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Hongrie

Hongrie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 19 au 21 mai 2019
Date d'adoption du rapport: 12 février 2021
Documents : Rapport CG-FORUM(2021)01-03 | Recommandation 451 (2021)
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Ce rapport fait suite à la troisième visite de suivi organisée en Hongrie depuis que ce pays a ratifié la Charte Européenne de l’Autonomie Locale en 1994.
Le rapport relève avec satisfaction l’existence d’un statut spécial pour la capitale, ainsi que la possibilité pour les collectivités locales de s’associer librement afin de définir leurs intérêts. En outre, les minorités nationales peuvent, dans le but de sauvegarder et de promouvoir leur identité culturelle, établir des autorités locales autonomes. Les minorités nationales peuvent ainsi représenter leurs intérêts culturels aux niveaux local et national.
Néanmoins, le rapport fait état d’une situation globalement négative en termes d’autonomie locale et régionale, en raison d’un non-respect général de la Charte. Les rapporteurs expriment leurs préoccupations face à une nette tendance à la recentralisation, à un manque de consultation efficace ainsi qu’à une ingérence importante de la part de l’Etat dans les fonctions municipales. Le rapport, met également en exergue certains points préoccupants de la situation d’autonomie locale du pays tels qu’un manque de ressources financières des collectivités locales, ainsi qu’une incapacité de leur part à recruter du personnel hautement qualifié.
En conséquence, les autorités nationales sont appelées à agir de manière à inverser la tendance à la centralisation, à renforcer le processus de consultation pour le rendre plus efficace et plus équitable, comme le prévoit l’article 4.6 de la Charte, tout en limitant l’ingérence de l’Etat. Les rapporteurs recommandent également aux autorités d’allouer les ressources financières suffisantes aux autorités locales tout en leur permettant d’établir des impôts locaux et d’en déterminer le taux.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

L’article 2 exige que le principe de l’autonomie locale soit inscrit dans la loi, de préférence dans la Constitution.


Le rapport de 2013 soulignait qu'en Hongrie, le principe de l'autonomie locale n'était pas explicitement inscrit dans la Constitution ni dans la législation et faisait valoir que le droit à l’autonomie locale n’était pas présenté comme un principe fondamental des institutions hongroises67. La révision de la loi organique avait donc été recommandée de manière à garantir expressément le principe d’autonomie locale dans la loi et dans son application.


Toutefois, les rapporteurs du présent rapport estiment que cette conclusion peut être tempérée par la référence explicite, dans le préambule de la loi organique sur l'autonomie locale, à la Charte68 - qui consacre le principe de l'autonomie locale - et que le principe de l'autonomie locale peut donc être considéré comme formellement reconnu par la législation.

De l'avis des rapporteurs, la Constitution et la législation contiennent également certains éléments importants de ce principe. L’article 31.1 de la Loi fondamentale dispose ce qui suit : « En Hongrie, les autorités locales sont établies pour administrer les affaires publiques et exercer la puissance publique au niveau local ». Les articles 31 et 32 de la Constitution se bornent à garantir l’existence des autorités locales, bien que leurs pouvoirs s’exercent « dans le cadre de la loi », ce qui laisse au législateur une marge de manoeuvre considérable.

Selon l’article 2.1 de La loi organique sur l’autonomie locale « l’autonomie locale est le droit de la communauté des électeurs d'un village ou d'un comté de faire respecter la responsabilité des citoyens en facilitant une coopération constructive au sein de la collectivité locale ». Cependant, la loi organique met surtout l’accent sur le « sens de la responsabilité des citoyens » et la « rationalisation » des services publics, bien plus que sur l’autonomie locale.

Par conséquent, les rapporteurs estiment que, bien qu’il soit garanti en droit interne, le principe de l'autonomie locale pourrait effectivement être davantage reconnu expressément en droit et en pratique.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que les exigences de l’article 2 de la Charte sont formellement respectées en Hongrie, bien qu'ils soient d'avis que la législation pourrait être améliorée pour ancrer le principe de l'autonomie locale de manière plus explicite afin d'assurer son plein respect dans la pratique.


67. Voir P. TILK, The main changes in the system of local government en Hongrie after the commencement of the fundamental Law, in Studia Parwno-Economiczene, 2014, 95 ss., p. 99.


68. Extrait du Préambule de la loi organique sur l’autonomie locale no. CLXXXIX de 2011 : « L'Assemblée nationale, dans le respect des traditions de notre nation en matière d'administration locale, afin de compléter les droits des administrations locales tels que définis dans la loi fondamentale, de créer les conditions nécessaires à l'autonomie locale, de renforcer la coopération nationale, de promouvoir la capacité d'autosuffisance des établissements, ainsi que de renforcer la capacité de la communauté locale à s'autogérer, compte tenu des principes établis dans la Charte européenne de l'autonomie locale, pour mettre en oeuvre la loi fondamentale …. »

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

La question principale est ici de déterminer si, dans la situation actuelle, les communes et comtés de Hongrie règlent et gèrent, « dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Pour juger du respect ou du non-respect de cette disposition, il convient de tenir compte du caractère plutôt « subjectif » et relatif de concepts tels que « la capacité »», « une part importante des affaires publiques », « sous leur propre responsabilité » et « au profit de leurs populations », puisqu’il n’existe aucune méthode officielle ou universelle pour mesurer l’importance de cette part des affaires publiques. Il faut donc prendre en considération l’évolution historique, la culture et les traditions constitutionnelles du pays concerné. Cette question est aussi étroitement liée à l’évaluation de la conformité avec d’autres parties de la Charte, comme ses articles 4, 8 et 9.

 

Pour évaluer le respect de cette disposition, on prendra en considération à la fois des aspects législatifs et des éléments factuels.

 

Les autorités locales hongroises sont dotées de compétences réglementaires. Conformément à l’article T de la Loi fondamentale, les décrets des autorités locales sont des actes juridiques qui peuvent fixer des règles générales de conduite contraignantes. Les compétences normatives des collectivités locales sont réglementées en détail par la loi organique sur l’autonomie locale.

 

Néanmoins, la part des affaires publiques que peuvent réglementer et gérer les autorités locales est nettement limitée. En effet, cette part a très sensiblement diminué. L’autonomie financière des collectivités locales s’est trouvée fortement réduite, ce qui a eu pour effet de renforcer le contrôle du pouvoir central sur les finances des collectivités locales. Par ailleurs, de nombreuses compétences jusqu’à présent exercées par les collectivités locales sont décrites comme étant « naturellement » recentralisées. En particulier, les soins de santé et les services sociaux, tout comme l’éducation, ont été presque entièrement centralisés. Ces trois secteurs, représentant 86 % des dépenses locales, et qui relevaient auparavant des communes et des comtés, ont été transférés au niveau central. Dans le nouveau système de compétences, les comtés n’en conservent que les compétences sur le développement rural, régional, la planification régionale et la coordination.

 

Un autre indicateur de « l’importance » ou du rôle politique et social des collectivités locales dans un pays est la part des dépenses des collectivités locales au sein du budget public national consolidé, notamment en comparaison avec les autres pays de l’Union européenne. Comme indiqué précédemment, les autorités locales hongroises ne gèrent que 12,9 % des dépenses publiques totales, ce qui équivaut à 6 % du PIB.

 

La Recommandation 341 (2013) appelait le Gouvernement hongrois à « réviser la législation concernant les tâches et les fonctions obligatoires des collectivités locales, de manière à élargir le champ des compétences qui leur sont normalement allouées sur la base des principes de décentralisation et de subsidiarité ».

 

Le processus de recentralisation, qui a affecté plusieurs compétences déjà transférées aux autorités locales et déjà décrites dans le rapport de 2013, n’a pas été inversé au cours de la période suivante et la Recommandation 341 (2013) n’a pas été mise en oeuvre.

 

Il convient de souligner en particulier le transfert de nombreuses compétences des collectivités locales vers les nouveaux districts, constitués depuis le 1er janvier 2013 et servant de divisions à l’administration déconcentrée de l’État.

 

Au cours du processus de consultation, le gouvernement s'est opposé aux points de vue exprimés par les rapporteurs, notamment en ce qui concerne l'accent mis sur la recentralisation de certaines compétences liées aux services publics. Il a expliqué que cette recentralisation devrait être considérée comme la construction d'"un État fort, actif et efficace". A cet égard, le gouvernement a indiqué qu'avant 2010, une part importante des services publics avait été fournie par les collectivités locales, ce qui avait entraîné des différences inacceptables dans le niveau de qualité de service en raison des écarts économiques entre les collectivités locales et, essentiellement, le transfert des tensions sociales croissantes aux autorités locales et la diminution constante des ressources".

 

Les rapporteurs ne partagent pas cette approche. Pour qu'un État signataire se conforme à l'article 3.1 de la Charte, l'objectif d'assurer un niveau égal de services publics doit être atteint par d'autres moyens que le transfert des compétences les plus basiques des collectivités locales aux institutions de l'État : en premier lieu, en accordant aux collectivités locales des ressources financières suffisantes et en appliquant un instrument équitable et efficace en la matière, comme indiqué dans l'article 9 de la Charte.

 

À la lumière des considérations qui précèdent, il convient de rappeler que les exigences de l’article 3.1 de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Concernant l’article 3, paragraphe 2, le droit à l’autonomie locale est exercé en Hongrie par des organes élus.

 

Selon l’article 33 de la Loi fondamentale : « (1) Les fonctions et compétences des collectivités locales sont exercées par les organes représentatifs locaux (2) Les organes représentatifs locaux sont dirigés par les maires. L’organe représentatif d’un comté élit l’un de ses membres en tant que président pour la durée de son mandat ». L’article 35 dispose que : « (1) Les électeurs élisent les conseillers locaux et les maires au suffrage universel et égal, au scrutin direct et secret, lors d’élections permettant la libre expression de la volonté des électeurs, conformément à la loi organique ».

 

L’organe représentatif au niveau de la commune est le conseil municipal et l’organe exécutif en est le maire. Tous deux sont élus au suffrage direct par les citoyens, pour un mandat de cinq ans (avant 2014, ce mandat était de quatre ans). Bien que le conseil municipal ne puisse pas destituer le maire, il peut engager sa responsabilité. En effet, les organes représentatifs peuvent déclarer leur propre dissolution, conformément à une loi organique (article 35.4 de la Loi fondamentale). Dans le cas où l’organe représentatif se dissout ou est dissout, le mandat du maire prend fin également (article 35.6). Par conséquent, pour que le conseil municipal puisse mettre fin par anticipation au mandat du maire, sa propre dissolution est requise, conformément au principe « simul stabunt, simul cadent ».

 

Dans les comtés, le président est élu par l’assemblée de comté parmi ses membres. Il ne peut être destitué avant la fin de son mandat, bien que, comme au niveau municipal, un conseil puisse prononcer de manière anticipée sa propre dissolution, entraînant également la fin du mandat du président du comté.

 

En conclusion, il semble aux rapporteurs que les exigences de l’article 3, paragraphe 2, sont remplies en Hongrie.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

L’article 4, paragraphe 1, de la Charte exige que les compétences de base des collectivités locales soient fixées par la Constitution ou par la loi.

 

L’article 32 de la Loi fondamentale contient quelques principes généraux, et l’article 13 de la loi organique sur l’autonomie locale établit, par principe, une liste de compétences dont la teneur est déterminée par diverses lois spécialisées. La réglementation établit une distinction entre les diverses autorités locales, en différenciant les tâches dans une perspective territoriale.

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que l’article 4, paragraphe 1, est globalement respecté en Hongrie.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la Charte, selon lequel « Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité », les autorités locales hongroises peuvent exercer des compétences facultatives, c’est-à-dire non imposées par la loi.


L’objectif principal des autorités locales est l’accomplissement des tâches obligatoires ; les communes ne peuvent exécuter de tâches facultatives que si des conditions légales strictes sont remplies. Seules les affaires publiques locales peuvent être confiées aux communes à titre de tâche facultative ne relevant pas de la responsabilité du pouvoir central69.

 

Les communes peuvent exercer librement des compétences facultatives déterminées en fonction des besoins de la population et de la disponibilité des ressources financières, mais des compétences publiques locales exercées volontairement ne sauraient compromettre l’accomplissement des tâches et pouvoirs obligatoires des autorités locales prescrits par la loi, ni être financées par les revenus de la commune ou par des ressources distinctes réservées à cette fin.

 

Au cours de la visite de suivi, la délégation a été informée que, dans la pratique, il était pratiquement impossible aux autorités locales, en particulier aux petites communes, d’assumer des tâches facultatives, étant donnés leurs moyens financiers limités. À cet égard, comme pour beaucoup d’autres questions, la différence entre grandes et petites villes est considérable.

 

Les compétences des comtés sont encore plus limitées. Ils ne jouissent pas d’une « compétence générale ». Leurs tâches se limitent au développement territorial, comme indiqué à l'article 27.1 de la loi cardinale sur l'autonomie locale. En outre, les rapporteurs ont été informés que les gouvernements autonomes des comtés sont totalement ignorés dans la pratique réelle, même dans leur seul domaine de compétence, la politique de développement. Les comtés n'ont pas de droit de décision formel, mais seulement des tâches préparatoires et consultatives dans la répartition des subventions de l'UE. Les rôles des organismes intermédiaires et de gestion sont définis par le gouvernement central.

 

Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’article 4, paragraphe 2, n’est pas respecté en Hongrie.


69. A. FÁBIÁN, Local Self-Government en Hongrie: The Impact of Crisis, in C. NUNES SILVA, J. BUÄŒEK (eds.), Local Government and Urban Governance in Europe, Springer, 2017, p. 77.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

L’article 4, paragraphe 3, de la Charte énonce le principe général de subsidiarité. Il établit que « L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie ».


Ce principe n’est ni inscrit dans la législation hongroise, ni appliqué dans la pratique. Comme l’a souligné le rapport de 2013, l’attribution des responsabilités publiques précédemment gérées par les autorités locales à l’administration déconcentrée de l’État ou au pouvoir central s’est faite sans prendre en compte le principe de subsidiarité. La Recommandation 341 (2013) demandait au Gouvernement hongrois de « réviser sa législation concernant les tâches et les fonctions obligatoires des collectivités locales, de manière à élargir le champ des compétences qui leur sont normalement allouées sur la base des principes de décentralisation et de subsidiarité ».

 

Depuis lors, la situation n’a pas évolué et les compétences des collectivités locales demeurent limitées. Au cours du processus de consultation, le gouvernement hongrois a souligné que « l'objectif de la transformation des systèmes de santé et de protection sociale n'était pas de centraliser les pouvoirs, mais d'améliorer l'efficacité des services publics fonctionnant de manière fragmentée et non rentable ». Il a ajouté qu'« aucun des articles de la Charte n'interdit la requalification de fonctions spécifiques de l'État (administration publique) et de services publics relevant de la compétence des collectivités locales pour être repris par les autorités publiques, par exemple en vue d'améliorer l'efficacité et la qualité des services aux citoyens ».

 

Les rapporteurs ne partagent pas cet avis. Ils rappellent que l'article 4.3 exige que les responsabilités publiques soient exercées "de préférence" au plus près du citoyen. A cet égard, il s'agit essentiellement d'un principe politique puisque son objectif est de rapprocher le plus possible la prise de décision du citoyen. L'attribution de la responsabilité à une autre autorité moins proche du citoyen est possible, mais elle doit prendre en compte "l'étendue" (taille ou échelle) et "la nature" de la tâche elle-même ainsi que les exigences d'"efficience" (et non d'efficacité) et d'"économie" (d'échelle, de portée et de minimisation des coûts). Une référence générique à la volonté d'"améliorer l'efficacité et la qualité des services aux citoyens" ne peut être considérée comme une justification suffisante, surtout si l'on considère l'ampleur de cette allocation, qui a eu un impact sur la "part substantielle des affaires publiques" de l'Article 3.1 de la Charte.

 

Par conséquent, il doit être conclu une nouvelle fois que les exigences de l’article 4, paragraphe 3, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

L’article 4, paragraphe 4, dispose que « les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ».
 

Comme cela a déjà été souligné dans le rapport de 2013, les compétences des collectivités locales hongroises ont été fortement réduites après les réformes constitutionnelle et législative de 2011, de nombreuses tâches ayant été recentralisées par l’État ou confiées à une administration publique déconcentrée. Ceci ne signifie pas pour autant que les pouvoirs restants des autorités locales sont pleins et entiers. Il arrive assez souvent que les autorités locales soient soumises à de nombreuses contraintes juridiques et factuelles, ce qui réduit encore leurs pouvoirs.
 

Au cours de la visite de suivi, la délégation a été informée que c’est ce qui s’est produit dans le domaine de la gestion des déchets70. Aux termes de la loi organique sur l’autonomie locale, la gestion des déchets est une tâche obligatoire de l’administration locale. Pendant de nombreuses décennies, les communes ont fait appel à leurs propres entreprises, également chargées de percevoir l’impôt sur l’enlèvement des déchets. La nouvelle réglementation a retiré ce droit de lever l’impôt aux prestataires de services publics (y compris aux entreprises locales) chargés du traitement des déchets et ce droit a été accordé à une entreprise d’État créée pour pouvoir facturer ce service aux habitants. En théorie, la réglementation disposait que cette entreprise devait ensuite partager avec les prestataires de services publics les redevances perçues auprès des habitants, indépendamment des frais réels. Cependant, dans la pratique, ceci s’est révélé très compliqué. En effet, l’entreprise d’État n’a pas été en mesure de facturer ses services aux habitants, ou seulement partiellement, et n’avait par conséquent pas - ou peu - de fonds à redistribuer aux prestataires de services publics. En outre, les collectivités locales ont été contraintes de créer des associations chargées de la gestion des déchets en sous-traitant auprès des anciens prestataires de services publics. Les associations n’ayant pas été payées, ou seulement partiellement et en retard par l’entreprise d’État parce que celle-ci n’arrivait pas à assurer la collecte des redevances auprès des habitants, elle n’a donc pas pu payer les sous-traitants, causant ainsi d’incessants problèmes de traitement des déchets.
 

Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’article 4, paragraphe 4, de la Charte n’est pas respecté en Hongrie.


70. Loi no CLXXXV de 2012 sur le traitement des déchets.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

L’article 4, paragraphe 5, relatif aux responsabilités déléguées, dispose que les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales.

 

En Hongrie, la plupart des compétences administratives déléguées ont été reprises aux fonctionnaires locaux (et principalement aux secrétaires de mairie) par le pouvoir central. Depuis le 1er janvier 2013, la quasi-totalité des tâches et fonctions administratives locales et régionales sont assurées par les 198 bureaux de district nouvellement créés, qui sont subordonnés aux autorités des comtés71. Bien que les tâches déléguées aient toujours fait partie des fonctions administratives de l’État (autrefois déléguées au personnel des mairies), du fait de leur recentralisation, les mairies ont perdu une grande partie de leur personnel et de leurs ressources financières.

 

Par conséquent, les rapporteurs sont d’avis que l’article 4, paragraphe 5, ne peut être considéré que comme partiellement respecté en Hongrie.


71. Loi no XCIII de 2012 sur la création de districts administratifs et la modification de certaines lois connexes, décret gouvernemental 218/2012. (VIII. 13) sur les districts administratifs (districts municipaux).

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

L’article 4, paragraphe 6, de la Charte dispose que : « Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ». Cette question a été abordée dans la Recommandation 341 (2013), qui invitait les autorités hongroises à « consulter les collectivités locales et leurs associations nationales, en définissant le(s) partenaire(s) de consultation pour que, dans la pratique, celle-ci soit organisée dans un délai raisonnable et de manière appropriée et efficace, sur toute question d’intérêt pour les collectivités locales ».

 

Depuis lors, aucun nouveau mécanisme juridique de consultation n’a été mis en place au sein du système juridique hongrois72.

 

De fait, la délégation a reçu des informations contradictoires sur cette pratique : certains élus locaux se sont plaints de l’absence de consultation avec le Gouvernement central et le Parlement, d’autres n’ont pas évoqué ce problème. Il a été souligné que, la loi prévoyant que le Gouvernement doit consulter les parties concernées par les effets de la législation, les lois les plus importantes sont présentées sous forme de motions d’initiative parlementaire, ou de propositions d’amendements des commissions, ce afin d’éviter les consultations. Ainsi, les dispositions relatives à la contribution de solidarité ont été introduites en tant que propositions d’amendement, sans étude d’impact ni consultation préalable. Quant à la consultation via le Conseil national de coopération des collectivités locales (composé de représentants du gouvernement et des présidents des associations de collectivités locales) - que le gouvernement hongrois a mentionné dans ses commentaires sur le projet de rapport lors de la procédure de consultation - selon les interlocuteurs, elle ne peut être considérée comme un outil efficace, en raison du manque de temps ou parfois du sabotage des réunions de consultation.

 

La délégation a été informée que les autorités locales dirigées par les partis d’opposition éprouvaient des difficultés à obtenir des réponses du Gouvernement et qu’elles n’étaient de manière générale pas consultées par les autorités de l’État.

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que les exigences de l’article 4, paragraphe 6, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


72. Loi no CXXX de 2010 sur le processus législatif, article 19, paragraphe (1) « Si une loi accorde explicitement le droit à un organisme public, une organisation de pouvoirs locaux ou une autre organisation de donner un avis sur des projets de loi relatifs à son statut juridique ou à ses fonctions, le législateur doit veiller à ce que l’organe concerné soit en mesure d’exercer ce droit ». Au point 14 du décret gouvernemental 1144/2010. (VII.7) sur le Règlement intérieur du Gouvernement (« Si la proposition touche à l’étendue des compétences des autorités locales ou nationales, le projet doit être transmis aux organes nationaux compétents de représentation des intérêts des collectivités locales pour avis. Le maire de Budapest ou le président de l’assemblée de comté doit être associé à la rédaction des décisions gouvernementales touchant à l’autorité de l’administration municipale ou des comtés »), le Gouvernement s’est prescrit à lui-même l’obligation d’organiser une consultation. Voir également le décret gouvernemental 1128/2012, qui établit un "Conseil national de coopération de l'autonomie locale".

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Cet article pose une obligation de consultation des collectivités locales en cas de modification de leurs limites territoriales.

 

La loi organique sur l’autonomie locale dispose, à l’article 125, paragraphe 4, que la structure territoriale de la Hongrie est définie par le Parlement et que donc – après avoir obtenu l’avis des communes concernées – la consolidation et la division des comtés, leurs limites territoriales, leur nom et leur chef-lieu, ainsi que la formation des arrondissements de la capitale et le périmètre de celle-ci, sont définis dans une résolution du Parlement.

 

La question n’a pas été soulevée lors de la visite de suivi. Malgré une administration locale très fragmentée et les graves difficultés rencontrées par de nombreuses petites communes pour gérer leurs tâches, la consolidation n’est pas envisagée en Hongrie et le principe « une commune, une autorité locale » est appliqué.

 

Les rapporteurs estiment que les exigences de l’article 5 sont satisfaites en Hongrie.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 6, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter.

 

La Loi fondamentale (article 32.1 d) autorise les collectivités locales à décider de leur propre organisation administrative, ainsi que de leurs règles de fonctionnement. Les Règles d’organisation et de fonctionnement, qui constituent la base juridique administrative d’une collectivité locale, doivent être adoptées sous la forme d’un décret de l’organe représentatif qui doit respecter les dispositions législatives. La loi organique sur l’autonomie locale inclut dans le terme de mairie les organes des autorités locales, y compris leurs services administratifs.

 

Pour des raisons économiques, toutes les villes et toutes les communes ne sont pas dotées d’une administration propre. Selon la loi organique sur l’autonomie locale (article 85), dans les petites communes de moins de 2 000 habitants, l’administration locale exerce ses activités sous la forme et le nom de service commun d’administration locale si les villages concernés se trouvent dans le même district et que leurs frontières administratives ne sont séparées que par le territoire administratif d’une autre commune73. Les communes de plus de 2 000 habitants peuvent également adhérer à un service commun d’administration locale. Les communes associées au sein d’un tel service doivent compter au minimum 2 000 habitants au total, faute de quoi le service commun d’administration locale doit couvrir au moins sept communes afin de créer une administration efficace.

 

Tandis que le service est placé sous l’autorité du maire, sa direction est assurée par le directeur général (aussi appelé secrétaire de mairie). Ce dernier exerce certains droits en matière d’emploi des fonctionnaires et employés du service et d’autres droits concernant l’emploi de ses assistants. Le recrutement, la rémunération, les nominations et licenciements aux postes de direction, ainsi que les gratifications accordées à certains fonctionnaires et employés de l’administration locale, nécessitent le consentement du maire. Le secrétaire de mairie est tenu de faire annuellement rapport à l’organe représentatif sur les activités du service. Il est nommé par le maire pour une durée indéterminée au moyen d’un concours public. Ses qualifications – une licence en administration publique ou une maîtrise en droit – sont exigées par la loi et gages de sa stabilité et de ses compétences à cette fonction. Ses compétences consistent notamment à veiller à la légalité des décisions prises par les organes de l’administration locale et à préparer les décisions du maire en matière d’administration publique74.

 

Au cours du processus de consultation, le gouvernement hongrois a souligné que le "service commun d’administration locale" est une conséquence de la structure très fragmentée du gouvernement local en Hongrie (la plus petite collectivité n'a que 9 habitants) et que les employés du service commun d’administration locale sont exclusivement composés de fonctionnaires du gouvernement local engagés par le gouvernement local concerné, ou des gouvernements locaux pour opérer ce service.

 

Par conséquent, il semble aux rapporteurs qu’à cet égard la situation en Hongrie est en partie conforme à l’article 6, paragraphe 1.


73. I. BALÁZS, Une politique nouvelle de l’intercommunalité en Hongrie : les bureaux communs et obligatoires, in L. VANDELLI, S. GUÉRARD (eds.), The Impact ofthe Economic Crisis on Locals Governments in Europe: L’impact de la crise économique sur les collectivités locales en Europe, Institut Universitaire Varenne, 2017, pp. 447-455.


74. Observatoire de l’autonomie locale, L’autonomie locale en Hongrie, septembre 2014, p. 52, disponible sur le site :
http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_en/mono_hungary_en_2014.pdf&t=1559312599&hash=e32ff8bbf81bababdd9fb3a3cb387afc26

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

L’article 6, paragraphe 2, de la Charte porte sur le statut du personnel des collectivités locales, qui doit permettre un recrutement de qualité fondé sur les principes du mérite et de la compétence.

 

Une loi réglemente les principaux aspects du statut des fonctionnaires et la plupart des dispositions concernent aussi bien les fonctionnaires locaux que les fonctionnaires du cabinet. Par conséquent, il existe des différences considérables entre le statut des fonctionnaires et celui des employés du secteur privé, alors que les différences entre les deux catégories de fonctionnaires ne sont pas aussi significatives75..

 

Les différences entre les fonctionnaires locaux et les fonctionnaires relevant du Gouvernement sont énoncées au chapitre VIII de la loi76. Les droits de l’employeur à l’égard des fonctionnaires de la mairie sont exercés par le secrétaire de mairie, et les décisions stratégiques – telles que les réductions de personnel ou l’augmentation générale des traitements, c’est-à-dire la fixation du salaire de base, ainsi que les congés de l’administration – sont prises par l’organe représentatif. Au sein de l’administration locale, les règles en matière d’incompatibilité peuvent être moins strictes, eu égard à la difficulté de trouver du personnel qualifié pour ces postes dans une petite commune.

 

Bien que tenu de maintenir le nombre hebdomadaire d’heures de travail, l’organe représentatif est habilité à fixer des horaires de travail journalier autres que les horaires généraux fixés par la loi pour l’ensemble de la fonction publique. Le système de promotion est généralement le même et tient compte du temps passé dans la fonction et du niveau de formation. Les mêmes échelons peuvent être gravis dans l’administration locale et dans l’administration gouvernementale. La rémunération est l’un des domaines qui présentent des différences entre l’administration locale et le cabinet. Certaines décisions importantes sont prises par l’organe représentatif dans le cadre défini par la loi.

 

Au cours de la visite de suivi, la délégation a été informée que le personnel des collectivités locales se composait juridiquement d’agents publics dont les salaires sont fixés au niveau national et nettement inférieurs à ceux pratiqués dans le secteur privé. Ce phénomène se solde par une migration de la main-d’oeuvre – par exemple, celle des professionnels de santé et des travailleurs sociaux touche l’ensemble de la Hongrie – et n’est pas seulement un problème pour l’autonomie locale, mais également pour le secteur public. Au cours du processus de consultation, le gouvernement hongrois a souligné qu'"en 2017-2019, des changements considérables ont eu lieu en raison de l'augmentation des salaires suite à l'augmentation significative et garantie du salaire minimum. A cette fin, les fonds nécessaires aux collectivités locales sont fournis par le budget annuel".

 

La Recommandation 341 (2013) invitait le Gouvernement hongrois à « permettre aux collectivités territoriales de disposer des structures et des moyens administratifs nécessaires pour remplir leurs missions ».

 

À la lumière des considérations qui précèdent, il convient de conclure que les exigences de l’article 6, paragraphe 2, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


75. Observatoire de l’autonomie locale, L’autonomie locale en Hongrie, septembre 2014, disponible sur le site : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_en/mono_en/mono_hungary_en_2014.pdf&t=1559312599&hash=e32ff8bbf81babdd9fb3a3cb387afc26
76. Loi CXCIX de 2011 sur la fonction publique.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

L’article 7, paragraphe 1, vise à assurer le libre exercice de leur mandat par les élus.

 

En Hongrie, selon la Loi fondamentale, les conseillers locaux sont élus pour cinq ans et ne peuvent être démis.

 

Leur mandat prend fin avant la fin de la période de cinq ans dans les cas mentionnés à l’article 29 de la loi organique sur l’autonomie locale. Il convient notamment de mentionner l’alinéa e), qui prévoit « la fin anticipée du mandat si l’élu local ne participe pas aux réunions du conseil sans interruption pendant un an à compter de la date de la première réunion manquée ».

 

Aucun critère professionnel n’est requis. Toutefois, les conseillers doivent suivre une formation professionnelle organisée par les autorités du comté dans un délai de 3 mois après avoir prêté serment lors de la séance inaugurale, qui se tient dans les 15 jours suivant l’élection77.

 

Les élus locaux sont tenus à une déclaration annuelle de patrimoine (loi organique sur l’autonomie locale, article 39). Ils ne peuvent exercer les droits découlant de leur charge ni percevoir d’indemnités de l’administration locale s’ils ne se soumettent pas à cette obligation.

 

Les conseillers locaux ont le droit de participer aux travaux de l’organe représentatif local. Durant les séances, un conseiller peut demander des informations sur les affaires publiques locales au maire (maire adjoint), au notaire (secrétaire de mairie) ou au chef de la commission. La réponse doit lui être donnée oralement pendant la séance ou par écrit au plus tard dans les quinze jours qui suivent. À sa demande, les propositions sont consignées dans le procès-verbal. Ses observations orales y sont également incluses.

 

Un élu local peut assister à toutes les réunions de commission et proposer à son président un débat sur toute question relative aux tâches de la commission. Le débat proposé a lieu lors de la séance suivante, à laquelle l’élu local est invité. Ce dernier peut demander la révision des décisions sur les enjeux locaux prises par une commission, le maire, l’organe de l’administration locale partielle ou l’organe de l’administration locale minoritaire investi de pouvoirs délégués. L’assistance administrative nécessaire à l’accomplissement de ses tâches est assurée par l’organe représentatif.

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que l’article 7, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Hongrie.


77. Observatoire de l’autonomie locale, L’autonomie locale en Hongrie, septembre 2014, p. 21 ss., sur le site : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_en/mono_hungary_en_2014.pdf&t=1559312599&hash=e32ff8bbf81babdd9fb3a3cb387afc26

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Pour ce qui concerne l’article 7, paragraphe 3, selon lequel « Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux », en Hongrie, les incompatibilités sont définies par plusieurs dispositions légales. L’une des nouveautés de la réforme de 2011 a été la déclaration d’une incompatibilité entre les fonctions de maire et celles de député.

 

Conformément aux articles 36 et 37 de la loi organique sur l’autonomie locale, une réglementation stricte sur les conflits d’intérêts a été adoptée. L’article 36 énumère plusieurs motifs précis de conflit d’intérêts qu’il convient, conformément à l’article 37, de supprimer dans les trente jours suivant l’élection ou après l’apparition du motif d’incompatibilité. Si, après la renonciation et le délai qui s’ensuit, l’élu local ne remédie pas à la situation à l’origine du conflit d’intérêts, une procédure peut mettre fin à son mandat.

 

Par conséquent, les activités incompatibles avec le mandat d’élu peuvent être considérées comme déterminées par la loi. L’unique préoccupation est soulevée par la déclaration liminaire contenue dans l’article 36.1, selon laquelle « Les élus locaux ne doivent se livrer à aucune activité qui risque d’ébranler la confiance du public qui est nécessaire à l’exercice de leurs fonctions ». Les rapporteurs estiment que, pour se conformer à l’article 7.3 de la Charte, Il convient d’interpréter cette disposition comme le prévoit la suite du paragraphe dans lequel elle est incluse, c’est-à-dire comme une disposition générale non facultative.

 

À la lumière de cette interprétation, les rapporteurs sont d’avis que l’article 7, paragraphe 3, de la Charte est respecté en Hongrie.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

L’article 7, paragraphe 2, concerne l’octroi aux élus d’une compensation financière adéquate.


182. Les élus locaux ont droit à un salaire et à des avantages en nature (loi organique sur l’autonomie locale, article 35), si tant est que les recettes propres de l’administration locale puissent les couvrir et que la répartition ne compromette pas l’exécution des tâches municipales obligatoires78. Un élu local peut uniquement réclamer le remboursement des dépenses liées à son travail en tant qu’élu local. Il existe un décret des autorités locales sur les indemnités (honoraires, avantages en nature) des élus. Les indemnités du maire et des maires adjoints sont réglementées par une loi.

 

La rémunération et les avantages en nature d’un élu local qui manque à ses obligations peuvent être réduits ou supprimés sur décision de l’organe représentatif (loi organique sur l’autonomie locale, article 33).

 

Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’article 7, paragraphe 2, de la Charte est respecté en Hongrie.


78. Ibidem.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

L’article 8 de la Charte porte sur le contrôle des collectivités locales. Conformément à l’article 8, paragraphe 1, tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

 

Conformément aux dispositions de la Charte, en Hongrie les règles applicables au contrôle du pouvoir central sur les collectivités locales, ainsi que les compétences des autorités centrales concernées, sont définies par la Constitution et par la loi.

 

L’article 32 de la Loi fondamentale établit les règles de contrôle des décrets des collectivités locales, qui ne doivent pas entrer en conflit avec quelque loi que ce soit. Les autorités locales doivent transmettre leurs décrets aux autorités métropolitaines ou des comtés immédiatement après leur promulgation. Si les autorités métropolitaines ou des comtés estiment que le décret d’une collectivité locale, ou l’une de ses dispositions, est contraire à une loi, elles peuvent introduire un recours en annulation dudit décret. Les autorités métropolitaines ou des comtés peuvent demander à un tribunal d’établir qu’une administration locale ne s’est pas acquittée de l’obligation qui lui incombe légalement d’adopter des décrets ou de prendre des décisions. Si l’administration locale ne s’acquitte pas de cette obligation à la date fixée par le tribunal dans sa décision constatant l’omission, le tribunal ordonne, à l’initiative des autorités métropolitaines ou des comtés, au responsable des autorités de la métropole ou du comté d’adopter la décision ou le décret requis pour remédier à cette omission au nom de l’administration locale.

 

L’article 132 de la loi organique sur l’autonomie locale détaille ces dispositions (voir ci-dessus).

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que l’article 8, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Hongrie.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Aux termes de l’article 8, paragraphe 2, de la Charte, le contrôle administratif des actes des collectivités locales ne peut viser qu’à assurer le respect de la loi et des principes constitutionnels. Le contrôle d’opportunité ne peut être utilisé que dans le cas de tâches déléguées.

 

Le rapport de 2013 constate le manque de précision de l’article 32, paragraphe 5, de la Loi fondamentale, notamment quant à la distinction qu’il convient d’établir clairement, d’une part, entre les compétences propres des collectivités locales et celles déléguées par le pouvoir central et, d’autre part, entre le contrôle de la légalité des activités des collectivités locales et le contrôle de l’opportunité de leurs décisions79.

 

Les rapporteurs estiment que ces questions ont été réglées par la législation, qui limite le contrôle de l’État à la légalité des activités.

 

Par conséquent, l’article 8, paragraphe 2, peut être considéré comme respecté en Hongrie.


79. CG(25)7FINAL 31 octobre 2013, La démocratie locale et régionale en Hongrie, par. 149.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

L’article 8, paragraphe 3, porte sur la manière dont le contrôle s’exerce en pratique et requiert que le principe de proportionnalité soit respecté.

 

La Recommandation 341 (2013) invitait le Gouvernement hongrois à « limiter le contrôle effectué par le niveau central sur la gestion des finances locales de manière à le rendre ‘proportionné’ au sens de l’article 8 de la Charte »80.

 

Les rapporteurs sont pleinement conscients de l’importance d’une bonne gestion financière au niveau local et du risque de répercussions négatives des dettes des collectivités locales sur le cadre financier général du pays. Ils saluent également l’adoption d’une démarche d’audit et l’action menée par la Cour des comptes. Ils estiment néanmoins que la surveillance financière est trop omniprésente et restreint ainsi l’autonomie financière des autorités locales au-delà du principe de proportionnalité.

 

Compte tenu des considérations qui précèdent, les exigences de l’article 8, paragraphe 3, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


80. CG(25)7FINAL 31 octobre 2013, La démocratie locale et régionale en Hongrie, par. 149 et Recommandation 341 (2013), alinéa c).

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

L’article 9, paragraphe 8, a trait à l’accès des collectivités locales au marché national des capitaux afin de financer leurs dépenses d’investissement.

 

L’article 34 (5) de la Loi fondamentale soumet en effet tout emprunt des collectivités locales à l’accord du Gouvernement. Des règles détaillées sont établies par la loi no CXCIV de 2011 sur la stabilité économique de la Hongrie. Tous les prêts et opérations de même nature (comme les obligations municipales) doivent obtenir l’aval du Gouvernement. Ce principe souffre néanmoins certaines exceptions. Par exemple, il existe une règle de minimis et les prêts illiquides ne sont pas soumis à autorisation. De même, les prêts nécessaires à la mise en oeuvre de projets cofinancés par l’Union européenne et les crédits de restructuration liés au processus de règlement de la dette municipale ne requièrent pas l’accord du Gouvernement.

 

Les rapporteurs sont conscients de l’incidence de la dette des collectivités locales sur les finances publiques et de l’importance du maintien de l’équilibre budgétaire. Ils considèrent toutefois qu’il faut systématiquement rechercher un équilibre avec le principe de l’autonomie locale. La liberté financière des collectivités locales hongroises a été considérablement restreinte par ces réglementations et, en dépit de nombreuses autres exceptions, elle reste très limitée.

 

Les rapporteurs estiment que les exigences de l’article 9, paragraphe 8, de la Charte ne sont pas pleinement respectées en Hongrie.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Pour ce qui concerne l’article 9, paragraphe 7, selon lequel « Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence », il existe bien en Hongrie des dotations allouées à des projets spécifiques. Une partie des projets d’investissement locaux est également financée par les fonds structurels européens et d’autres instruments financiers.

 

La délégation a été informée de la multiplication des dotations spécifiques, dont celle accordée récemment au Programme « Communes de Hongrie », qui vise à redynamiser les localités de régions sous-développées et dont la mise en oeuvre va débuter en 201987.

 

A également été mentionnée une subvention spéciale destinée à améliorer le salaire des agents des collectivités locales, qui sera allouée à partir de 2019. Les collectivités locales pouvant légalement y prétendre (en tenant compte de plusieurs indicateurs) peuvent se porter candidates.

 

Un autre programme important est le Programme « Villes modernes », qui s’adresse aux 23 villes dotées de droits des comtés. En 2018, ce programme gouvernemental, financé par des fonds de l’UE, a accordé à ces villes plus de 150 milliards HUF (465 millions EUR) pour des projets de développement. La délégation a recueilli des avis divergents sur le Programme « Villes modernes » : d’une part, ce programme s’est traduit par une augmentation des fonds destinés aux communes bénéficiaires, ce qui a permis à ces dernières d’offrir de meilleurs services et d’améliorer la qualité des espaces et bâtiments urbains ; d’autre part, le processus d’attribution des subventions, fondé sur un accord entre les communes et le pouvoir central, et signé par le Premier ministre et le maire, rend les subventions relativement discrétionnaires. La délégation a été informée que les communes et comtés dirigés par un représentant influent du Fidesz étaient mieux placés pour obtenir des fonds supplémentaires88. Même si l’on n’adhère pas à ce point de vue, il existe effectivement un risque d’exploitation politique du Gouvernement, compte tenu également de la couverture médiatique accordée à ce programme. C’est précisément pour éviter les manipulations et pressions politiques du pouvoir central que l’article 9, paragraphe 7, de la Charte fixe des limites claires aux dotations réservées..

 

En conséquence, les rapporteurs estiment que les exigences de l’article 9, paragraphe 7, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


87. RE: 20128325_26_27_For the attention of Ms Sofia Camoesa
88. RE: 20128325_26_27_For the attention of Ms Sofia Camoesa

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Pour ce qui est de l’article 9, paragraphe 6, de la Charte relatif à la consultation des collectivités locales sur la manière dont les ressources redistribuées sont allouées, cet aspect a été traité dans la Recommandation 341 (2013), de même que la question générale de l’absence de consultation adéquate, mentionnée à l’article 4.6. Depuis lors, la situation n’a pas évolué, comme en témoigne l’adoption de la loi budgétaire de 2017 portant création de la « contribution de solidarité ».

 

Par conséquent, les exigences de l’article 9, paragraphe 6, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

L’article 9, paragraphe 5, porte sur la protection des collectivités locales financièrement les plus faibles, au moyen des procédures de péréquation.

 

Le mécanisme de péréquation en vigueur (qui porte uniquement sur le financement des tâches obligatoires) est assez obscur. Les communes à faible capacité fiscale (moins de 8 500 HUF) perçoivent une aide supplémentaire correspondant à un certain pourcentage basé sur le montant des subventions générales. Au-delà de cette somme, la déduction se fait seulement dans certaines zones. Le montant des revenus déductibles est de 0,55 % de l’assiette fiscale (contre 0,5 % auparavant). Dans le cas des collectivités locales ayant des revenus fiscaux très élevés, il peut atteindre 0,65 %86.

 

Lors de la visite de suivi, la délégation a recueilli de nombreuses plaintes concernant le mécanisme de péréquation, notamment de la part des représentants des petites communes. Il a été souligné que ce mécanisme ne tenait pas compte des besoins réels des autorités locales et qu’il était insuffisant. En particulier, malgré la péréquation, les petites communes sont dans l’incapacité de s’acquitter de leurs tâches obligatoires. D’autres représentants d’administrations locales ont déploré que le mode de calcul de la péréquation ne repose sur aucune base objective et rende ainsi ses effets imprévisibles, ce qui suscite de grandes incertitudes quant au montant des ressources locales.

 

Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’article 9, paragraphe 5, de la Charte n’est que partiellement respecté en Hongrie.


86. E. STEINER, Introduction to the Hungarian Local Government System, 2016, disponible sur le site http://www.manorka.net/uploads/images/Kiadv %C3 %A1nyok/Local %20Governments_boritoval.pdf.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

L’article 9, paragraphe 3, requiert qu’une partie au moins des ressources financières des collectivités locales provienne de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

 

Les principaux impôts locaux sont la taxe professionnelle locale (représentant 74 % des impôts locaux en 2013), la taxe de séjour, l’impôt municipal sur les revenus des particuliers et des entreprises, l’impôt foncier et l’impôt sur les bâtiments.

 

En Hongrie, les moyens financiers provenant des « impôts locaux » représentent une part minime des revenus des communes (22,5 % selon les données de l’OCDE de 2013)85, tandis que les comtés ne disposent pas d’un véritable « impôt local ».

 

Par conséquent, les dispositions de l’article 9, paragraphe 3, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


85. http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/sngs-around-the-world.htm

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Un autre principe fondamental, énoncé à l’article 9, paragraphe 2, suppose que les collectivités locales disposent de ressources financières suffisantes proportionnées aux compétences qui leur sont confiées par la loi.

 

L’article 34.1 de la Loi fondamentale reprend ce principe en établissant que « La loi définit les fonctions et les compétences obligatoires des autorités locales. Les autorités locales bénéficient d’un soutien budgétaire et financier proportionnel à ces obligations pour accomplir leur tâches ».

 

Néanmoins, la délégation a été informée que concrètement, dans un grand nombre de communes et de comtés, les ressources financières ne couvraient pas les dépenses liées aux tâches obligatoires. Du fait de la « contribution de solidarité » déjà évoquée, même les communes les plus aisées éprouvent des difficultés à disposer de moyens financiers suffisants.

 

Par conséquent, les dispositions de l’article 9, paragraphe 2, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de la Charte, les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences. L’autonomie financière est un aspect essentiel du principe de l’autonomie locale. Elle est également indispensable à l’exercice d’un large éventail de responsabilités dans le domaine des affaires publiques locales. Ces aspects se cumulent entre eux, ce qui signifie que toutes les conditions énoncées dans l’article 9, paragraphe 1, de la Charte doivent être obligatoirement réunies.

 

En Hongrie, les collectivités territoriales gèrent une part substantielle des ressources financières, s’élevant jusqu’à 15,1 % des dépenses publiques. Leurs recettes représentent 10 % du PIB (2,3 % de recettes fiscales, 6,7 % de dotations et subventions et 1 % d’autres recettes)81. La vraie question, cependant, est de savoir si les collectivités territoriales peuvent disposer librement de ces ressources et si celles-ci sont proportionnées à l’étendue de leurs responsabilités.

 

Il convient de souligner également qu’en 2016, d’après l’OCDE82, seulement 27,3 % des investissements publics ont été effectués en Hongrie par des autorités infranationales, alors que la moyenne de l’OCDE est de 56,9 %. La part des investissements publics réalisés par les collectivités infranationales hongroises est parmi les plus faibles des pays de l’OCDE.

 

Le problème avait déjà été soulevé dans le rapport de suivi de 2013. La Recommandation 341 (2013) invitait le Gouvernement hongrois à « accorder une autonomie financière aux collectivités locales pour leur permettre d’exercer leurs compétences de manière adéquate, notamment en réévaluant la part des subventions attribuées par le niveau central vers les collectivités locales de façon à maintenir l’adéquation de leurs ressources à leurs compétences ».

 

Bien que les finances locales se soient améliorées suite à la consolidation des dettes des collectivités locales en 2013 (opération qui a diminué la dette des pouvoirs locaux de 1.300 millions de Forint à 100 millions de Forint), le transfert de compétences du niveau infranational au niveau national qui a accompagné cette opération de consolidation n’a pas été de pair avec l’octroi de ressources suffisantes aux collectivités locales pour le financement des tâches que celles-ci ont conservées. En conséquence, ces derniers disposent de moins de ressources qu'auparavant pour les tâches restantes83. En outre, les rapporteurs ont été informés que la plupart des petites municipalités doivent s'adresser chaque année au gouvernement central pour couvrir leurs frais de fonctionnement ou obtenir des recettes en capital.

 

La « contribution de solidarité », instaurée en 2017, mérite une attention particulière84. Il s’agit d’une nouvelle obligation de paiement pour les communes dont les recettes fiscales locales sont importantes. La loi exemptait expressément Budapest de cette obligation. Les recettes publiques supplémentaires pour l’année 2017 se sont élevées à 21,3 milliards HUF. La contribution a eu une forte incidence sur les finances des communes bénéficiant d’importants revenus fiscaux. Par exemple, Budaörs, petite localité des environs de Budapest à la population de 30 000 habitants, a dû s’acquitter en 2017 d’une contribution de solidarité de 2,1 milliards HUF.

 

Au cours de la visite de suivi, la délégation a été informée que l’instauration de la contribution de solidarité avait permis à l’État de ne pas contribuer aux obligations obligatoires qui incombent aux communes les plus riches et même de déduire une part importante des recettes local locales propres.

 

À la lumière de ce qui précède, les exigences de l’article 9, paragraphe 1, de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


81. D’après les données de l’OCDE : http://www.oecd.org/regional/regional-policy/profile-Hungary.pdf
82. http://www.oecd.org/cfe/HUNGARY-Regions-and-Cities-2018.pdf
83. http://www.sgi-network.org/docs/2018/country/SGI2018_Hungary.pdf
84. Loi no XC de 2016 sur le budget central de la Hongrie pour 2017 (annexe 2, point V). Cette contribution a été renouvelée les années suivantes : Loi no C de 2017 sur le budget central de la Hongrie pour 2018 (annexe 2, point V) ; loi no L de 2018 sur le budget central de la Hongrie pour 2019 (annexe 2, point V).

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

L’article 9, paragraphe 4, requiert que les ressources dont disposent les collectivités locales soient de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution (l’augmentation) réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences.

 

En Hongrie, les principales ressources financières des collectivités locales sont les subventions publiques, ce qui rend les collectivités locales très dépendantes de l’État. Du fait de la possibilité limitée d’établir des impôts locaux, on peut difficilement considérer que les ressources des collectivités locales sont de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution (l’augmentation) réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences.

 

Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’article 9, paragraphe 4, de la Charte n’est pas respecté en Hongrie.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

L’article 10 de la Charte porte sur la possibilité d’une coopération entre les collectivités locales et sur leur droit de s’associer, tant au niveau national qu’international. L’article 10, paragraphe 1, concerne les types de coopération visant la réalisation de tâches d’intérêt commun.

 

L’article 32.1, alinéa k), de la Loi fondamentale dispose que les collectivités locales peuvent s’associer librement à d’autres collectivités locales, établir des associations pour la représentation de leurs intérêts, coopérer avec les collectivités locales d’autres pays dans le domaine de leurs tâches et compétences et adhérer à des organisations internationales de collectivités locales.

 

L’article 87 de la loi organique sur l’autonomie locale dispose que les organes représentatifs (conseils) municipaux peuvent constituer des associations intercommunales dotées de la personnalité juridique afin de s’acquitter plus efficacement d’une ou de plusieurs des tâches municipales, ou des tâches déléguées du maire et du secrétaire de mairie. Les associations sont créées par accord écrit entre les collectivités locales participantes, sur la base de décisions de l’organe représentatif prises à la majorité qualifiée. Les associations peuvent créer des organisations de droit public, des sociétés, des organisations à but non lucratif et d’autres formes d’organisations pour l’exécution de tâches publiques89.

 

L’organe central d’une association intercommunale est le conseil de l’association, dont les membres sont délégués par les organes représentatifs des collectivités locales participantes. Les membres du conseil disposent d’un droit de vote défini par l’accord. Les associations n’ayant pas de compétences législatives, les décisions du conseil sont prises sous forme de résolutions.

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que l’article 10, paragraphe 1, de la Charte est pleinement respecté en Hongrie.


89. Observatoire de l’autonomie locale, L’autonomie locale en Hongrie, septembre 2014, p. 35 ss., disponible sur le site : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_en/mono_hungary_en_2014.pdf&t=1559312599&hash=e32ff8bbf81babababdd9fb3a3cb387afc26

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Le deuxième paragraphe de l’article 10 de la Charte est également respecté en Hongrie.

 

Les associations de défense des intérêts des collectivités locales hongroises sont régies par l’article 131 de la loi organique sur l’autonomie locale dans le cadre des relations entre autorités nationales et locales. La raison principale de ce paradigme est que les membres des associations ont pour mission de prendre des initiatives et de mener des actions de sensibilisation concernant les lois relatives à la structure des collectivités et des services publics locaux. Aux termes de la loi, ces organes sont les principaux interlocuteurs du Gouvernement hongrois et, en tant que tels, entrent dans la catégorie des organisations consultatives spéciales. Les conditions de constitution de ces associations sont définies par la loi et les conditions en matière de représentativité sont très strictes.

 

La Hongrie compte de nombreuses associations de collectivités locales, même par rapport à des pays à la population et à la superficie bien supérieures. Ces associations ont toutes des missions différentes et leurs membres semblent être attachés à cette diversité de représentation.

 

Les sept associations de collectivités locales sont les suivantes :
- Association nationale des petites collectivités locales (Kisvárosi Önkormányzatok Országos Érdekszövetsége, KÖOÉSZ)
- Association nationale des autorités locales des villages, des petites communes et des microrégions (Községek, Kistelepülések és Kistérségek Országos Önkormányzati Szövetsége, KÖSZ)
- Association des communes de Hongrie (Magyar Faluszövetség)
- Association des villes hongroises ayant le statut de comtés (Megyei Jogú Városok Szövetsége, MJVSZ)
- Association nationale des pouvoirs locaux des comtés de Hongrie (Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége, MÖOSZ)
- Association des communes de Hongrie (Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége, TÖOSZ)
- Association nationale des pouvoirs locaux de Hongrie (Magyar Önkormányzatok Szövetsége, MÖSZ)

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que l’article 10, paragraphe 2, de la Charte est pleinement respecté en Hongrie.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

L’article 10, paragraphe 3, concerne la coopération des collectivités territoriales avec leurs homologues d’autres États. Le droit de participer à la coopération transfrontalière est également protégé.

 

Les autorités locales hongroises ont le droit de coopérer avec leurs homologues d’autres États. L’article 42.6 de la loi organique sur l’autonomie locale dispose que « l’accord avec des collectivités locales étrangères portant sur la coopération, l’adhésion et la désadhésion d’associations internationales de collectivités locales » est une compétence des assemblées locales qui ne peut être déléguée à d’autres instances.

 

Cette coopération est également bien établie dans la pratique, comme il a été indiqué à la délégation lors de la visite de suivi. Des projets de coopération transfrontalière réunissent des comtés hongrois et des autorités locales de Serbie et de Roumanie.

 

Mentionnons également que la Hongrie a signé et ratifié la Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STCE no 106).

 

Par conséquent, les rapporteurs estiment que l’article 10, paragraphe 3, de la Charte est pleinement respecté en Hongrie.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

L’article 11 de la Charte prévoit le droit à un recours juridictionnel effectif en vue de garantir le respect de l’autonomie locale.

 

Comme il est indiqué dans le rapport de 2013, l’article 5 de la loi organique sur l’autonomie locale dispose que l’exercice légal des pouvoirs constitutionnels des autorités locales est protégé par la Cour constitutionnelle et les tribunaux ordinaires.

 

Les collectivités locales ne peuvent saisir directement la Cour constitutionnelle qu'en cas de conflit avec une autre autorité sur leurs compétences respectives90. En outre, l'accès indirect à la Cour constitutionnelle, par voie de décision préjudicielle, est autorisé aux autorités locales91. En ce qui concerne la possibilité pour les autorités locales de saisir directement la Cour constitutionnelle, conformément aux articles 26 à 31 de la loi sur la Cour constitutionnelle, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, elle est limitée aux cas dans lesquels l'administration locale agit en tant qu'entité privée92. Au contraire, la plainte directe n'est pas admise lorsque les autorités locales agissent en tant que pouvoirs publics93.

 

L’article 16 de la loi prévoit la possibilité (pour les collectivités locales) de faire appel devant les tribunaux de décisions qui vont à l’encontre de leurs intérêts dans des cas très précis (par exemple lorsque le Gouvernement retire un projet de développement qui aurait présenté un intérêt local pour une commune). Ceci amène les rapporteurs à conclure que le droit d’introduire une réclamation lorsque les intérêts d’une collectivité locale sont – ou risquent d’être – lésés est très limité et que la protection légale de l’autonomie locale n’est pas effective au regard de la disposition pertinente de la Charte. La Recommandation 341 (2013) invitait le Gouvernement hongrois à « réviser la législation afin de doter les collectivités locales d’un recours juridictionnel efficace afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences, et [à] garantir la bonne application des principes fondamentaux de l’autonomie locale prévus par la Charte, ratifiée par la Hongrie ».

 

Depuis 2013, les préoccupations concernant la mainmise de la Cour constitutionnelle par le gouvernement94 et l'affaiblissement de l'indépendance du pouvoir judiciaire se sont accrues, comme le soulignent de nombreux avis et résolutions adoptés par des institutions européennes95. Lors de la visite de suivi de 2019, bien que la protection légale n’ait pas été la préoccupation première des autorités locales, certains des élus locaux rencontrés par la délégation ont exprimé des réserves quant à la possibilité pour les collectivités de faire reconnaître le droit à l’autonomie locale devant les tribunaux, compte tenu de la situation générale du système judiciaire et de l’État de droit en Hongrie.

 

Au vu des considérations qui précèdent, les rapporteurs concluent que les exigences de l’article 11 de la Charte ne sont pas respectées en Hongrie.


90. Loi sur la Cour Constitutionnelle, section 25
91. Cour Constitutionnelle, décision 3149/2016. (VII. 22.) AB et décision 3158/2018. (V. 16.) AB.
92. Cour Constitutionnelle, décision 3149/2016. (VII. 22.) AB et décision 3158/2018. (V. 16.) AB.
93. Cour Constitutionnelle, décision 3077/2015. (IV. 23.) AB.
94. Voir, entre autres, G. HALMAI, Dismantling Constitutional Review in Hungary, in Rivista di Diritti Comparati, 2019, 1, p. 1 ss.
95. Voir Parlement européen, résolution du 12 septembre 2018 sur une proposition invitant le Conseil à déterminer, conformément à l'article 7, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, l'existence d'un risque manifeste de violation grave par la Hongrie des valeurs sur lesquelles l'Union est fondée (2017/2131(INL) P8_TA(2018)0340 http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0250_EN.Voir Commission de Venise, CDL-AD(2012)001, Avis sur la loi CLXII de 2011 sur le statut juridique et la rémunération des juges et la loi CLXI de 2011 sur l'organisation et l'administration des tribunaux de Hongrie ; CDL-AD(2012)020, Avis sur les lois cardinales sur le système judiciaire qui ont été modifiées suite à l'adoption de l'Avis CDL-AD(2012)001 sur la Hongrie, CDL-AD (2019) 004, Avis sur le droit des tribunaux administratifs.

Article 12.1
Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

 

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.

173. La Hongrie n’a formulé aucune déclaration ni réserve à la Charte. Elle a retiré, le 8 mars 2002, la déclaration relative à l’article 13 de la Charte faite lors de la ratification.
Article 12.2
Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.

173. La Hongrie n’a formulé aucune déclaration ni réserve à la Charte. Elle a retiré, le 8 mars 2002, la déclaration relative à l’article 13 de la Charte faite lors de la ratification.
Article 12.3
Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

173. La Hongrie n’a formulé aucune déclaration ni réserve à la Charte. Elle a retiré, le 8 mars 2002, la déclaration relative à l’article 13 de la Charte faite lors de la ratification.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 6 novembre 1990

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 21 mars 1994

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

L’article 31.1 de la Loi fondamentale dispose ce qui suit : « En Hongrie, les autorités locales sont établies pour administrer les affaires publiques et exercer la puissance publique au niveau local ». Les articles 31 et 32 de la Constitution se bornent à garantir l’existence des autorités locales, bien que leurs pouvoirs s’exercent « dans le cadre de la loi », ce qui laisse au législateur une marge de manoeuvre considérable.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
3 Articles non ratifiés
12Disposition(s) conforme(s)
4Articles partiellement conformes
14Disposition(s) non conforme(s)