuteurs ont souligné que beaucoup de municipalités urbaines ressentent une pression financière liée à l’offre de services et d'infrastructures à un grand nombre d’habitants des zones environnantes. Ils estiment qu'elles devraient bénéficier de possibilités supplémentaires en matière de fiscalité et de redevances.

 

En raison des possibilités limitées de diversification et d’une évolutivité insuffisante, les rapporteurs estiment que la situation en République tchèque ne satisfait que partiellement aux exigences de l’article 9.4.

 

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

La République tchèque n’est pas liée non plus par l’article 9.5. La mise en œuvre de cette disposition nécessiterait d’apporter des changements de fond au dispositif de financement des communes. Malgré des asymétries évidentes entre les revenus et les capacités des communes, il n’existe pas de mécanisme de péréquation en République tchèque. Des disparités subsistent entre les communes, en particulier entre les grandes et les petites unités, et ni les procédures d’attribution de subventions ni les ressources propres ne suffisent à surmonter ces disparités. Les disparités régionales sont perçues comme étant atténuées par la politique de subvention de l’État (et de l’Union européenne). Par ailleurs, il n’existe pas d’accord au sein de l’Union des villes et des communes sur l’adoption d’un régime de péréquation fiscale en République tchèque. L’article 9.5 porte en particulier sur la protection des collectivités locales financièrement plus faibles. Sans ressources financières suffisantes, les communes n’ont pas la capacité d’exercer les fonctions d’administration locale requises au titre de l’article 3 de la Charte.

 

En outre, le système actuel de partage des impôts ne semble pas corriger les inégalités, il est donc recommandé d'envisager une forme de système de péréquation. Un système de péréquation à deux flux a été suggéré par l'OCDE, avec un flux provenant de la base d’imposition propre et un autre pour la péréquation fiscale. Une telle approche rendrait les flux de redistribution plus transparents et servirait également à inciter les collectivités territoriales à développer leur base fiscale.

 

Des interlocuteurs ont informé la délégation qu’en raison de l’absence ou de différences de législation des institutions concernées, la République tchèque n’était pas encore en mesure de respecter les dispositions de l’article 9.5 sur la compensation financière horizontale, qui ne figure pas explicitement dans l’ordre juridique tchèque. Ils ont indiqué cependant que l’article 9.5 faisait partie des points examinés actuellement concernant la ratification de dispositions supplémentaires de la Charte.

 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

L’article 9.6 n’a pas été non plus ratifié en République tchèque. Cette disposition est considérée comme ayant un intérêt moindre puisqu’il n’y a pas de système de péréquation en place. Une redistribution se fait de manière implicite suivant une formule de répartition des recettes fiscales, qui est favorable aux petites communes. Des discussions sont en cours sur la politique de subvention aux niveaux national et européen. Le ministère des Finances a également créé un groupe de travail où le système de partage des impôts est examiné.

 

Il est indiqué dans le rapport sur les Problèmes récurrents recensés par le Congrès dans le cadre du suivi de la Charte européenne de l’autonomie locale et des missions d’observation d’élections (période de référence 2017-2020) que « l’article 9 prévoit directement une obligation pour les autorités de niveau supérieur de consulter les collectivités locales sur les modalités d’attribution à celles-ci des ressources redistribuées ». Il n’existe pas de système de cette nature. Des interlocuteurs ont évoqué la faible corrélation entre le système actuel de financement et la répartition des ressources locales et entre le potentiel économique et les besoins des différentes catégories de communes. Des sujets de préoccupation particuliers ont été exprimés concernant les droits et les opportunités limités des municipalités de taille plus grande et économiquement développées, ainsi que l’inégalité entre les communes de tailles différentes. Même en l’absence de système de péréquation, un dispositif robuste de consultation contribuerait à garantir une affectation optimale et un impact maximal des ressources redistribuées. Des consultations avec les organisations représentatives sur les critères à appliquer pour la répartition des impôts partagés pourraient être facilement institutionnalisées.

 

Les rapporteurs ont eu connaissance de l’intention d’examiner la possibilité de ratifier l’article et encourageront cette initiative qui devrait être précédée de la mise en place d’un solide dispositif de consultation sur l’affectation des ressources distribuées.

 

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Le système tchèque est source à la fois de contrainte et d’autonomie. La plupart des transferts, par exemple le financement de l'éducation sont affectés à des besoins spécifiques liés aux compétences déléguées, ce qui limite la marge de liberté des collectivités locales en matière de politiques. La proportion élevée de subventions conditionnelles (affectées à des fins spécifiques) par rapport aux subventions non soumises à conditions (générales) traduit une autonomie limitée, ce qui n’est pas conforme aux principes de la Charte. Les interlocuteurs de la délégation n’ont cessé d’appeler l’attention sur la proportion importante de subventions spécifiques et sur les contraintes qui pèsent dès lors sur les choix des communes en matière de dépenses des fonds publics. Des subventions sont nécessaires pour le financement de grands projets d'infrastructure, en particulier dans les petites communes.

 

Les communes peuvent toutefois disposer comme elles le souhaitent des ressources financières provenant d’impôts partagés (de l’État), ce qui leur donne une certaine autonomie financière et leur permet d’affecter les ressources à ce qu’elles jugent prioritaire. Au fil des ans, certaines communes ont réussi à constituer une épargne. Le ministère des Finances assure qu’entre 2013 et 2021, les municipalités et les régions ont constitué un excédent comptable à long terme de 228,3 milliards de couronnes.

 

Alors que les communes bénéficient d’une certaine autonomie financière pour ce qui concerne les impôts partagés, et particulièrement régionales, les collectivités locales sont globalement limitées par la prédominance de transferts affectés à des fins spécifiques. Cette approche ne répond pas totalement aux principes d’autonomie locale énoncés dans la Charte. Les rapporteurs estiment par conséquent que l’article 9.7 n’est que partiellement respecté.

 

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

L’accès au marché des capitaux est garanti en République tchèque. Les subventions, les prêts et les émissions obligataires sont également des sources possibles de revenus des collectivités locales. Les communes comme les régions ont la possibilité de contracter des prêts auprès de banques commerciales. La part des prêts de la dette totale des communes s’élevait à 82,3 % fin 2021. Les prêts servent généralement à financer des équipements, à préfinancer des projets d’investissement (cofinancés par des fonds de l’UE) et à régénérer et développer le parc de logements. Les communes utilisent également ces fonds pour construire et rénover des équipements scolaires et sportifs et d’autres équipements publics.

 

Une règle d’équilibre budgétaire s’applique. Le Conseil budgétaire tchèque a vu le jour en janvier 2018 comme organe indépendant de contrôle de l’exécution des finances publiques, en vertu notamment de la loi de finances des collectivités territoriales (loi n° 23/2017) qui énonce les règles en matière de responsabilité budgétaire. D’après ce « règlement budgétaire », si la dette d’une unité administrative locale (région ou commune) représente plus de 60 % de son revenu moyen des quatre années précédentes, celle-ci est tenue de réduire sa dette avant la fin de l’année suivante d’un montant équivalent à au moins 5 % de la différence entre l’encours de dette et 60 % de son revenu moyen des quatre années précédentes. Si la collectivité locale ne parvient pas à réduire la dette du minimum requis, le ministère des Finances suspend temporairement le transfert de recettes fiscales d’un montant équivalent à 5 % de la différence entre l’encours de dette et 60 % du revenu moyen des quatre années précédentes. Comme il ressort de la figure 2, le solde bancaire dépasse nettement les niveaux d’endettement, ce qui corrobore l’observation que les communes tchèques sont généralement prudentes sur le plan financier. Au cours de la visite et de la procédure de consultation, le ministère des Finances a critiqué le fait qu'à une époque de forte inflation, les municipalités perdent inutilement une partie de leurs économies faute de dépenser ces fonds. Il existe donc des différences de philosophie financière et d'approche économique entre certains acteurs du gouvernement central et des collectivités locales.

 

Les collectivités locales de la République tchèque adoptent une approche prudente en matière d’emprunt et leurs actes sont systématiquement contrôlés par l’administration centrale ; il leur est en outre possible d’emprunter. Les rapporteurs considèrent que la situation en République tchèque est conforme à l’article 9.8.

 

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Comme indiqué précédemment, le nombre élevé de communes en République tchèque est source de fragmentation. Beaucoup de petites communes sont vulnérables sur le plan financier et rencontrent également des difficultés sur le plan administratif. La collaboration intercommunale est devenue la norme avec l’association volontaire de communes à la mode depuis les années 1990. Si la loi sur les communes a créé des conditions beaucoup plus favorables pour les fusions de communes et la coopération mutuelle, une certaine réticence à fusionner persiste pour des raisons historiques et idéologiques. Des activités conjointes au titre d’une coopération intercommunale ont toutefois été soutenues de nombreuses manières par l’administration centrale, ce qui a donné lieu à des formes de collaboration à la fois innovantes et efficaces.

 

Les communes coopèrent dans divers domaines. La loi n° 128/2000 sur les communes met l’accent sur la coopération intercommunale pour l’exercice de compétences propres. Chaque union volontaire de communes constitue une entité juridique soumise à des obligations contractuelles, dotée d’un budget et relevant des statuts communaux. La collaboration intercommunale intervient principalement dans les domaines de la gestion des déchets, de l’alimentation en eau et de l’assainissement, de l’entretien des espaces publics, de l’éducation, des services sanitaires et sociaux, de la prestation conjointe d’activités sociales, culturelles et de loisirs, du développement du tourisme et de la préservation du paysage. La coopération prend diverses formes juridiques, allant de la création d’unions volontaires de communes à des sociétés commerciales qui regroupent plusieurs communes et exercent des activités spécifiques sous cette forme juridique (réseaux d’égouts et d’alimentation en eau, par exemple).

 

Des plans sont en cours pour institutionnaliser la collaboration. En coopération avec le ministère du Développement régional, le ministère de l’Intérieur cherche des solutions en faveur d’une coopération intercommunale stratégique dans les microrégions et les zones métropolitaines fonctionnelles. Par ailleurs, le ministère de l’Intérieur prépare actuellement un nouvel amendement à la loi sur les communes, qui devrait améliorer le statut juridique des unions volontaires de communes et prévoir l’exercice d’activités administratives d’unions volontaires de communes ou de communautés de communes par des « fonctionnaires partagés » ou par ce que certains interlocuteurs ont qualifié d’« agents volants ».

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que la situation en République tchèque est pleinement conforme aux exigences de l’article 10.1.

 

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Les collectivités locales tchèques ont le droit d’adhérer à une association et sont encouragées à le faire. Les principales associations qui représentent les collectivités locales et régionales sont l’Association des régions de la République tchèque, l’Union des villes et communes de la République tchèque et l’Association des collectivités locales de la République tchèque. Conformément aux Règles législatives du gouvernement, l’administration centrale doit consulter ces organisations et recueillir leurs commentaires sur les propositions législatives et sur les implications et prérequis de ces propositions qui auront une incidence sur l’administration au niveau infranational.

 

L’Union des villes et communes regroupe plus de 2 700 collectivités locales tchèques (environ 44 %). Elle représente plus de 8 millions de personnes, soit 79 % de la population du pays. L’Association des Régions de la République tchèque promeut les intérêts communs des régions, supervise le développement global du territoire et répond aux besoins des citoyens.

 

Ces organisations coopèrent également avec des associations internationales. Par exemple, l’Union des villes et communes de la République tchèque (SMO ?R) participe activement aux activités du Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) depuis 1992. Les représentants de la SMO ?R interviennent aussi en tant que délégués au Comité des régions (CdR) et au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe (CPLRE). Ils prennent part également aux activités de l’organisation mondiale Cités et gouvernements locaux unis (CGLU).

 

Les associations communales et régionales semblent dynamiques et influentes dans le pays comme à l’étranger. Les processus de consultation ont été institutionnalisés. Les enseignements tirés de la gestion de la crise liée à la covid-19 et les commentaires de certains interlocuteurs donnent à penser que les processus consultatifs pourraient être améliorés. Les rapporteurs estiment cependant que la situation en République tchèque est conforme aux exigences de l’article 10.2.

 

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Il n’existe aucun obstacle institutionnel à la collaboration internationale. Les communes peuvent coopérer avec d’autres communes tchèques et d’autres pays et être membres d’associations internationales d’unités territoriales autonomes. Les unions de communes tchèques peuvent également coopérer avec des unions de communes d’autres pays. Les régions tchèques peuvent coopérer avec d’autres régions et communes et avec les unités territoriales autonomes d’autres pays et être membres d’associations internationales.

 

La collaboration au niveau international, en particulier sous l’égide de l’Union européenne, est bien développée parmi les communes et régions tchèques. Les eurorégions (ou associations de communes) constituent un élément important de la coopération transfrontalière en République tchèque. Des projets sont en cours avec l’Allemagne, l’Autriche et la Slovaquie. D’après des interlocuteurs, la pandémie de covid-19 a eu des répercussions très négatives sur la coopération transfrontalière : elle a paralysé la mobilité (à des fins professionnelles, notamment), le tourisme (qui est une activité économique importante pour ces régions), les services transfrontaliers conjoints et les activités culturelles, domaines qui étaient pourtant bien développés avant la pandémie.

 

Les collectivités locales tchèques ont le droit de coopérer et, plus spécifiquement, de s’associer avec d’autres collectivités. Elles collaborent activement avec les collectivités d’autres États.

 

Le Commentaire contemporain sur la Charte recommande d’évaluer la situation concernant les instruments de coopération internationale du Conseil de l’Europe lors des visites de suivi. Des interlocuteurs ont indiqué clairement qu’il n’était pas prévu de lancer un processus de ratification pour le Protocole additionnel à la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STCE n° 159). Ce domaine relève de la compétence du ministère du Développement régional, qui estime que la Convention et ses protocoles additionnels sont déjà obsolètes.

 

En dépit de la situation au regard de la STCE n° 159, les rapporteurs concluent que les exigences énoncées à l’article 10.3 sont satisfaites en République tchèque.

 

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

La Constitution garantit aux collectivités locales une protection judiciaire contre toute ingérence illégale de l’État dans le droit à l’autonomie. Les unités territoriales sont dotées de la personnalité juridique. Dans le cadre de l’exercice de l’autonomie, elles peuvent défendre leurs droits à l’autonomie prévus par la loi et leur droit à la propriété devant un tribunal indépendant.

 

L'ordre juridique tchèque offre plusieurs possibilités de protection des droits des collectivités autonomes :

  • le dépôt de plaintes constitutionnelles en vertu de l’article 87.1 de la Constitution et de l’article 72.1 de la loi sur la Cour constitutionnelle ;
  • la déclaration d’un conflit de compétences en vertu de l’article 87.1 de la Constitution et de
    l’article 120 de la loi sur la Cour constitutionnelle, comme indiqué en détail ci-dessus.
  • L'action en matière d'autonomie (article 67 b) du Code de justice administrative.
  • L’action en matière d'élections et de référendums (article 88 du Code de justice administrative).
  • Les actions en matière de compétence (article 97 du Code de justice administrative).

 

L’article 10 de la Constitution tchèque dispose que les traités promulgués, ratifiés avec l’accord du Parlement et qui lient la République tchèque, font partie de l’ordre juridique. Par conséquent, la Cour constitutionnelle fait référence à la Charte dans une série de décisions initiées par le ministère de l’Intérieur, des députés ou des sénateurs.

 

Les rapporteurs considèrent que le droit d’accès des collectivités locales (et régionales) au recours juridictionnel est respecté en République tchèque.

 

ADHESION

au Conseil de l’Europe 30 juin 1993

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 7 mai 1999

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Les dispositions contenues dans l’article 8 et le chapitre 7 de la Constitution de 1992 satisfont pleinement à la condition, énoncée à l’article 2 de la Charte, que le principe d’autonomie locale soit reconnu par la Constitution.



24Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
6 Articles non ratifiés
24Disposition(s) conforme(s)
3Articles partiellement conformes
2Disposition(s) non conforme(s)