République tchèque

République tchèque - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 13 au 15 juin 2011
Date d'adoption du rapport: 8 mars 2012

Le présent rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en République tchèque fait suite à la Recommandation 77 (2000) adoptée en mai 2000. Il constate avec satisfaction que la République tchèque a accompli des progrès considérables depuis sa ratification de la Charte
européenne de l’autonomie locale, en 1999, et que le cadre législatif est en accord avec la Charte. Il note, cependant, que la fragmentation des communes nuit encore à l’efficacité et l’efficience de l’autonomie locale et que, dans l’ensemble, le système de contrôle appliqué par l’administration
publique gagnerait à être coordonné et simplifié.


Le rapport recommande au Gouvernement tchèque de mettre en place des mécanismes de consultation avec les autorités locales et régionales. Il encourage le Gouvernement à faire appliquer le principe de connexité et à s’assurer que des fonds suffisants sont alloués pour les tâches déléguées aux collectivités locales. Il invite les autorités à ratifier les articles 4 et 9 de la Charte, ceux-ci étant dorénavant appliqués de fait. Enfin, il invite les autorités tchèques à signer et à ratifier le Protocole
additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207), ainsi que le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités locales (STE n° 159).

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


La Charte est applicable à toutes les catégories de collectivités locales (article 13) et laRépublique tchèque n’a émis aucune déclaration spécifique quant à son applicabilité aux collectivités régionales qui existent depuis 2000. Par ailleurs, les règlements juridiques et financiers de la République tchèque sont dans l’ensemble les mêmes pour les communes et les régions. Par conséquent, la situation des deux niveaux d’autorité pourra être présentée conjointement, avec éventuellement des commentaires distincts si la nature des questions l’impose.

 

Comme on l’a vu, les dispositions contenues dans l’article 8 et le chapitre 7 de la Constitution de 1992 satisfont pleinement à la condition, énoncée à l’article 2 de la Charte, que le principe d’autonomie locale soit reconnu par la Constitution.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


La réglementation juridique et financière établit clairement le droit des collectivités territoriales de la République tchèque, énoncé à l’article 3 de la Charte, de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, leur part des affaires publiques. Ce point sera développé plus loin. Il est moins certain, en revanche, que la part des affaires publiques réglées et gérées par les collectivités locales et régionales soit « importante », comme le prévoit l’article 3 (1) de la Charte.

D’après les informations fournies par les représentants du ministère des Finances lors de leur rencontre avec la délégation du Congrès, les budgets combinés des collectivités locales et régionales constituent environ un tiers des dépenses publiques totales du pays, ce qui peut assurément être qualifié de « part importante ». Cependant, il a été difficile de déterminer comment cette part locale/régionale combinée était répartie entre les activités définies par la législation tchèque comme des tâches « propres » ou « déléguées ». Par conséquent, les rapporteurs se contenteront de noter qu’il est possible que ce qui est laissé aux compétences propres des collectivités locales et régionales – beaucoup moins strictement réglementées que les compétences déléguées et donc plus proches d’une véritable « autonomie » – puisse être inférieur au niveau qualifié d’« important ».

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


Les conditions exigées à l’article 3 (2) de la Charte – l’exercice du droit à l’autonomie par des conseils élus au suffrage libre – ne posent pas problème en République tchèque. Il en est de même pour la responsabilité des organes exécutifs devant le conseil, puisque c’est celui-ci qui les élit.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


La République tchèque satisfait à la condition énoncée à l’article 4 (1) de la Charte, du fait que les compétences de base des collectivités locales et régionales sont fixées pas la loi. Comme nous l’avons souligné, non seulement les dispositions constitutionnelles mais aussi les instruments législatifs adoptés aux alentours de l’an 2000 sont compatibles avec la Charte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Il en va de même pour la condition de pleine latitude dans le cadre de la loi, énoncée à l’article 4 (2) de la Charte. S’agissant des compétences propres des collectivités locales et régionales, il y a peu de choses à ajouter. En revanche, en ce qui concerne les compétences déléguées par la loi à un certain nombre de grandes communes et de régions, la latitude est généralement beaucoup plus limitée. Toutefois, le fait que l’article 4 (1) autorise expressément l’attribution de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi, n’est qu’un des éléments indiquant qu’une liberté restreinte pour l’exécution de telles fonctions n’est pas en soi contraire aux obligations imposées par la Charte [voir également à l’article 4 (5) de la Charte].

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


La part des responsabilités publiques allouée aux compétences propres des collectivités territoriales – et pas seulement aux compétences déléguées, bien plus strictement réglementées (voir plus haut) – est l’un des facteurs permettant de juger du respect optimal, par la République tchèque, du principe de subsidiarité énoncé expressément à l’article 4 (3) de la Charte.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Selon le droit tchèque, seules les décisions du pouvoir judiciaire ont force obligatoire dans les litiges portant sur les limites des compétences des collectivités locales et régionales conformément à la loi, la Cour constitutionnelle jouant à cet égard un rôle prééminent. Il semble donc que les obligations de la République tchèque au regard de l’article 4 (4) de la Charte ne soulèvent pas de doute particulier.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Comme on l’a vu, la République tchèque n’est pas liée par l’article 4 (5) de la Charte. Pour autant, la délégation du Congrès a clairement le sentiment que la législation tchèque est parfaitement conforme à cette disposition. En effet, à supposer que l’article 4 (5) ait été ratifié, la législation tchèque y serait conforme, d’une part parce que la Charte se borne à parler de ce qui est « possible », critère bien sûr largement laissé à l’appréciation de l’Etat concerné, et surtout du fait de la nécessité
systématique d’une décision judiciaire dans des affaires où une collectivité locale ou régionale est en désaccord avec le gouvernement central sur la portée et/ou le contenu de ses responsabilités selon la
loi.

 

En conséquence, la République tchèque devrait envisager de retirer sa déclaration concernant l’article 4 (5) de la Charte.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


S’agissant de l’article 4 (6) de la Charte, lors de sa visite, la délégation du Congrès a reçu des plaintes alléguant un manque de consultation au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions concernant directement les collectivités locales. La République tchèque est l’un des Etats membres dépourvus de loi imposant expressément de consulter les collectivités locales aux différents stades du processus législatif. Après la visite, le Ministère de l’Intérieur a attiré
l’attention de la délégation sur le fait que toutefois une telleobligation était prévue par des lois générales (lois sur les municipalités, loi sur les régions, loi sur la ville capitale, Prague), et par des ordonnances qui définissent les régions et les associations de municipalités comme des « sujets exigeant consultation » en ce qui concerne les propositions législatives se référant à l’autonomie locale ou aux compétences. En outre, les conseils régionaux ont le droit de prendre des initiatives
législatives, qui leur donnent le droit de soumettre des propositions législatives.

 

Dans une certaine mesure, les plaintes peuvent sans doute s’expliquer par le fait que la relation entre gouvernement central et gouvernement régional fait l’objet de dispositions législatives (y compris budgétaires) très détaillées, ce qui laisse le dernier mot aux processus politiques menés au sein des deux chambres parlementaires. Certes, une consultation est prévue pour les procédures liées à une modification des limites territoriales des collectivités locales, mais elle n’a juridiquement que la valeur d’un avis, et non celle d’une décision contraignante pour les autorités nationales. En outre, de nombreux élus locaux ont aussi un mandat parlementaire, ce qui est une forme d’influence politique et
d’échange d’informations se situant quelque part entre la « consultation » et le « lobbying » et ayant une incidence majeure sur les décisions concernant les collectivités locales.

 

Néanmoins, il serait peut-être souhaitable d’examiner s’il y a lieu de mettre en place des mécanismes de consultation adéquats, notamment en impliquant les associations représentatives concernées (voir plus loin les remarques sur le droit d’association des collectivités locales et
régionales selon l’article 10 de la Charte). De fait, le Congrès a déjà appelé les Etats membres (y compris la République tchèque), par le biais de sa Recommandation 171 (2005) sur la consultation des collectivités locales, à adopter des dispositions législatives spécifiques énonçant l’obligation générale de consulter les collectivités locales aux diverses étapes législatives « sur toutes les questions qui touchent directement leurs intérêts », ainsi que de consulter les collectivités locales à
toutes les étapes concernant les ressources financières qui leur sont allouées (article 9, paragraphe 6, de la Charte).

 

La question des délais accordés aux collectivités locales est un élément important d’une consultation effective. Pour que les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 6, de la Charte (« en temps utile et de façon appropriée ») puissent être convenablement mises en oeuvre, il convient
d’inclure dans la législation applicable des dispositions garantissant clairement aux collectivités locales le temps nécessaire pour examiner les questions d’intérêt soumises à leur attention.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


Aux termes de la législation tchèque, les décisions de fusionner plusieurs communes reposent sur un accord entre les communes concernées (loi n° 128 /2000, chapitre I, partie 3). Des scissions peuvent être décidées à la suite d’un référendum tenu dans la partie de la commune souhaitant se
séparer. Rien n’indique que l’obligation de consultation préalable à toute modification des limites territoriales, comme le prévoit l’article 5 de la Charte, ne soit pas respectée.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


Les structures internes des collectivités locales et régionales sont réglementées de manière assez détaillée par des dispositions législatives nationales. Toutefois, au niveau strictement administratif, elles jouissent d’un haut degré d’adaptation aux besoins de gestion locaux. La délégation du Congrès n’a pas lieu de croire que l’article 6 (1) de la Charte ne soit pas respecté par la République tchèque.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Non ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


En revanche, le pays a décidé de ne pas être lié par l’article 6 (2) de la Charte, relatif au statut du personnel des collectivités locales (et régionales). Ce choix peut s’expliquer par la grande liberté dont
jouissent les collectivités locales et régionales pour organiser leurs services administratifs et techniques et recruter le personnel nécessaire aux différentes tâches. De ce fait, les possibilités ou conditions de formation, les perspectives de carrière, etc. proposées par le gouvernement central peuvent être perçues comme une ingérence dans l’autonomie des collectivités locales et régionales dans les limites fixées par le droit du travail généralement applicable dans le cadre du marché national (et européen) de l’emploi.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


Rien n’indique que la législation tchèque s’oppose au libre exercice des fonctions des élus locauxet régionaux de telle manière que l’article 7 (1) de la Charte ne soit pas respecté. Il en est de même pour le paragraphe 3 de cet article, relatif aux incompatibilités.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


Voir réponse indiquée à l'article 7.3

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


Par ailleurs, le pays n’est pas lié par l’article 7 (2) sur la compensation financière des élus. Ce choix tient au fait que ce type de question est laissé à la discrétion du conseil municipal lui-même.

 

La loi n° 128/2000 décrit les conditions de rém unération des conseillers municipaux en tant que fonctionnaires. Les conseillers se divisent en deux catégories : les membres « déchargés » et « non déchargés ». Les membres du premier groupe, c’est-à-dire ceux qui bénéficient d’une décharge de longue durée pour exécuter leur mandat et ceux qui n’avaient pas une activité avant d’être élus au conseil, sont rémunérés par la commune (leur rémunération inclut le salaire mensuel, auquel
s’ajoutent tout supplément et toute prime de fin de mandat). Les membres du conseil municipal « non déchargés », s’ils sont salariés, se voient accorder par leur employeur un congé avec indemnité salariale pour exercer leur mandat. Cette indemnité est transférée par la commune à l’employeur. Quant aux membres non déchargés qui ne sont pas employés, ils reçoivent de la commune une somme forfaitaire pour indemnité de perte de gains liée à l’exercice de leur mandat.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


En République tchèque, le contrôle des activités des collectivités locales et régionales par le gouvernement central est systématiquement effectué conformément à la Constitution ou au droit statutaire, et il se limite essentiellement à la légalité de ces activités (article 8, paragraphes 1 et 2, de la Charte). En principe, les collectivités locales et régionales jouissent d’un pouvoir discrétionnaire ; si des agences du gouvernement central estiment que des autorités territoriales ont agi contre la loi, le dernier mot est systématiquement laissé au pouvoir judiciaire. Ainsi, la condition de proportionnalité entre les activités de contrôle et l’importance des objectifs visés, telle qu’énoncée à l’article 8 (3) de la Charte, semble dûment respectée.

 

La Cour suprême des comptes, qui est un organe indépendant, est chargée de contrôler la gestion des biens de l’Etat et des ressources financières collectées, conformément à la loi, au profit des personnes morales, à l’exception des ressources collectées par les communes ou régions dans le cadre de leur propre compétence (loi n° 166/1993, p artie 2, article 3). Autrement dit, la Cour suprême des comptes peut uniquement contrôler l’utilisation des moyens alloués par le gouvernement central. Elle contrôle aussi les ministères qui gèrent les subventions accordées aux collectivités locales (pour la construction d’installations de distribution d’eau, par exemple).

 

Pour toutes les activités ne relevant pas de la compétence de la Cour suprême des comptes, les collectivités locales recourent à des auditeurs externes. S’ajoute un système de contrôle « en cascade » via les régions, selon lequel le ministère des Finances contrôle les régions pour vérifier le
contrôle de ces dernières sur les communes. 

 

Au cours de leur visite, les rapporteurs ont eu connaissance d’un certain nombre de griefs concernant une surcharge de travail due, notamment, à un manque de coordination des contrôles et de la collecte de données statistiques par diverses instances du gouvernement central. Même si, en
partie tout au moins, ce contrôle semble avoir ciblé des activités qui n’ont que peu ou rien à voir avec le statut spécifique des collectivités locales et régionales (par exemple, hygiène de l’approvisionnement en eau et en nourriture), les plaintes sont liées à la nécessité d’une exploitation
rationnelle de ressources limitées d’un manière qui mérite clairement l’attention du gouvernement central, en commençant éventuellement par une délimitation précise du problème. 

 

Il est également intéressant de noter que le Programme national de réforme 2011 de la République tchèque indique, au titre des priorités concrètes de réforme [voir le paragraphe 3 (a)], que des mesures cibleront les collectivités locales afin d’accroître la transparence du processus décisionnel, tant au niveau des instances politiques (assemblées et conseils) que des instances administratives. En conséquence de quoi la Cour suprême des comptes aura compétence à contrôler les collectivités locales et régionales ; la relation entre assemblées et conseils sera révisée afin de prévenir tout contournement de la loi, et les membres des assemblées pourront accéder plus 
facilement aux informations utiles à leurs décisions et à leurs activités de contrôle. De surcroît, un registre des infractions sera tenu et les autorités publiques seront invitées à élaborer et à publier un code d’éthique.

 

Le texte ne dit pas clairement si ce contrôle exercé par la Cour suprême des comptes doit ou non dépasser les simples vérifications liées aux tâches déléguées. Toutefois, le paragraphe ci-dessus fait apparaître une volonté manifeste du gouvernement central de durcir son contrôle des collectivités locales.

 

Les problèmes soulevés par le système tchèque d’administration locale et régionale tiennent essentiellement au système financier. Cependant, le principal problème n’est pas une violation manifeste de l’article 9 de la Charte. Il tient plutôt au fait que la République tchèque a décidé de ne
pas ratifier des parties importantes de cet article (les paragraphes 3, 5 et 6), mais agit conformément à ces déclarations et réserves (voir ci-dessous la partie relative à l’article 9, paragraphes 3, 5 et 6).

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


L’article 9 (8) de la Charte semble être convenablement respecté par le système tchèque. Aux termes de la loi, les collectivités locales et régionales sont libres d’emprunter sous leur propre responsabilité, et de fait environ la moitié des communes ont contracté des emprunts. En revanche, si elles veulent émettre des obligations, les communes doivent recevoir l’approbation officielle du ministère des Finances, la question ne se posant généralement que pour quelques acteurs d’envergure. Les demandes sont rarement rejetées et, si c’est cependant le cas et que la collectivité concernée manifeste son désaccord, la décision finale revient à la Cour constitutionnelle.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


En ce qui concerne l’article 9 (7) de la Charte, la législation tchèque a la particularité de posséder un système qui associe destination et liberté par le biais de deux parties tout à fait distinctes des finances locales et régionales. Alors que les transferts sont essentiellement « réservés », c’est-à-dire liés à l’exécution de compétences déléguées, la part des ressources financières locales et régionales qui provient des impôts (d’Etat) partagés est librement utilisée au service des compétences propres des collectivités locales et régionales (voir ci-dessus). D’après les informations fournies par le ministère des Finances, les subventions réservées englobent les aides aux institutions de protection sociale ou les contributions au système scolaire, ainsi qu’un type spécial de subvention appelé « contribution à l’exercice de l’administration publique ».

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Le fait que la République tchèque ne soit pas non plus liée par l’article 9 (6) est à considérer à la lumière de ce qui vient d’être dit, à savoir que l’absence d’un véritable système de péréquation financière rend les consultations formelles sur les critères de péréquation superflues.

 

En revanche, des consultations sur les critères à employer pour la distribution des impôts partagés aux collectivités locales pourraient présenter un réel intérêt, non seulement pour la recherche d’un
meilleur consensus, mais aussi pour l’adaptation automatique du système à mettre en place. Après tout, la disposition parle de « ressources redistribuées » d’une manière qui n’exclut nullement le type de redistribution (administration centrale vers administration locale/régionale) qui joue un rôle important dans le système tchèque. A cet égard, il faut noter que la disposition n’exige pas la consultation de tous les conseils locaux. Une concertation avec des associations représentatives des différents niveaux de collectivités territoriales serait suffisante.

 

Pour toutes ces raisons, la République tchèque devrait être invitée à retirer sa déclaration de nonapplication
de l’article 9 (6) de la Charte.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


L’article 9 (5) est une autre disposition par laquelle la République tchèque n’est pas liée. Ce choix correspond à l’état actuel du système, lequel contient des éléments de péréquation financière entre les communes et régions « pauvres » et « riches ». Les autorités semblent considérer que les critères objectifs de distribution des impôts (principalement) partagés entre les collectivités locales et régionales, conformément à la loi, pourvoient suffisamment aux besoins à cet égard.

 

Sur ce point, il est à noter que, comme la République tchèque ne possède pas de réel instrument politique pour prendre en charge les transferts de péréquation financière, et compte tenu de l’incapacité des petites communes à atteindre un niveau important d’autonomie fiscale (la part des budgets municipaux basée sur les recettes fiscales n’est que de 50 %), les communes financent les déséquilibres budgétaires et les besoins d’investissement en empruntant (subventions et prêts). La distribution de ces subventions n’obéit à aucune règle précise.

 

En ce qui concerne les emprunts par les collectivités locales, la délégation a eu connaissance lors de la visite d’un projet de loi – en cours d’examen – destiné à permettre aux communes d’émettre des
obligations municipales afin d’obtenir des fonds pour

a) investir dans des actifs fixes (à long terme des immobilisations corporelles),

b) supprimer les dommages causés par une catastrophe naturelle ou autre,

c) financer des projets co-financés par des fonds de l'UE.


Cela signifie que, en vertu d'une nouvelle législation, les collectivités locales ne peuvent pas émettre des obligations municipales pour le remboursement des dettes existantes car les obligations sont des
instruments d'investissement coûteux. Toutefois, il est à noter que même si l’endettement des communes tchèques s’accroît et peut poser problème à certaines d’entre elles, cette situation n’a pas
de grave répercussion au niveau du PIB car l’endettement global de toutes les communes ne dépasse pas 3 %.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Comme nous l’avons dit, la République tchèque n’est pas liée par l’article 9 (3) de la Charte relatif au droit aux redevances et impôts locaux, dont les collectivités locales et régionales ont le pouvoir de fixer le taux. Cette déclaration correspond à l’état actuel de la situation financière dans le pays. En réalité, les recettes non fiscales, y compris les redevances et droits locaux, représentent moins de 14 % des revenus des communes et seulement 3,5 % de ceux des régions. Ainsi, la majeure partie (près de 90 %) des ressources financières des collectivités locales et régionales provient d’impôts nationaux, dont les taux sont décidés par le pouvoir central, et de transferts de l’Etat.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


Pour les dispositions figurant à l’article 9 (1), aucune violation manifeste n’a été signalée à la délégation du Congrès. A l’inverse, l’impression générale est que les collectivités locales et régionales tchèques, bien que touchées par la crise, n’ont pas souffert de la récente crise financière de la manière si souvent mise en avant par les collectivités territoriales d’autres Etats européens. Cette situation est confirmée, du moins en partie, par un rapport Dexia de 2011 (« Finances publiques territoriales dans l’Union européenne ») selon lequel la République tchèque compte parmi les pays de l’UE où les recettes infranationales de 2010 ont augmenté au moins autant que le PIB (p. 3 et 7). Toutefois, il a été porté à l’attention de la délégation qu’en 2009 le montant d’impôts partagés alloué aux collectivités locales a diminué de 12 %, baisse suivie d’une légère amélioration en 2010. 

 

En République tchèque, les communes sont largement tributaires de la redistribution financière (basée sur la population en termes de nombre d’habitants et non de richesse) effectuée par l’Etat. Ce système de « fiscalité partagée », selon lequel quelque 9 % des impôts nationaux sont transférés aux autorités régionales et environ 22% collectivités locales et régionales, laisse à celles-ci une immense liberté pour décider comment utiliser ces ressources dans le cadre de leurs responsabilités. Cela
étant, ce système profite aux grandes villes et n’encourage pas les collectivités locales à augmenter leur propre base d’imposition. Les municipalités ont un pouvoir discrétionnaire sur les taxes locales
(ce qui représente 2,3% des recettes municipales en 2010) et une certaine discrétion sur l'impôt foncier (ce qui représente environ 3% des recettes municipales). Les communes partagent les taxes sur la pollution de l’air, sur la suppression des sols agricoles et sur la suppression des sols forestiers, ainsi que les redevances pour dépôt des déchets dans les décharges.

 

Les recettes non fiscales proviennent essentiellement des locations, des activités municipales et des intérêts. Les revenus en capitaux représentent environ 4,5 % des revenus municipaux et, en majorité, proviennent de la vente de biens. 

 

Néanmoins, les transferts – qui constituent 36 % des revenus des communes (avec d’énormes disparités selon la taille de la population) et 64 % des revenus des régions – sont principalement destinés à couvrir les dépenses entraînées par l’exercice des compétences déléguées, pour lesquelles les collectivités locales ou régionales n’ont que peu ou pas du tout de liberté.

 

Les transferts destinés à l’exécution des compétences déléguées sont parfois jugés non proportionnés à l’étendue et la nature de ces compétences, comme le prévoient l’article 9 (2) de la Charte et l’article 9 (1) relatif au droit à des ressources financières « suffisantes ». Selon certains élus locaux, pour parvenir à réaliser ces tâches, certaines communes ou régions doivent prélever sur leurs recettes fiscales, ce qui nuit à l’exercice de leurs compétences propres relevant de leur décision sur la nature et l’étendue de ces activités.

 

L’adéquation entre les ressources disponibles et les dépenses liées aux tâches « déléguées » obligatoires est une source permanente de conflit dans beaucoup d’Etats européens. La République tchèque n’est cependant pas – loin s’en faut – un « mauvais élève » de ce point de vue parmi les Etats parties à la Charte, et elle l’est d’autant moins qu’une réforme semble avoir établi un système paritaire d’évaluation technique des coûts objectivement entraînés par l’exécution des compétences déléguées (un projet pilote est en préparation). Une telle réforme représenterait une précieuse contribution pour améliorer le système tchèque d’autonomie locale et régionale.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


La question de savoir si l’article 9 (4) de la Charte (par lequel la République tchèque est liée) est pleinement respecté tient à des facteurs déjà examinés en lien avec les paragraphes 1 et 2 de l’article 9. Notons cependant que la délégation du Congrès n’a eu connaissance d’aucun problème majeur concernant le rapport entre les tâches générales des communes et des régions et les ressources financières mises à leur disposition pour les exécuter.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


Aux termes de l’article 10 de la Charte, les collectivités locales (et régionales) ont le droit de s’associer à d’autres communes pour réaliser des tâches d’intérêt commun (paragraphe 1), d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs (paragraphe 2) et de coopérer avec les collectivités d’autres Etats (paragraphe 3). La législation tchèque semble respecter toutes ces conditions (voir, entre autres, la loi n° 128/2000, chapitre II, parties 3 et 4). L’article 50 de cette loi décrit en détail les activités que les unions communales peuvent mener, à savoir : 
a) tâches diverses relevant de nombreux domaines (éducation, services sociaux, soins de santé, culture, protection contre les incendies, ordre public, protection de l’environnement, tourisme et protection des animaux) ;
b) nettoyage de la commune, administration des espaces verts et de l’éclairage public, collecte, transport et traitement, usage ou élimination des déchets communaux, approvisionnement en eau, transport et, enfin, traitement des eaux usées ;
c) installation, extension et amélioration des réseaux d’infrastructures et de systèmes techniques de transport en commun pour une localité donnée ;
d) protection de la qualité de l’air, conversion de systèmes de chauffage vers des sources plus « écologiques » d’énergie thermale dans des locaux ou autres appartenant à la commune ;
e) exploitation de carrières de pierres, de sablières et d’installations servant à l’extraction et au traitement de ressources minérales ;
f) administration des biens communaux, notamment routes, bois, parc de logements, installations sportives et/ou culturelles et autres équipements administrés par les communes.

 

En particulier, il est à noter que toutes les régions font partie de leur association. Au niveau local, si l’Union des villes et des communes de la République tchèque réunit seulement 40 % des conseils locaux, ses quelque 2 500 membres représentent plus de 75 % de la population du pays. En d’autres termes, les grands « absents » dans cette organisation sont la plupart des nombreuses très petites communes. Ces petites communes sont organisées en plusieurs associations (voir dans la partie 3.4.4. ci-dessus). Il existe également des associations professionnelles regroupant le personnel des collectivités locales, comme l’Association des directeurs administratifs.

 

Les associations municipales et régionales semblent actives et influentes. Elles tiennent des réunions trimestrielles de consultation avec les autorités nationales. L’impression de la délégation lors de la visite est que ces consultations périodiques sont jugées fructueuses des deux côtés mais que, pour être efficaces, il faut absolument qu’elles soient lancées au début du processus. Les rapporteurs estiment qu’il serait souhaitable d’officialiser par voie législative ce dispositif de consultation pour les
procédures légales et budgétaires concernant directement les communes et les régions, afin de le rendre plus systématique et d’établir des garanties minimales.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


Le droit de recours juridictionnel des collectivités locales (et régionales), tel qu’énoncé à l’article 11 de la Charte, est très bien assuré en République tchèque.

 

Avant toute chose, le gouvernement central ne peut pas prendre de décision ayant valeur juridiquement contraignante pour les collectivités locales et régionales. En cas de désaccord, la question est réglée en dernier ressort par la Cour constitutionnelle. Cette instance (qui siège à Brno) est complètement indépendante du gouvernement central et, pour ces questions, elle veille elle-même aux droits procéduraux des collectivités territoriales.

 

Les recours constitutionnels introduits par les collectivités locales peuvent être traités par la Cour constitutionnelle (loi n° 182/1993) et, d’autre par t, certains conflits portant sur des compétences peuvent être traités par la Cour constitutionnelle et la Cour administrative suprême. La Cour
constitutionnelle examine également les pétitions émanant du ministère de l’Intérieur pour proposer l’annulation d’un statut ou certaines dispositions réglementaires d’une instance d’autonomie locale.

 

Même dans les affaires portées devant la Cour administrative par des particuliers ou par des personnes morales à l’encontre d’un conseil local ou régional, l’autorité concernée jouit du même statut que les parties de la procédure et peut, dans certains cas, avoir accès aux tribunaux.

 

Le droit de recours juridictionnel garanti par l’article 11 de la Charte se limite à assurer le libre exercice des compétences des collectivités locales (et régionales) tel que consacré dans la législation nationale. En République tchèque, cependant, les traités internationaux qui lient l’Etat font partie de la législation nationale à titre semi-constitutionnel (article 10 de la Constitution). En conséquence, la Cour constitutionnelle s’est référée à la Charte dans plus de 20 décisions prises sur saisine par le
ministère de l’Intérieur (au nom du ministère concerné) ou – plus fréquemment – par des membres du Parlement conformément à la procédure d’examen en amont de la nouvelle législation. Dans l’important arrêt 34/02 (2002), la Cour expose en détail l’incidence exacte de la Charte dans la législation nationale, soulignant notamment que le caractère général de la Charte et le caractère spécifique des droits collectifs qu’elle exprime ne l’empêchent pas d’être utilisée pour l’examen de la constitutionnalité des lois.

ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Les dispositions contenues dans l’article 8 et le chapitre 7 de la Constitution de 1992 satisfont pleinement à la condition, énoncée à l’article 2 de la Charte, que le principe d’autonomie locale soit reconnu par la Constitution.



24Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
6 Articles non ratifiés
23Disposition(s) conforme(s)
0Disposition(s) partiellement conforme(s)
1Article non conforme