Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
Le principe d’adéquation des finances locales est mentionné de manière relativement explicite dans la Constitution, dont l’article 142 dispose ce qui suit : « La commune est financée par ses propres ressources. L’État, en accord avec les principes et critères fixés par la loi, alloue des moyens complémentaires aux communes qui, en raison d’un faible développement économique, ne peuvent assurer en totalité l’exécution de leurs tâches ».
Concernant les recettes des communes, la Constitution indique ce qui suit : « L’État et les collectivités locales lèvent des fonds pour l’exercice de leurs responsabilités au moyen des impôts et autres taxes obligatoires, ainsi que des revenus de leur actif propre ». Comme le prévoit la Constitution, « les collectivités locales fixent les impôts et autres taxes selon des conditions définies par la Constitution et la loi ». Toutefois, lors des entretiens, il a été indiqué à la délégation qu’en pratique les communes doivent assumer des tâches de plus en plus nombreuses tandis que les fonds transférés par l’État diminuent, ce qui pose problème aux communes. Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances et le ministère de l’Administration publique n’ont cependant pas partagé ce point de vue concernant la diminution des recettes. Ils ont affirmé qu’après la période la plus difficile de la crise financière, en 2015 et 2016, les recettes des communes étaient en augmentation constante depuis 2017. D’après les données du ministère des Finances, les dépenses forfaitaires par habitant ont été les suivantes : 2012 : 1er semestre 554,50 €, 2e semestre 543,00 € 2013 : 536,00 € 2014 : 536,00 € 2015 : 1er semestre 525,00 €, 2e semestre 519,00 € 2016 : 522,00 € 2017 : 533,50 € 2018 : 551,00 € 2019 : 558,00 €
D’une manière générale, le système de financement des collectivités locales en Slovénie repose sur les ressources propres, sur les fonds supplémentaires de l’État au titre de la péréquation financière pour les communes les plus faibles économiquement et sur l’emprunt.
Les finances locales sont régies par plusieurs lois : la loi sur l’autonomie locale, la loi sur le financement des communes et la loi sur les finances publiques. D’après la loi sur l’autonomie locale (article 52), l’exercice des affaires locales d’intérêt public doit être financé par les ressources propres de la commune, le budget de l’État et l’emprunt.
Les ressources propres des communes incluent les impôts et autres contributions, ainsi que les revenus de leurs biens, conformément à l’article 52 de la loi sur l’autonomie locale. Les principes du financement des communes sont spécifiés à l’article 3 de la loi sur le financement des communes (ZFO-1) en vigueur : « Le financement des communes repose sur les principes de l’autonomie locale, en particulier le principe de proportionnalité des sources de financement avec les tâches de la commune et le principe d’indépendance des communes pour le financement de leurs tâches ».
Par conséquent, les ressources propres de la commune sont les suivantes : 1. les impôts et autres contributions obligatoires ; 2. les revenus des biens de la commune.
À ce jour, l’impôt sur le revenu des ménages est la principale source de recettes des collectivités locales, qui en reçoivent 54 %, conformément aux critères d’absorption adéquate des pays définis par la loi sur le financement des communes. Par ailleurs, les collectivités locales peuvent aussi tirer des recettes d’autres taxes (par exemple la taxe foncière, la taxe sur les entreprises, etc.).
Les recettes fiscales sont définies à l’article 6 de la loi ZFO-1 en vigueur : « (1) Les sources de financement des communes se composent des recettes budgétaires locales provenant de : – la taxe foncière ; – la taxe sur les bateaux et embarcations ; – la taxe sur les transactions immobilières ; – la taxe sur les héritages et les donations ; – la taxe sur les gains des jeux de hasard ordinaires ; – toute autre taxe si la loi relative aux taxes le prévoit. »
Le montant total des recettes fiscales dans les budgets des collectivités locales représentait 64 % des recettes municipales totales en 2009. En 2013, ce pourcentage était de 69,45 %. Il était de 58,76 % en 2015, provenant majoritairement de l’impôt sur le revenu des ménages et de la taxe foncière. Les recettes provenant d’autres taxes sont peu importantes : par exemple, la taxe sur les héritages et les donations ne constitue que 0,36 % des recettes fiscales. Enfin, en 2017, les recettes fiscales représentaient 71 % de l’ensemble des recettes municipales.
Les communes ont droit à 70 % des 54 % de l’impôt sur le revenu des ménages collecté par le pouvoir central, tandis que 30 % sont alloués à la compensation de solidarité. Si ces 70 % (de 54 % de l’impôt sur le revenu) ne couvrent pas le calcul des dépenses suffisantes, la commune reçoit la différence de la compensation de solidarité. Dans le cas contraire (si ces 70 % atteignent ou dépassent le montant des dépenses telles que calculées), la commune ne reçoit aucun financement additionnel provenant de la compensation de solidarité.
La taxe foncière comporte deux aspects. D’une part, elle est définie par l’État tandis que son taux peut être modifié au moyen d’une décision municipale. D’autre part, la compensation pour l’utilisation de terrains constructibles est la seule véritable source de recettes fiscales des communes, puisque celles-ci en définissent le taux et les éventuelles exemptions.
Parmi les recettes fiscales des communes, seule la taxe sur les biens immobiliers peut être considérée comme une taxe municipale propre au sens de l’article 9.3 de la Charte. D’autres sources de financement des communes sont prévues à l’article 7 de la loi ZFO-1 en vigueur : « Les sources de financement incluent également les recettes des contributions volontaires, des cotisations, des amendes, des droits de concession, des paiements pour les services publics locaux, etc., sous réserve des dispositions de la loi relative aux redevances individuelles et de la réglementation adoptée sur la base de cette loi ». Par exemple, en 2015, les recettes non fiscales des communes représentaient 14,21 % de l’ensemble de leurs recettes, provenant majoritairement de loyers. En comparaison, en 2013 les recettes non fiscales des communes représentaient 14,53 % de leurs recettes totales. Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances a indiqué aux rapporteurs que cette part avait augmenté, pour atteindre 16,83 % en 2016 et 17,15 % en 2017.
Les communes reçoivent aussi des transferts, provenant principalement du budget de l’État, d’autres institutions et de fonds de l’UE. En 2015, les transferts aux communes représentaient 24,59 % des recettes municipales totales, provenant principalement de fonds de l’UE. En 2013, ce chiffre était de 13,79 %. D’après les informations fournies par l’Association des villes et communes de Slovénie lors de la procédure de consultation, en 2016 les transferts de l’État et de l’UE ont chuté à 8,54 %, et en 2017 à 7,97 %. Ces chiffres diffèrent légèrement de ceux qu’a fournis le ministère des Finances lors de la procédure de consultation (respectivement 8,88 % et 8,25 % en 2016 et 2017).
Le Gouvernement affirme que l’impôt sur le revenu des ménages remplit les conditions nécessaires pour être considéré comme une « ressource propre » des communes du point de vue de la Charte. Il invoque pour ce faire la décision n° U-I-150/15 (10 novembre 2016). de la Cour constitutionnelle. Dans cette décision, la Cour explique que les ressources propres des communes ont un lien direct avec celles-ci. Ainsi, les communes doivent être considérées comme les bénéficiaires directs de l’impôt sur le revenu des ménages, même si sur le plan technique il est collecté par l’État. De fait, une situation similaire existe en Lettonie, où techniquement l’impôt sur le revenu des ménages est collecté par l’État, mais constitue une part importante des recettes municipales.
Dans sa décision du 10 juin 2015 (U-I-164/13), la Cour constitutionnelle a affirmé que le système de financement des communes, dans sa phase consistant à définir la somme forfaitaire allouée, implique la détermination d’un montant cumulé de fonds publics destinés au financement des tâches des communes prévues par la loi et du montant des fonds nécessaires aux dépenses des différentes communes.
Les recettes provenant de l’État ou la somme forfaitaire (par exemple le montant par habitant nécessaire pour financer les fonctions obligatoires des communes) sont calculées d’après une formule prenant en compte plusieurs indicateurs : le nombre d’habitants (résidents permanents), la superficie de la commune, le kilométrage des routes et sentiers publics de la commune, les pourcentages d’habitants âgés de moins de six ans, âgés de six à quinze ans, âgés de plus de 65 ans et âgés de plus de 75 ans. Bien que ces critères soient relativement imprécis, ils permettent de distinguer les enfants d’âge préscolaire (moins de six ans) et les enfants d’âge scolaire (7-18 ans) ; de même, ils distinguent deux catégories de personnes âgées, selon qu’elles ont plus de 65 ans ou plus de 75 ans. Les critères utilisés pour le calcul de la somme forfaitaire incluent donc les difficultés démographies et le vieillissement de la population.
Par conséquent, de l’avis des rapporteurs, les « dépenses suffisantes » équivalant à la somme des ressources de chaque commune devraient être garanties par la loi, et le calcul des recettes nécessaires respecter globalement le principe de proportionnalité. Pour calculer les dépenses suffisantes (ou la somme forfaitaire), les coûts moyens des tâches obligatoires sont estimés chaque année pour toutes les communes. Ce calcul est basé sur une formule mathématique incluant les coûts réels pour les communes au cours des quatre dernières années, ainsi que des critères objectifs prévus par la loi (par exemple le nombre d’habitants et la structure démographique, etc. Voir paragraphe 159). Le ministère des Finances effectue ces calculs, qu’il est censé soumettre aux communes avant de commencer la préparation du budget annuel.
Lors de la procédure de consultation, l’Association des villes et communes de Slovénie a affirmé que la formule appliquée pour le calcul des dépenses suffisantes ne reflétait pas le coût réel pour les communes, lié par exemple à l’offre des services hivernaux ou à la situation sociale des habitants, et qu’en dépit de la formule mathématique utilisée pour le calcul des dépenses suffisantes les communes devaient négocier la somme forfaitaire finale, de sorte que leur stabilité financière dépendait du pouvoir central. L’association SOS a par ailleurs souligné que les collectivités locales étaient confrontées à une augmentation des dépenses liées à la prestation de services, par exemple dans le domaine de l’éducation préscolaire, sans augmentation correspondante de leurs recettes.
Les associations de communes ont affirmé que la « somme forfaitaire » avait diminué par rapport à 2011 : elle avait été calculée à 554,50 EUR en 2011, 536,00 EUR en 2013, 522,00 EUR (attribués) en 2015 (en 2015 et 2016 aucun accord n’a pu être trouvé) et 533,50 EUR en 2017. Pendant la procédure de consultation, le ministère des Finances a souligné que le montant était de 551,00 EUR en 2018 et de 558,00 EUR en 2019.
De l’avis de l’Association des villes et communes de Slovénie exprimé lors de la procédure de consultation, la somme forfaitaire, aux termes de la loi sur l’autonomie locale, aurait dû être de 570,70 EUR en 2011, 601,58 EUR en 2012, 645,98 EUR en 2013, 669,90 EUR en 2014, 662,68 EUR en 2015 et 652,60 EUR en 2016. L’Association a donc exprimé son inquiétude quant à l’autonomie financière des communes de Slovénie, compte tenu de l’augmentation des coûts calculés et de la diminution des sommes forfaitaires.
Certains interlocuteurs ont affirmé que le Gouvernement n’accordait pas, dans certains cas, un financement spécifique, réservé ou supplémentaire ni aucune autre ressource pour l’exécution des tâches transférées.
Par ailleurs, le ministère des Finances a également fourni une analyse des tâches municipales d’un point de vue budgétaire, distinguant les tâches qu’une commune est tenue d’assurer de celles qui peuvent être exécutées par les communes ou d’autres acteurs. Ayant entendu les arguments des uns et des autres, les rapporteurs concluent qu’un débat est possible entre le gouvernement et les communes en vue de parvenir à une interprétation commune de la notion de « tâches » et à un modèle de financement mutuellement acceptable.
Le dialogue institutionnel sur les questions financières faisant l’objet d’un accord entre les associations de collectivités locales et le gouvernement peut être considéré comme un instrument permettant de garantir la proportionnalité.
D’après la loi sur les règles budgétaires (2015), les collectivités locales font partie du secteur public global. Chaque année, le ministère des Finances prépare un cadre budgétaire pour les trois années à venir dans le cadre du Semestre européen en vue d’équilibrer les dépenses publiques.
En conclusion, les recettes totales des collectivités locales de Slovénie, en 2017, étaient de 1 975,13 millions EUR, et en 2015 de 2 226,37 millions EUR. Pour la période 2009-2015, les recettes totales des collectivités locales ont dépassé les 2 000 millions EUR, tandis qu’en 2016 et 2017 elles étaient inférieures à ce chiffre. D’une manière générale, partout en Europe les collectivités locales ont connu une diminution de leurs recettes et de leurs dépenses découlant directement de la crise économique, dès 2009 et les années suivantes. Pour la Slovénie, les recettes des collectivités locales sont restées relativement stables même après l’effondrement de l’économie en 2009.
La situation concernant les dépenses peut être qualifiée de relativement stable. Les dépenses totales se sont élevées à 2 047,95 millions EUR en 2008 et 2 192,46 millions EUR en 2009. Elles ont cependant été de 2 285,68 millions EUR en 2014 et de 1 851,87 millions EUR en 2016. Le ministère des Finances a par ailleurs indiqué que les dépenses avaient été de 1 950,13 millions EUR en 2017. Sur la période 2008-2014 (y compris ces deux années), les communes ont souvent dépensé plus que leurs recettes. Depuis 2015, les dépenses totales des communes sont inférieures à leurs recettes, de sorte qu’elles sont excédentaires plutôt que déficitaires.
En termes de PIB, les dépenses municipales en constituent plus de 5 % depuis 2013, ayant même atteint 6,12 % en 2014.
Les données financières dont disposent les rapporteurs indiquent que les collectivités locales ont été touchées par les conséquences négatives de la crise économique plus tardivement que le pouvoir central. D’après les données du ministère des Finances, les collectivités locales n’ont connu une baisse de leurs recettes réelles, affectant aussi leurs dépenses, qu’en 2016.
La capacité d’investissement est variable selon les communes. En 2016, 75 % des communes ont investi plus de 20 % de leur budget, et la moitié d’entre elles ont pu en investir plus de 30 %. En outre, 22 communes ont alloué entre 40 et 60 % du budget municipal aux investissements. Globalement, la part infranationale ou municipale des investissements publics a été d’environ 52 % en 2014. Lors de la procédure de consultation, l’Association des villes et communes de Slovénie a indiqué à la délégation qu’en 2016 la capacité d’investissement était tombée à 24 %. 173. Le 17 avril 2018, la loi sur l’autonomie locale a été amendée (loi d’amendement ZLS-S). Les amendements incluent l’idée d’introduire une budgétisation participative en tant que forme de participation publique à la prise de décision sur les dépenses locales. En Slovénie, tout nouveau projet de loi doit inclure une évaluation du coût de sa mise en œuvre pour les budgets locaux. Cette obligation vise aussi à sensibiliser tous les acteurs à la question du financement de l’autonomie locale. Cependant, plusieurs interlocuteurs ont indiqué à la délégation que certains projets de lois relatifs à de nouvelles tâches avaient été adoptés sans une évaluation adéquate de l’impact financier de leur mise en œuvre pour les collectivités locales, ou que les coûts avaient été sous-estimés.
Les rapporteurs concluent que l’article 9, paragraphes 1-4 et 7, de la Charte est globalement respecté en Slovénie. Toutefois, si le coût de la prestation des services que les collectivités locales doivent assurer continue d’augmenter sans que leurs recettes soient augmentées en conséquence, il y a un risque élevé de non-conformité avec les paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 9 de la Charte.