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Finlande

Finlande - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 17 au 19 mai 2016
Date d'adoption du rapport: 28 mars 2017
Documents : Rapport CG32(2017)08 | Recommandation 396 (2017)
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Le présent document est le troisième rapport sur l’état de la démocratie locale en Finlande depuis la ratification de la Charte par ce pays en 1991.

 

Les auteurs de ce rapport notent avec satisfaction les efforts continus qui ont été entrepris en Finlande en faveur de l’autonomie locale, y compris l’initiative claire prise par les autorités finlandaises pour favoriser la décentralisation en créant un second échelon d’autorité territoriale au niveau régional. Les rapporteurs saluent notamment l’adoption de lois visant à moderniser l’administration et le financement de la démocratie locale. Ils notent cependant avec préoccupation des incertitudes concernant l’absence de statut réel de la Charte dans l’ordre juridique interne, le fait que la nature des entités régionales qui seront créées le 1er janvier 2019 dans le cadre de la réforme actuelle des autorités régionales est encore peu clair, de même que la question de l’application de la Charte à ces futures régions, la redistribution des compétences entre ces régions et les autorités locales et les diverses sources de financement de ces régions et des autorités locales.

 

Le Congrès recommande à la Finlande d’envisager la possibilité d’amender l’article 74 de la Constitution afin de pouvoir inscrire la Charte dans l’ordre juridique finlandais et de permettre son invocation devant les tribunaux. Concernant les réformes en cours, il encourage la Finlande à continuer de promouvoir l’autonomie et le bon fonctionnement des autorités locales en prévoyant d’élargir le champ de compétences des nouvelles régions et leur garantir des ressources diversifiées tout en garantissant le principe de subsidiarité. De même, il invite les autorités finlandaises à opter, dans le cadre de la réforme des autorités régionales, pour la création de régions décentralisées auxquelles la Charte s’appliquera et à doter ces nouvelles régions d’un fondement législatif et, si nécessaire, constitutionnel clair, incluant leur droit de lever des impôts. Enfin, les rapporteurs invitent la Finlande à envisager la création d’un statut spécial pour la capitale Helsinki et sa région métropolitaine et à promouvoir la démocratie participative au sein des autorités locales afin d’éviter les dérives technocratiques et bureaucratiques.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

La Constitution finlandaise reconnaît expressément le principe de l’autonomie locale. Dans son article 121, paragraphe 1, elle dispose que « la Finlande est divisée en communes, dont l’administration doit être fondée sur l’autonomie de leurs habitants », tandis que le paragraphe 2 de cet article indique que les communes « ont le droit de percevoir des impôts municipaux ». De plus, l’article 14 de la Constitution dispose que « tout citoyen finlandais et tout citoyen étranger (…) dispose du droit de vote ». La Cour administrative suprême a considéré que le principe des ressources proportionnées des communes (article 9, paragraphe 2, de la Charte) était reconnu en Finlande, bien qu’il ne soit pas inscrit expressément dans la Constitution. La loi sur les collectivités locales (410/2015) énonce des règles détaillées sur le statut légal des communes.

 

Concernant les régions et/ou les autres niveaux supérieurs d’autonomie locale ou régionale, l’article 121, paragraphe 3, de la Constitution dispose que « l’autonomie des subdivisions administratives plus grandes que les communes est réglée par une loi », tandis que l’article 14 (« Droit de vote et de participation ») ne contient aucune disposition concernant les élections régionales ou la participation citoyenne au niveau régional. Le statut légal de régions autonomes n’est pas encore défini en Finlande et les mesures nécessaires à cette fin restent encore à adopter, une réforme régionale étant en cours.

 

Concernant les communes, l’article 2 est respecté en Finlande. La législation sur les nouvelles régions autonomes est en suspens, la réforme régionale n’étant pas achevée. Un amendement constitutionnel élevant le statut constitutionnel des régions au niveau de celui des communes semble cependant nécessaire si le Gouvernement décide de créer de véritables régions autonomes.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

D’après l’article 14 de la Constitution (paragraphe 3) : « Tout citoyen finlandais et tout citoyen étranger établi de façon permanente dans le pays et âgé d’au moins dix-huit ans dispose du droit de vote aux élections et aux référendums municipaux, conformément à des dispositions fixées dans une loi. Le droit de participer autrement à l’administration municipale est réglé par la loi ». Les règles sur le droit de vote aux élections locales sont énoncées à l’article 20 de la loi sur les collectivités locales (410/2015), qui accorde aussi des droits électoraux aux non-ressortissants de l’UE résidant en Finlande depuis deux ans et aux agents d’organisations internationales exerçant en Finlande. L’article 21 de cette loi énonce les règles applicables au droit de vote lors des référendums municipaux et des référendums locaux concernant un territoire donné au sein d’une commune. Les articles suivants de la loi détaillent les divers moyens de participation et d’exercice d’une influence sur les activités municipales (groupes de travail, conseils d’usagers, planification indépendante par les résidents, etc.), ainsi que la participation des jeunes, les conseils de personnes âgées et les conseils sur le handicap. La Finlande a aussi joué un rôle pionnier en matière de participation électronique, en mettant en œuvre plusieurs projets pilotes dans ce domaine. Concernant la responsabilité des organes exécutifs vis-à-vis de l’assemblée municipale, il est à souligner que diverses instances décisionnelles, comme les présidents des assemblées, les maires et leurs adjoints, peuvent être révoquées avant la fin de leur mandat s’ils n’ont plus la confiance du conseil (article 34 de la loi sur les collectivités locales).

 

Les dispositions détaillées sur la responsabilité politique et la participation citoyenne sont non seulement le produit de traditions démocratiques solidement établies mais aussi d’un attachement de la population aux normes démocratiques et au respect de la démocratie. Ces dernières années, une grande attention a été portée à la situation de la démocratie locale en Finlande et aux défis auxquels elle est confrontée. Les principaux sujets de préoccupations ont été la baisse de la participation électorale et les inégalités entre les habitants du point de vue de leurs possibilités de participation et de leur influence sur les processus décisionnels. Lors des élections municipales en particulier la baisse de la participation date déjà des années 1990. Ces deux problèmes (la participation électorale et l’inégalité devant la participation) étaient aussi les deux points principaux soulevés dans le rapport gouvernemental sur la politique démocratique. En 2014, le Gouvernement a soumis au Parlement le premier rapport gouvernemental sur la politique démocratique, qui contenait des définitions sur cette politique en lien avec la nécessité de développer la démocratie et des objectifs pour les années à venir. Ceux-ci incluaient notamment des activités et des objectifs liés à l’échelon local et ils ont été pris en compte notamment dans la révision de la loi sur les collectivités locales. Ces objectifs sont mis en œuvre actuellement. Des activités et des objectifs très divers ont été définis afin de résoudre ces problèmes et plusieurs autres. Les activités s’adressaient notamment aux institutions publiques de différents niveaux, aux ONG et aux partis politiques. Plusieurs ministères ont déjà commencé à les mettre en œuvre en coopération avec les ONG et les collectivités locales.

 

La nouvelle loi sur les collectivités locales (410/2015) définit et introduit de nouveaux moyens de renforcer la transparence, la réactivité et la responsabilité. En outre, elle instaure de nouveaux moyens et dispositifs de participation. La loi 410/2015 visait aussi à renforcer la démocratie directe au niveau local en introduisant de nouveaux articles sur les moyens de participation et en soulignant les droits de participation des résidents, ainsi que l’obligation pour les conseils locaux de veiller à ce qu’il existe des possibilités de participation diverses et effectives. La loi comporte des articles sur les conseils des jeunes, les conseils pour les personnes âgées et les conseils sur le handicap, qui deviendront des organes obligatoires au niveau local à partir du début du mandat des prochains conseils.

 

La nouvelle loi énonce aussi le droit des citoyens et des élus à l’information. Les communes doivent veiller, par exemple, à ce que les informations nécessaires pour les travaux de préparation aux discussions des organes décisionnels soient diffusées par le biais de réseaux d’information publique une fois que l’ordre du jour de la réunion est prêt, afin de répondre au besoin général d’informations. Dans leurs communications en ligne, les communes doivent veiller à ne pas divulguer des informations confidentielles via les réseaux d’information publique et à ce que la vie privée soit protégée lors du traitement de données à caractère personnel. Les élus ont le droit d’obtenir des informations auprès des autorités municipales lorsqu’ils considèrent qu’elles sont indispensables pour leurs travaux et ne sont pas encore tombées dans le domaine public, en vertu des articles 6 et 7 de la loi sur les collectivités locales.

 

Un exemple intéressant à cet égard est Raasepori, où la commune utilise le service électronique national kuntalaisaloite.fi proposé par le ministère finlandais de la Justice, qui permet aux habitants de prendre contact avec les autorités par voie électronique et de suivre le traitement de leur demande sur le site web de la commune. Raasepori est aussi très active sur les médias sociaux (Facebook, Twitter, Instagram et Pinterest), qui fonctionnent à la fois comme des lieux interactifs de questions/réponses mais aussi comme des moyens de diffuser rapidement des informations et comme des outils de marketing. La ville encourage ses employés dans les divers secteurs à rester en contact avec les habitants par le biais des médias sociaux.

 

Pour ce qui concerne le fondement constitutionnel (article 2 de la Charte) et le concept de l’autonomie locale (article 3 de la Charte), la présidente de la commission sur le droit constitutionnel a souligné lors de la rencontre avec les rapporteurs que l’article 121 de la Constitution mentionne aussi les autorités régionales plus grandes que les communes, mais dans une seule phrase. Le Gouvernement prépare une nouvelle loi qui transfèrera une part importante du pouvoir décisionnel des communes à des autorités plus grandes dotées de conseils élus au suffrage libre et direct, de compétences relativement étendues et, peut-être à l’avenir, du droit de collecter des impôts auprès de leurs résidents. Par conséquent, il peut être justifié d’envisager une modification de la Constitution afin de décrire les obligations et compétences des nouvelles régions autonomes. D’autres parlementaires ont aussi souligné la nécessité de modifier la Constitution afin de permettre au nouveau niveau d’autonomie locale de lever des impôts (conformément à l’article 4 de la Charte). Toutefois, lors du processus de consultation, la médiatrice parlementaire adjointe a indiqué à la délégation que de son point de vue l’interprétation de l’article 121 de la Constitution, relatif à cette question, n’est pas encore établie. Par conséquent, selon elle, il est peut-être encore trop tôt à ce stade pour s’interroger sur la nécessité d’une modification de la Constitution. Néanmoins, les rapporteurs considèrent qu’il serait préférable de garantir concrètement le droit du niveau régional de lever des impôts. Une modification de la Constitution contribuerait à une telle garantie puisque le contenu de l’article 121 vise uniquement à accorder ce droit aux communes.

 

Le transfert de la responsabilité de l’aide sociale et des soins de santé au nouveau niveau régional aura pour conséquence que 60 % des tâches municipales seront transférées aux régions, d’après un conseiller municipal d’Orimattila. Les nouvelles entités régionales seront soumises à un contrôle national, du fait que le contrôle administratif par le pouvoir central sera renforcé et que les ressources financières des nouvelles autorités régionales consisteront en dotations globales de l’État. A ce sujet, les rapporteurs s’inquiètent du fait que ces dotations, en l’état actuel du projet, visent uniquement à financer un nombre limité de compétences. Ils considèrent que les futures régions autonomes n’ont pas de compétences suffisamment diversifiées ces dotations pourraient dans la pratique équivaloir à des dotations réservées. De plus, le groupe parlementaire des sociaux-démocrates a souligné que la réforme pourrait avoir un impact variable selon les régions. Les régions autonomes les plus petites compteront environ 70 000 habitants alors que les plus grandes en compteront jusqu’à 1 600 000. Au final, la réforme pourrait contribuer à renforcer le pouvoir central et à affaiblir les prises de décision locales. Dans une petite région autonome, le risque de concentration excessive au niveau régional serait relativement faible, mais ce danger pourrait être beaucoup plus marqué dans les grandes régions.

 

Concernant les effets négatifs de la régionalisation pour les communes, un membre du parlement favorable aux plans du gouvernement a déclaré à la délégation que la réforme pourrait clairement réduire les tâches et le rôle des communes. À l’avenir, celles-ci agiraient davantage comme des collectivités participatives locales, de sorte qu’il y aurait naturellement « un risque de concentration excessive au niveau régional ».

 

D’un autre côté, comme cette même personne l’a aussi souligné, certaines petites communes sont aujourd’hui soumises à des restrictions budgétaires et leurs budgets ne sont pas équilibrés. Là encore, cette situation a mené à ce qu’un grand nombre de services et de responsabilités municipales soient pris en charge par des groupements de communes. Ces groupements sont financés par les communes, mais leurs organes décisionnels ne résultent pas d’élections publiques et les résidents ne peuvent donc pas peser directement sur la prise de décisions. Certains affirment que la situation actuelle, où des groupements de communes gèrent les affaires locales, est « antidémocratique ».

 

Actuellement, la Finlande possède une structure de gouvernance à deux niveaux : local et national. Le niveau local (les communes) est à la base de la démocratie locale, tandis que le parlement garantit le caractère démocratique du pouvoir central. Au niveau régional il n’existe pas de véritable démocratie représentative. Malgré la faiblesse de la démocratie régionale, ce niveau joue un rôle important en matière de soins de santé et de développement régional. Les réformes des soins de santé, de l’aide sociale et de la gouvernance régionale introduiront une démocratie représentative au niveau régional dans tout le pays (au moyen de conseils élus au suffrage direct). De nombreuses tâches assurées actuellement par les communes le seront à l’avenir par les régions. De plus, un grand nombre de tâches des autorités régionales de l’État seront transférées aux futures régions autonomes. Les fonctions liées au développement régional ne relevaient pas jusqu’à présent du domaine de la démocratie locale et régionale, qui se trouvera donc élargi par la réforme.

 

La répartition des compétences entre le niveau local/régional et le pouvoir central sera profondément modifiée, du fait que ce dernier délèguera aux nouveaux comtés des compétences économiques considérables en matière de développement régional. Il y aura un nouvel équilibre, dans lequel les niveaux local et régional pourraient se rapprocher et coopérer à de nombreuses tâches. Plusieurs responsables gouvernementaux affirment qu’au final l’autorité des communes sera renforcée puisque le pouvoir central disposera d’un moindre droit de regard sur les affaires locales que celui qu’il a aujourd’hui dans les faits. Cependant, lors du processus de consultation, l’Association des pouvoirs locaux et régionaux de Finlande a exprimé des doutes quant à l’affirmation selon laquelle la réforme renforcerait l’autonomie locale et affaiblirait la compétence du pouvoir central dans les affaires locales et estimé qu’elle laisse une place à l’interprétation. Le gouvernement invoque aussi l’argument selon lequel, même si de nombreuses tâches sont transférées des communes aux régions, cela n’entraînera pas de changement radical quant au niveau auquel les tâches seront assurées. En effet, elles sont déjà organisées par des autorités municipales conjointes au niveau supra-local.

 

Les communes conserveront d’importantes fonctions de services à l’avenir. Elles auront aussi un rôle en tant que collectivités pour la participation locale, la démocratie, la culture et le développement, et garderont une compétence générale pour la gestion des tâches liées à l’autonomie locale conformément aux décisions des résidents et pour l’exercice des fonctions définies par la loi. Conformément aux principes statutaires en vigueur, les communes resteront responsables de la gestion et de la promotion de l’emploi, ainsi que des tâches suivantes : la promotion de la participation et de la culture, de la santé et du bien-être, les services liés au sport, à la culture et aux autres activités de loisirs, les services à la jeunesse, la politique industrielle locale, l’occupation des sols, la construction et l’urbanisme. Cela étant, le rôle des communes connaîtra assurément une évolution. Les régions auront compétence pour des tâches qu’elles pourront déléguer aux communes en vertu d’accords. Un secteur très important où les régions pourront déléguer leur autorité aux communes est celui des politiques de l’emploi. Le rôle des communes dans la gestion et la promotion de l’emploi s’en trouvera renforcé. D’une manière générale, les régions et les communes devront coopérer.

 

Certains experts finlandais ont souligné qu’il ne fallait pas attacher une trop grande importance au fait que les communes sont actuellement en charge de l’aide sociale et des soins de santé. Il est très fréquent que les personnes se considèrent davantage comme des usagers des services municipaux que comme des citoyens de leur commune. Pour la plupart, il leur importe peu de savoir qui assure ces services. Ce qui compte le plus pour elles, c’est le coût, la disponibilité et l’efficacité des services. Les budgets importants et les nombreux personnels des communes peuvent même en réalité restreindre leur marge de discrétion politique du fait des pressions extrêmes liées à la gestion de services sociaux essentiels et coûteux. De plus, les services municipaux sont maintenant gérés par des professionnels et le principe selon lequel « les communes devraient être gérées par des responsables politiques élus » est en recul, ce qui signifie qu’en pratique les responsables politiques locaux sont souvent simplement obligés d’accepter les priorités définies par les dirigeants professionnels de leur commune. D’après un conseiller municipal d’Orimattila, la question qui se pose est la suivante : « le maire, ou le président du comité exécutif dans d’autres communes, devrait-il être élu au suffrage direct, comme le Congrès le recommandait en 2002, en dépit du fait que la nouvelle loi sur les collectivités locales (410/2015) ne le permet pas ? » Sur cette question, le Gouvernement a indiqué à la délégation qu’une vaste enquête avait montré récemment que seules quelques communes de Finlande sont favorables à l’élection d’un maire au suffrage direct. Aucune décision n’a encore été prise concernant la modification de la loi sur les collectivités locales dans le cadre de la réforme-SOTE en vue de permettre l’élection directe des maires. Il est probable que la création de nouvelles régions aboutira uniquement à une rationalisation des services, puisque leur organisation par les communes est très coûteuse (faute d’économies d’échelle). Le débat porte donc uniquement sur la rentabilité, non sur des considérations politiques ou démocratiques. Les régions mettront en commun l’offre de services divers (réalisant ainsi des économies d’échelle) qui étaient le plus souvent assurés jusqu’alors par diverses associations régionales de communes et, parfois, par une commune unique, et elles les réuniront sous une seule autorité. Cependant, il s’agit de tâches relativement courantes et les régions devraient donc acquérir aussi un pouvoir de décision important sur les activités de développement économique et culturel. Il convient de ne jamais sous-évaluer le risque de bureaucratisation de la collectivité locale, laquelle devrait fonctionner en premier lieu comme une institution politique offrant des possibilités de participation et une légitimité démocratique, plutôt que comme un simple prestataire de services parmi d’autres.

 

Les rapporteurs concluent que la situation en Finlande est formellement conforme à l’article 3, paragraphe 1, de la Charte puisque les communes règles et gèrent une part importante des affaires publiques. Cela étant, ils souhaitent aussi exprimer leur préoccupation quant à la vaste régulation des affaires municipales de la part de l’État, en particulier dans le domaine général des services sociaux, comme le Gouvernement l’a aussi reconnu. Concernant l’article 3, paragraphe 2, il y a deux sujets de préoccupation : premièrement, le fait que diverses associations de communes assurent des tâches municipales importantes (en particulier dans les domaines de l’aide sociale et de la santé) semble menacer la responsabilité des conseils municipaux dans de nombreux cas, tandis que des plaintes ont aussi été formulées concernant l’augmentation des coûts pour les communes dont le rôle se cantonne à « payer les factures » ; deuxièmement, le large éventail de services et d’activités extrêmement complexes semble avoir entraîné un transfert de compétences entre les mains de gestionnaires professionnels des activités communales et intercommunales. Du fait d’un processus de « bureaucratisation » au sein des collectivités locales, la prise de décisions appartient désormais à des professionnels et des technocrates tandis que les responsables politiques ont progressivement perdu tout contrôle sur d’importants domaines politiques. Par conséquent, de nouveaux instruments et procédures de contrôle sont nécessaires pour rétablir la responsabilité des dirigeants professionnels devant les conseils élus, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la Charte. En résumé, les rapporteurs concluent que l’article 3, paragraphe 2, de la Charte est partiellement respecté en Finlande.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 3.1.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Les collectivités locales de Finlande se caractérisent par leur vaste sphère d’activités et leur place au cœur des activités des institutions administratives œuvrant directement pour le bien-être de la population. Concernant l’exercice des responsabilités des collectivités locales (article 4, paragraphes 2 et 3, de la Charte), lors de la visite à Raasepori le maire a souligné que dans le domaine des services sociaux la ville assure tous les services de manière indépendante à l’exception de la composante d’assistance de ses services aux personnes handicapées, qui fonctionne comme un service conjoint. Pour ce qui est des services régis par la loi sur l’aide sociale, la ville en assure la plupart de manière indépendante, mis à part le logement fortement protégé, pour lequel la ville a recours aux services d’autres organisations ou prestataires. La plupart des services sociaux sont des tâches des collectivités locales, ce qui signifie qu’à la fois les compétences et la responsabilité en incombent aux communes.

 

Les membres de la commission sur le droit constitutionnel ont indiqué que le parti Alliance de gauche et le Parti social-démocrate s’inquiétaient du plan du Gouvernement visant à ouvrir davantage encore l’aide sociale et les soins de santé à la concurrence, ce qui permettrait à des sociétés multinationales de proposer des services dans ces secteurs. Le groupe parlementaire de l’Alliance de gauche a présenté son point de vue dans une déclaration. Le point de départ de la réforme de l’aide sociale et des soins de santé devrait être de renforcer les soins primaires. La transition des soins primaires aux soins spécialisés devrait être graduelle, de même qu’entre les services sociaux et de santé. Le Groupe Alliance de gauche n’accepte pas l’argument du gouvernement selon lequel tous les services publics d’aide sociale et de santé devraient être organisés en tant qu’entreprises privées, car il considère que cela ouvrirait inutilement les soins de santé à la concurrence. Au contraire, les services sociaux et de santé doivent être assurés principalement par le secteur public.

 

Bien qu’on ne connaisse pas encore précisément les choix qui seront faits concernant le cadre juridique des futures régions autonomes, il apparaît qu’elles n’auront pas de compétence générale analogue à celle des communes (article 4, paragraphe 2, de la Charte). Une loi spécifique sur le financement des régions sera adoptée. D’après le projet du gouvernement, les nouvelles entités régionales pourront organiser leurs propres services et décider de la manière de les assurer (y compris par exemple par l’externalisation et la sous-traitance) mais elles n’auront pas de recettes fiscales propres (article 9, paragraphes 1 et 3). Au ministère des Finances, il a été indiqué clairement que la réforme répondait sans doute principalement à des considérations financières. Les coûts de l’aide sociale et des soins de santé augmenteraient de 2,4 % par an. Si 300 communes en Finlande conservaient les responsabilités correspondantes, ces coûts augmenteraient bientôt davantage encore, parallèlement à la croissance démographique, de 6 à 7 % par an, et le Gouvernement finlandais n’aurait aucun moyen de maîtriser cette hausse.

 

Concernant le droit à la consultation (article 4, paragraphe 6, article 5 et article 9, paragraphe 6, de la Charte), la présidente de la commission sur le droit constitutionnel a souligné qu’en vertu du Règlement intérieur du Parlement les commissions chargées d’examiner les propositions et projets de lois du gouvernement peuvent entendre des experts. Cela signifie habituellement que la commission consulte les organisations, instances ou institutions qui seront affectées par la loi. Il paraîtrait extrêmement étrange qu’une commission ne consulte pas les communes ni l’APLRF par exemple au sujet d’un projet de loi relatif à l’autonomie ou à la démocratie locale. la commission sur le droit constitutionnel ferait aussi une déclaration sur toute proposition gouvernementale affectant les communes, l’article 121 de la Constitution contenant de puissantes garanties à ce sujet.

 

Par ailleurs, le pouvoir central et les collectivités locales entretiennent en Finlande des liens étroits. Jusqu’à 75 % des parlementaires sont aussi conseillers municipaux. D’une certaine manière, cette situation reflète le fait que la démocratie municipale et tous ses aspects sont pris en considération dans la pratique lorsque le pouvoir central décide de réformes ayant une incidence sur la démocratie locale. La réforme actuelle est préparée au sein du plusieurs groupes de travail qui incluent aussi des membres représentant les collectivités locales et régionales. La réforme fait aussi l’objet de vastes débats hors de ces groupes de travail, et les collectivités locales et régionales y participent activement. Les débats ont déjà eu une influence sur les propositions que le gouvernement avait diffusées pour commentaire, et ils continueront de le faire. La commission des questions économiques examine elle aussi cette question et, deux fois par semaine, l’une des commissions ou l’un des groupes de travail du Parlement consulte l’APLRF sur cette question. La Constitution dispose que les communes doivent être entendues.

 

Les ministères concernés – à savoir le ministère des Finances et le ministère des Affaires sociales et de la Santé – informent activement le grand public et les diverses parties concernées sur l’avancement des réformes, de diverses manières et au moyen de divers forums (sites web, manifestations telles que des séminaires, etc.). Les collectivités locales et régionales ont déjà donné leurs commentaires officiels sur le découpage territorial des futurs comtés. Des consultations sur la législation relative à la réforme des soins de santé et de la protection sociale et la réforme des comtés ont débuté en août et s’achèveront en novembre 2016. Les collectivités locales et régionales sont au nombre des principaux groupes d’intérêts qui commenteront la proposition de loi.

 

En résumé, les rapporteurs concluent que la situation en Finlande est conforme à l’article 4 de la Charte, et ils notent avec satisfaction qu’une attention particulière est donnée à la consultation des collectivités locales. L’ouverture à la concurrence de la santé publique et de la protection sociale ne constitue pas nécessairement une violation de l’article 4, paragraphe 4, dans la mesure où les collectivités locales sous-traitent la prestation des services correspondants en vue de réduire les coûts mais restent maîtres des priorités et de la qualité de ces services. Cela étant, certaines des options envisagées dans le cadre du projet de réforme des régions suscitent une inquiétude quant à la conformité avec plusieurs paragraphes de l’article 4.

 

L’un de ces sujets de préoccupation tient au transfert de responsabilités importantes des communes vers le niveau régional même lorsque de très grandes communes sont pleinement en mesure d’assumer ces responsabilités (par exemple Helsinki ou d’autres grandes villes). L’article 4, paragraphe 3, établit le principe de subsidiarité selon lequel les responsabilités doivent de préférence être exercées par les autorités les plus proches des citoyens, ce qui est précisément le cas dans plusieurs grandes villes de Finlande. Par conséquent, les rapporteurs considèrent qu’il devrait être envisagé de faire des exceptions pour les grandes villes lorsque le transfert de ces responsabilités au niveau régional ne paraît pas nécessaire et irait à l’encontre du principe de subsidiarité et de l’article 4, paragraphe 3, de la Charte. De plus, conformément au principe de subsidiarité et compte tenu du fait que les communes de Finlande sont de tailles très diverses et que l’éventail des services assurés par les plus grandes villes est bien plus vaste que pour les petites communes rurales, les rapporteurs estiment qu’il serait justifié, au vu des problèmes spécifiques de la capitale, qu’Helsinki se voie accorder un statut spécial.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Le gouvernement Katainen a lancé en 2011 une vaste réforme des collectivités locales, dans l’objectif de réduire le nombre des communes de 413 à 70. D’après un conseiller municipal d’Orimattila, cette réforme ne prenait pas en compte les limites constitutionnelles à la législation sur l’administration locale. La commission parlementaire sur le droit constitutionnel a déclaré (20/2013) qu’il était impossible de fusionner des communes contre leur volonté (sauf si elles sont incapables d’assurer des tâches statutaires telles que les services sociaux de base). La Cour administrative suprême a cependant statué qu’une fusion contraignante était possible dans le cadre d’une réforme structurelle des collectivités locales faisant l’objet d’une réglementation spécifique de portée nationale. Dans pareil cas, l’obligation de coopération entre communes – et les fusions – sont possibles (Cour administrative suprême 2014:195 et 2014:144). Il est également acceptable d’imposer une fusion lorsqu’une commune se trouve dans une situation économique critique. Exceptionnellement, pour une telle commune, l’État peut imposer au moyen d’une législation spécifique des restrictions économiques et administratives strictes. Ces situations extrêmes peuvent aussi aboutir à une fusion contraignante de plusieurs communes (Cour administrative suprême 2014:197). Depuis le 1er juillet 2013, la législation finlandaise prévoit la possibilité de fusions contraignantes lorsque des communes connaissent de graves difficultés économiques (article 18 de la loi sur la structure des communes).

 

Il est également à mentionner une situation particulière9 d’une fusion contraignante dans les limites territoriales de la région d’Helsinki quand en 2006 la partie sud-ouest de Sipoo - Oestersundom a été transférée d’une manière obligatoire de la commune de Sipoo à la commune d’Helsinki par une décision gouvernementale malgré une large opposition de la population locale de Sippo exprimée lors d’un référendum local. Cette décision gouvernementale a été contestée devant la Cour administrative suprême. Dans sa décision (2008 :1) la Cour administrative suprême s’est référée expressément à la Charte et plus précisément à son article 5 (ainsi que ses articles 3 et 4). La décision du gouvernement a été confirmée.

 

Une éventuelle réforme du système des fusions obligatoires et des modifications contraignantes des limites administratives des collectivités locales est en débat actuellement. A la lumière de leur visite effectuée en mai 2016, les rapporteurs concluent au respect général de l’article 5 de la Charte en Finlande et encouragent les autorités finlandaises à aller de l’avant avec la réforme.


Les rapporteurs ont été informés de cette fusion contestée da la commune de Sipoo avec la ville d’Helsinki après la visite de monitoring en Finlande. La recherche menée par les rapporteurs en consultation avec des experts semble confirmer la pertinence de cette problématique par rapport à la disposition correspondante de la Charte en combinaison avec son article 4 paragraphe 6 relatif à la consultation en temps utile et de façon appropriée. Pourtant, l’affaire de Sipoo n’a pas fait l’objet d’une analyse approfondie lors de la visite de monitoring ce qui empêche les rapporteurs de fournir un examen plus substantiel de la situation.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

D’après les informations fournies par l’APLRF, le secteur municipal emploie quelque 422 000 personnes (octobre 2015). Le nombre des agents municipaux a connu une augmentation rapide dans les années 70 et 80, qui ont été une période d’expansion des services sociaux. Leur nombre a diminué pendant la période de récession du début des années 90, mais a commencé à augmenter de nouveau au cours de cette décennie. L’effectif maximal a cependant été atteint en 2011, et depuis lors il n’a cessé de diminuer chaque année. 85 % des employés du secteur municipal recevant un salaire mensuel travaillent à plein temps. Les trois quarts des employés ont un poste permanent et les femmes représentent environ 80 % du personnel municipal. L’âge moyen des employés est de 45,7 ans, et de 47,8 ans pour les agents permanents. D’après les personnes interrogées par les rapporteurs, les personnels municipaux jouissent de bonnes perspectives de carrière, en particulier dans les grandes villes qui peuvent aisément attirer des personnels hautement qualifiés. Par conséquent, l’article 6, paragraphe 1, de la Charte est pleinement respecté en Finlande.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

La législation finlandaise en général et la loi sur les collectivités locales en particulier accordent à celles-ci une discrétion quant à leur organisation, qui leur permet de définir leurs propres structures administratives internes. Il est prévu d’en faire de même pour les futures régions autonomes. Par conséquent, l’article 6, paragraphe 2, de la Charte est pleinement respecté en Finlande.

 

On peut en conclure que l’article 6 de la Charte est pleinement respecté en Finlande.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

L’un des buts principaux de la nouvelle loi sur les collectivités locales (410/2015) est de promouvoir la démocratie représentative en garantissant de bonnes conditions de travail pour les élus et la transparence des processus décisionnels. Le Gouvernement a reconnu « qu’il y [avait] eu des problèmes concernant la surcharge de travail et la difficulté de concilier vie privée et position de confiance ». Ces raisons ont conduit en 2015 à modifier la loi sur les collectivités locales, modifications qui pour certaines n’entreront en vigueur qu’en 2017, après les prochaines élections locales. Si une commune a décidé de se doter d’élus à plein temps ou à temps partiel, la nouvelle loi prévoit que pour les premiers une autorisation d’absence de leur emploi pour la durée de leur mandat à plein temps. Si une autorisation d’absence est nécessaire pour exercer un mandat à temps partiel, l’élu doit en convenir avec son employeur. Le conseil municipal décide de l’indemnisation et de la rémunération des élus d’une manière générale et fixe aussi l’indemnisation et la rémunération mensuelles de tout élu exerçant un mandat à plein temps ou temps partiel. Les élus, qu’ils exercent leur mandat à temps partiel ou complet, ont droit à un congé annuel, à un congé maladie et à un congé pour raisons familiales, ainsi qu’à des services de médecine du travail, au même titre que les fonctionnaires locaux. Les dispositions de la loi sur les accidents du travail (608/1948) concernant les employeurs et les salariés s’appliquent de la même manière dans les communes aux élus exerçant un mandat à plein temps ou temps partiel. La loi prévoit aussi de nouveaux modèles de direction, tels qu’une présidence ou un comité permanent, en vue de renforcer l’autorité politique. D’après le gouvernement, la nouvelle loi sur les collectivités locales vise aussi à clarifier les fonctions et la répartition des tâches entre le directeur de la commune, le conseil municipal et le comité exécutif. Le ministère a indiqué à la délégation qu’il envisageait de résoudre le problème de la surcharge administrative en réduisant les tâches des communes. Il convient cependant de souligner qu’il y a peu de responsables politiques à temps plein ou partiel dans les communes de Finlande, ce qui renforce encore le pouvoir et l’influence des cadres professionnels et des administrations municipales. Les communes sont aussi des prestataires de services, mais le concept d’autorité locale énoncé dans la Charte repose sur le caractère politique et démocratique de l’autonomie, lequel peut être mis à mal lorsque dans la pratique les décisions sont déjà prises par les directeurs administratifs des communes.

 

Les conseils municipaux décident des principes applicables aux avantages financiers accordés aux élus. Ceux-ci sont indemnisés pour presque toutes les réunions auxquelles ils sont présents. D’après les informations fournies par l’APLRF, cette rémunération est en moyenne de 70 EUR pour les conseillers municipaux et membres de l’exécutif et d’environ 100 EUR pour le président du conseil et de l’exécutif. Elle est habituellement supérieure dans les grandes communes. Par exemple, la rémunération va de 43 EUR dans les communes de moins de 2 000 habitants à 194 EUR dans celles qui en comptent plus de 100 000. Une rémunération pour une période fixe (mensuelle ou annuelle) est versée au président du conseil ou de l’exécutif municipal plus souvent qu’aux membres. Cette rémunération annuelle est en moyenne d’environ 2 000 EUR pour le président du conseil municipal, 2 500 EUR pour le président de l’exécutif et de 864 EUR pour les présidents de comité. Une indemnisation pour la perte de revenus est prévue, ainsi que pour les frais liés à l’embauche d’un suppléant ; les frais de garderie sont aussi couverts, pour un montant moyen de 23 EUR de l’heure, mais allant de 8 à 64 EUR selon les communes. Les dispositifs de réunion électroniques sont de plus en plus fréquents dans les communes, où des interfaces de conférence en ligne sont également souvent utilisées pour les réunions entre élus.

 

Les salaires et indemnités des élus sont imposables. Il est aussi fréquent que les partis politiques appliquent, s’ils en ont le droit, un prélèvement appelé impôt de parti, qui peut concerner toutes les rémunérations ou seulement par exemple les indemnités de réunion. Le montant de cet impôt est fixé par la section municipale du parti, de sorte qu’elle peut être très variable selon la commune ou le parti. Il est en moyenne de 10 %, mais peut représenter entre 5 et 80 % de la rémunération. Habituellement, l’impôt de parti est prélevé sur les revenus bruts, mais du fait que des pourcentages très élevés il est parfois calculé sur les revenus nets. Le montant annuel de l’impôt de parti peut être plafonné, par exemple à 90-100 EUR par an. Les sections municipales des partis politiques peuvent prélever divers impôts de parti. En moyenne, les Verts sont ceux qui appliquent le taux le plus élevé (environ 19 %) et le Parti suédois de Finlande, le taux le moins élevé (environ 12 %).

 

Eu égard au cadre juridique, on peut conclure que l’article 7 de la Charte est pleinement respecté en Finlande.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

 

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Le contrôle financier incombe en premier lieu aux communes elles-mêmes, conformément aux dispositions pertinentes de la loi sur les collectivités locales. Cependant, l’expansion des normes nationales empiétant sur les modalités des activités des communes suscite une inquiétude croissante. D’après A. Ryynänen, conseiller municipal d’Orimattila, « la tendance depuis quelques années est à un renforcement du contrôle de l’État sur les normes administratives ». Le contrôle de légalité des activités municipales est exercé principalement par les tribunaux administratifs, dans le cadre d’affaires individuelles. Tout résident d’une commune a qualité pour agir dans les affaires portant sur l’exercice de la compétence générale de cette commune. Le recours contre une décision d’un organe municipal (faisant souvent suite à une demande de révision d’une décision) se fait en contestant une décision de l’autorité municipale devant la Cour administrative (régionale) (de recours municipal). Un tel recours peut être engagé pour l’un des motifs suivants : 1) la décision n’a pas été prise conformément à la procédure applicable ; 2) l’organe a outrepassé ses compétences ; 3) la décision, pour une autre raison, est illégale. Toutes les personnes physiques et morales domiciliées dans la commune peuvent engager un recours (actio popularis), ainsi que toute partie affectée personnellement par la décision. Le plus souvent, la Cour administrative peut confirmer la décision ou l’abroger, mais elle ne peut pas directement la modifier. D’autres recours peuvent être déposés dans la Cour administrative suprême. Le contrôle formel des autorités régionales sur les communes se limite à un contrôle de légalité, assuré par les organes régionaux de l’administration d’État. Sur les plans économique et fonctionnel, les régions n’exercent aucun contrôle sur les communes. Les autorités régionales de l’État contrôlent et allouent les ressources de l’État dans leur domaine. Ces ressources concernent aussi les communes et les relations entre ces deux niveaux tiennent plus du partenariat que d’un lien hiérarchique. Les communes doivent adapter leurs politiques, par exemple en matière d’infrastructures, à celle de l’État, et inversement. Tout est fait pour que les décisions soient négociées, en recherchant une entente mutuelle ou parfois même un accord plus formel.

 

Dans des circonstances particulièrement critiques, l’État peut placer une commune sous un « tutorat » économique et administratif, prévu par une législation spécifique. De telles situations extrêmes peuvent aussi aboutir à des fusions contraignantes entre plusieurs communes (Cour administrative suprême 2014: 197). Dans le cadre d’une réforme structurelle des collectivités locales faisant l’objet d’une réglementation spécifique de portée nationale, une coopération entre communes – et les fusions – peuvent aussi être imposées (Cour administrative suprême 2014:195 et 2014:144).

 

Deux institutions importantes, à la fois dans le domaine des droits de l’homme et celui de l’autonomie locale, sont le médiateur et le Chancelier de la justice. L’indépendance formelle et réelle du Chancelier de la justice est garantie par sa position constitutionnelle et par sa longue histoire (depuis 1809). Les communes peuvent déposer des recours devant le Chancelier de la justice. Cette instance contrôle aussi la légalité des décisions prises par le Gouvernement et le Président de la République avant leur entrée en vigueur. Ces décisions peuvent porter sur des projets de loi et des décrets gouvernementaux, mais aussi sur des questions ayant trait aux communes telles que les décisions sur leurs fusions. Le Chancelier de la justice reçoit un nombre considérable de plaintes de citoyens concernant l’administration municipale. Le plus souvent, elles portent sur une mauvaise gestion des services sociaux, de santé ou d’éducation. Il n’y a pas de médiateurs locaux ou régionaux en Finlande et il ne semble pas que la création de telles institutions soit prévue. Cependant, il existe un médiateur des patients et un médiateur social, qui exercent des tâches similaires dans leurs domaines de compétence respectifs. Dans la recommandation 311 (2011), le Congrès attirait l’attention sur la nécessité d’augmenter le financement du médiateur afin d’optimiser le fonctionnement de l’institution et de renforcer son rôle au niveau local.

 

Les tâches du médiateur parlementaire sont définies dans la Constitution (articles 110 et 111) et dans la loi sur le médiateur parlementaire. Il est chargé d’exercer un contrôle afin de veiller à ce que les autorités et les fonctionnaires respectent la loi et s’acquittent de leurs fonctions. Outre les autorités et les fonctionnaires, le contrôle du médiateur s’étend aux autres parties assurant des tâches à caractère public. Le médiateur accorde une attention particulière à la mise en œuvre des droits de l’homme et des droits fondamentaux. L’Eduskunta, le parlement de Finlande, a également demandé qu’une attention spécifique soit accordée à la mise en œuvre des droits des enfants. Le contrôle de légalité assuré par le médiateur consiste essentiellement à examiner les plaintes qu’il reçoit. Il peut aussi intervenir de sa propre initiative pour remédier à une situation dont il estime qu’elle pose problème. Le médiateur mène aussi des inspections au sein de services et d’institutions, notamment les prisons, les garnisons militaires et d’autres institutions fermées telles que les hôpitaux et les maisons de retraite.

 

Le nombre de plaintes soumises au médiateur parlementaire et au Chancelier de la justice varie selon les années, mais les statistiques montrent qu’il a considérablement augmenté ces dernières années. À l’inverse, le nombre des enquêtes conduites par le médiateur parlementaire ou le Chancelier de la justice de leur propre initiative a légèrement diminué. En 2011, le médiateur a reçu plus de 4 100 nouvelles plaintes et rendu des décisions sur près de 4 400 plaintes et problèmes sur lesquels il avait enquêté de sa propre initiative. En 2015, il a reçu plus de 4 700 nouvelles plaintes dont un tiers environ – 1 600 – portaient sur des procédures municipales. Le plus grand groupe de ces plaintes – environ 800 – concernaient les services de protection sociale ; 500 environ concernaient les services de santé ; enfin, 150 environ étaient liées à l’administration générale et au pouvoir décisionnel des communes. En 2011, le Chancelier de la justice a reçu plus de 1 400 nouvelles plaintes et rendu des décisions sur près de 1 700 plaintes et questions, tandis qu’en 2015 il a reçu plus de 1 800 nouvelles plaintes et rendu des décisions sur près de 2 000 plaintes et questions.

 

Au vu de la pratique juridique et administrative susmentionnée, les rapporteurs concluent au plein respect de l’article 8 de la Charte en Finlande.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Les communes disposent d’un véritable contrôle de leurs finances et d’une liberté considérable pour déterminer leur base de revenus (impôts et redevances) et leur endettement. Le système de dotations de l’État garantit à chaque commune une certaine part, résultant d’un calcul, de la dotation globale, sans contrôle ultérieur de l’État, risque de remboursement ni affectation à un domaine précis.

 

Les communes de Finlande ont le droit de collecter un impôt municipal. Chaque année, le conseil municipal fixe le taux de l’impôt sur le revenu, qui est par exemple de 22 % actuellement dans la ville de Raasepori. De plus, la commune collecte 0,37-1,35 % de l’impôt foncier selon la nature du bien foncier, et une part de l’impôt sur les sociétés correspondant principalement à la part de cet impôt payé par les sociétés locales imposables. Dans le cas de Raasepori, par exemple, ces impôts constituent au total 57 % des revenus de la commune. De plus, les communes ont le droit de collecter une redevance auprès des propriétaires de chiens, mais très peu d’entre elles usent de ce droit.

 

L’administration fiscale finlandaise gère les impôts pour le compte des communes. Celles-ci paient une partie des dépenses centrales liées aux impôts. Les communes ne sont pas autorisées à collecter d’autres impôts locaux.

 

La législation actuelle décrit très précisément l’équilibre financier. Si le bilan financier annuel d’une commune affiche un déficit global, elle doit préparer un plan d’équilibre sur quatre ans afin de revenir à un bilan excédentaire. Les communes ont aussi une excellente connaissance des indicateurs montrant qu’une procédure d’évaluation est nécessaire et peuvent adapter leurs activités afin d’éviter une telle procédure. Les comptes doivent être à l’équilibre ou excédentaires. Tout déficit dans le bilan d’une commune doit être résorbé dans un délai de quatre ans à compter du début de l’année suivant l’adoption des états financiers. Dans son plan financier, la commune doit décider de mesures spécifiques pour éliminer le déficit pendant la période indiquée.

 

Les communes ont compétence pour modifier les taux d’imposition, contracter des prêts, ajouter des redevances et contrôler l’évolution des coûts au moyen d’évaluations comparatives, etc. Les services financiers des communes ont habituellement une grande expertise et ont régulièrement recours à des techniques et services de maîtrise des coûts conçus par des acteurs externes. Dans les circonstances optimales, les fonctionnaires et les responsables politiques locaux ont une bonne compréhension mutuelle de leur responsabilité en matière d’équilibre des dépenses. Cette tâche est difficile dans un contexte où les citoyens attendent des services plus nombreux et de meilleure qualité et où les mesures visant à renforcer la qualité et élargir l’éventail des services sont impopulaires.

 

Concernant la réforme à venir, d’après le groupe parlementaire des Verts, les communes s’inquiètent principalement de leur financement, dont les modalités restent encore à déterminer. Elles pourraient perdre plus de la moitié de leurs fonctions et de leurs financements. Reste à voir si les financements restants suffiront à couvrir les services nécessaires, à construire et entretenir les infrastructures liées à ces services et à gérer la dette déjà accumulée. Les communes s’inquiètent aussi de la continuité de la chaîne des services lorsque la commune assure une partie d’un service et la région l’autre partie. Par exemple les services de l’emploi sont liés aux services sociaux, etc. Il est possible que les régions externalisent certaines de leurs fonctions auprès des services de l’emploi des grandes villes si celles-ci ont établi des pratiques efficaces. Il est préférable de préserver la flexibilité en matière de division du travail. Si la réforme actuelle se poursuit comme prévu, l’autonomie des instances régionales sera plus restreinte que celle des communes actuelles et leurs finances seront plus étroitement contrôlées.

 

L’équilibre entre les responsabilités et les finances (le principe de proportionnalité, article 9, paragraphe 2, de la Charte) fait en Finlande l’objet de vastes débats depuis de nombreuses années. La commission parlementaire sur le droit constitutionnel a déclaré ce qui suit : « lorsque des obligations légales sont imposées (aux collectivités locales), il convient de s’assurer qu’elles ont réellement la capacité de remplir ces obligations » (25/1994). La commission constitutionnelle se réfère souvent à cette déclaration lorsqu’elle évalue la capacité financière des collectivités locales à assurer de nouvelles fonctions. De plus, le programme gouvernemental de 2015 du Premier ministre Sipilä affirme que « le Gouvernement n’assignera pas de nouvelles responsabilités ou obligations aux communes pendant son mandat. Si des coupes sont faites dans les transferts du pouvoir central aux collectivités locales, le Gouvernement réduira en proportion les responsabilités des collectivités locales ». Pendant la visite, le maire de Raasepori a souligné que par le passé il était arrivé que l’État délègue de nouvelles tâches aux communes sans compenser suffisamment le coût de leur exercice. Lors du processus de consultation, le gouvernement a fait part de son intention de résoudre ce problème. Le gouvernement actuel a promis de réviser et réduire les responsabilités des communes dans le cadre de la Réforme 2 : Réduire les coûts des collectivités locales par la suppression de tâches et d’obligations. Une demande de réponse rapide à ce sujet a aussi été adressée au Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale en février 2016. Plusieurs gouvernements nationaux finlandais ont fait dans leurs programmes gouvernementaux des déclarations visant à exprimer aussi clairement que possible leur position sur ce sujet, mais il leur a parfois été difficile de trouver un juste équilibre entre l’octroi de fonds pour couvrir le coût de nouvelles responsabilités et la tendance des divers ministères à ajouter un grand nombre de tâches sans étudier suffisamment leur impact sur les finances municipales. L’APLRF a exprimé très clairement son avis à ce sujet et contribué à l’élaboration de lignes directrices claires sur la manière dont le financement de nouvelles responsabilités devrait être organisé.

 

Le programme gouvernemental pour les finances des collectivités locales contient un chapitre spécifique sur l’octroi de fonds suffisants aux diverses communes. L’outil d’analyse (Programme pour les finances des collectivités locales) a été conçu ces dernières années et s’adresse actuellement à des communes de tailles diverses (en nombre d’habitants). La charge financière est exprimée d’après la nécessité de lever des impôts locaux sur le revenu. Le ministère de l’Environnement et le ministère des Transports et des Communications sont maintenant associés à la préparation de ce programme, en coopération avec le ministère de la Protection sociale et de la Santé et le ministère de l’Éducation et de la Culture, afin de mieux garantir que les collectivités locales et leur financement soient dûment pris en compte dans tout projet de législation de ces ministères. L’état actuel du programme fait apparaître clairement des difficultés concernant l’équilibre entre les finances et les responsabilités. Le programme précise les catégories de communes qui devront être particulièrement prudentes ces prochaines années.

 

Dans la loi révisée sur les collectivités locales, les questions financières sont principalement traitées dans la Partie VI, des articles 110 à 125. L’accent est mis dans cette partie de la loi sur un contrôle plus étroit des finances locales. Il est attendu des conseils municipaux qu’ils jouent un rôle essentiel dans la gestion des communes et exercent un plus contrôle accru sur l’ensemble de la collectivité locale en tant que personne morale, y compris un suivi des entreprises municipales. La nouvelle législation souligne le rôle de la planification financière pour trouver un meilleur équilibre économique, maîtriser la dette et évaluer les risques auxquelles la commune est exposée.

 

Pour les communes qui rencontrent des difficultés économiques particulières, une « procédure d’évaluation » est entrée en vigueur en 2017 (voir l’article 118 de la LCL). Cette procédure mettait l’accent sur les questions opérationnelles et a aidé les communes à équilibrer leurs budgets au moyen de mesures concrètes et d’une bonne coopération avec l’État. La Finlande a ainsi suivi la recommandation 311 (2011) dans le traitement de ce problème. D’après les informations fournies par le ministère finlandais des Finances au cours du processus de consultation, une commune doit engager cette procédure sur la base d’indicateurs liés à l’endettement, au niveau de ses recettes, à l’équilibre budgétaire et à son déficit cumulé. L’article 118 de la LCL dispose que la procédure peut être engagée en cas de déficit budgétaire excessif d’une commune pendant plus de quatre ans ou si deux états financiers annuels successifs d’une commune affichent un certain montant de déficit par habitant, un taux locale d’imposition sur le revenu relativement élevé ou un déficit cumulé des groupements de communes. Tous les indicateurs sont définis dans la loi et les autorités finlandaises ont souligné que la nouvelle législation de 2015 avait introduit quelques simplifications mineures des indicateurs ainsi que la prise en compte d’indicateurs couvrant l’ensemble d’un groupement de communes. Un autre changement important tient au fait que les autorités municipales conjointes seront incluses dans la procédure en plus des communes individuelles (voir l’article 119). Ces autorités municipales conjointes sont évaluées par un contrôleur désigné, dont le rapport est adressé à toutes les communes de l’instance conjointe plutôt qu’à un groupe de travail composé de représentants ministériels et municipaux, comme c’est le cas lorsqu’une commune individuelle est évaluée.

 

Le système actualisé de dotation de l’État est entré en vigueur début 2015. Il a rendu le financement plus ouvert et plus transparent, en réduisant le nombre des facteurs entrant dans le calcul et en affinant les facteurs de coût afin de mieux refléter l’évolution réelle des coûts dans les communes. Le nouveau système a entraîné des changements quant aux dotations de l’État dans les régions les plus éloignées, contribuant à combler certaines lacunes du financement et ainsi à mieux garantir les services de base aux citoyens.

 

Le nouveau programme pour le financement des collectivités locales a été introduit en vertu de la nouvelle loi sur les collectivités locales (article 12). Il a pour but d’évaluer la situation actuelle des finances des collectivités locales et de calculer d’éventuelles modifications au cours des prochaines années. Il s’inscrit dans un programme plus général relatif aux finances du secteur public (fondé sur la base et introduit en vertu de la législation européenne) et vise à donner une vision d’ensemble des finances locales et une indication du niveau de développement des communes de différentes tailles. Le programme n’est pas destiné à une commune spécifique, mais fournit à chacune d’elles un cadre économique général pour évaluer sa situation présente et la manière dont leurs finances pourraient évoluer à l’avenir. Le programme est lié au budget de l’État et restreint par un plafond de dépenses fixé par le gouvernement. Il s’agit d’un cadre fixe pour la durée du mandat gouvernemental, dont l’objectif est de parvenir à un meilleur équilibre entre les services et les finances (dans les collectivités locales). Le gouvernement a défini des objectifs clés afin de réduire le volume des obligations des communes tout en réalisant des économies sur les coûts des services sociaux et de santé.

 

D’après le parti de l’Alliance de gauche, les nouvelles autorités régionales devraient avoir le droit de collecter des impôts et disposer ainsi du meilleur moyen de contrôle possible sur le financement et la gestion de leurs responsabilités. Les parlementaires sociaux-démocrates ont également affirmé que si le nouveau niveau régional n’avait pas le droit de lever des impôts ni de contracter des prêts pour investissements, on pouvait se demander s’il s’agissait bien d’une réforme « régionale », puisque les autorités régionales fonctionneraient dans les faits comme un élément du pouvoir national, le seul aspect d’autonomie étant l’élection des conseils régionaux. Cependant, d’après le conseiller juridique de l’APLRF, il reste encore à déterminer si la Constitution permet aux régions de lever des impôts. L’article 9, paragraphe 3, de la Charte européenne de l’autonomie locale prévoit le droit de lever des impôts, mais ce droit est refusé aux régions en vertu de l’argument selon lequel la Constitution le restreint expressément aux seules communes. Au cours du processus de consultation, le Gouvernement finlandais a confirmé qu’aux termes du projet de loi « le nouvel échelon régional disposera[it] d’un financement stable. Il recevra des dotations de l’État résultant d’un calcul […]. Les régions pourront aussi définir et fixer librement le niveau des charges et redevances ». Par conséquent, « le droit d’imposition des nouvelles régions ne pourra être analysé qu’au cours de la prochaine phase de la réforme ». Cependant, les rapporteurs souhaitent attirer l’attention des autorités finlandaises sur le fait qu’une véritable démocratie régionale implique l’existence de garanties tangibles en matière fiscale. A la fois la Charte et le Cadre de référence de la démocratie régionale exigent que les collectivités régionales, dans la mise en œuvre de leurs compétences, puissent compter notamment sur leurs ressources propres, dont elles peuvent disposer librement. Tous deux également prévoient que les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités régionales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive.

 

Du point de vue des finances publiques, le succès de la réforme de la protection sociale et des soins de santé suppose un engagement plus clair du gouvernement. Surtout, cette réforme ne pourra aboutir que si tous les acteurs concernés en prennent conjointement la responsabilité. Tel est le point de vue des rapporteurs désignés par le ministère des Affaires sociales et de la Santé. Si le bien-être et la santé des personnes doivent être améliorés, il est tout aussi important d’être conscient que les ressources financières disponibles sont limitées. Les partisans de la réforme disent qu’elle est nécessaire en raison du besoin croissant de services au sein d’une population vieillissante, de l’évolution des maladies, des plus vastes possibilités de traitement et des attentes accrues du public ; tous ces facteurs, pris conjointement, favorisent une augmentation des coûts. La faible croissance économique et le haut niveau global d’imposition, par rapport aux normes internationales, incitent à trouver de nouvelles solutions pour freiner la hausse des coûts. Enfin, de profondes inégalités existent entre les régions et les groupes.

 

On observe une tendance au vieillissement de la population. De ce fait, des capacités supplémentaires en personnels et en infrastructures sont nécessaires pour répondre au haut niveau de retraite parmi les personnels, en particulier dans de nombreuses communes éloignées. Les services municipaux pourraient être organisés de manière plus efficiente dans les grandes régions, avec un contrôle plus étroit des investissements et des responsabilités, tout en offrant dans le même temps une meilleure garantie des services publics dans les régions excentrées, plus vulnérables et exposées à des risques.

 

Du fait de la compression, présente et future, des finances publiques, un contrôle adéquat doit être exercé sur l’évolution des coûts et les investissements partout dans le pays, afin d’éviter d’éventuels investissements redondants et d’assurer l’octroi des ressources aux mesures qui en ont besoin. L’un des défis majeurs consiste à trouver des personnels ayant les compétences économiques et administratives indispensables et d’empêcher toute perte superflue d’employés compétents. Les petites communes n’y trouvent pas toujours leur compte : elles manquent de plus en plus d’agents compétents, ce qui entraîne une augmentation des charges de travail et, dans certains cas, des compromis quant à la qualité de l’expertise apportée. Des économies peuvent être réalisées en réduisant les tâches, en améliorant l’organisation, en développant la planification et en informatisant les services. Le train de réformes sur la santé et la protection sociale a pour objectif de réaliser 3 milliards d’euros d’économie d’ici 2029. Les projections de croissance annuelle pour les coûts de la santé et de la protection sociale doivent être ramenées de 2,4 % à 0,9 % entre 2019 et 2029. Si cette réforme échoue, de nombreuses communes éloignées se trouveront confrontées au défi considérable de devoir équilibrer leur budget avec des moyens limités.

 

De plus, la crise économique a réduit les ressources fiscales des communes et augmenté les coûts liés au chômage et à la sécurité sociale. Le taux d’endettement par rapport au PIB a connu une augmentation rapide depuis 2008.

 

Les finances publiques finlandaises enregistrent un déficit depuis la fin des années 2000. La situation budgétaire devrait s’améliorer lentement au cours des prochaines années, mais le déficit pourrait encore se maintenir. Le taux général d’endettement des administrations publiques par rapport au PIB a augmenté pendant plusieurs années consécutives, et rien ne semble annoncer une inversion notable de cette tendance. Pour parvenir à une viabilité à long terme des finances publiques, il faudrait que la situation budgétaire se redresse et affiche un excédent d’environ 2 % du PIB d’ici la fin de la décennie. La crise économique a aussi eu un impact sur les communes. Les taux de chômage élevé et le chômage structurel ont accru les dépenses des communes et eu un effet dommageable sur les recettes fiscales. Le pouvoir central a aussi réduit ses transferts aux collectivités locales dans le cadre des mesures visant à renforcer les finances centrales. En plus de la crise économique, les communes subissent les effets du vieillissement de la population, qui accroît la demande de services. Cependant, jusqu’à présent les communes ont été en mesure d’assainir leurs finances et d’assurer leurs tâches et services. Le pouvoir central a aussi essayé de limiter l’impact sur les communes en augmentant temporairement leur part de l’impôt sur le revenu des sociétés. Cette augmentation temporaire s’achèvera cependant en 2016. De plus, d’après le programme actuel du gouvernement, les transferts du pouvoir central aux collectivités locales ne connaîtront pas d’autre réduction sans permettre également une réduction similaire des dépenses des collectivités locales en supprimant certaines de leurs tâches et obligations.

 

Avec la réforme prochaine du niveau régional, il est prévu actuellement d’introduire certaines restrictions législatives, en particulier sur les investissements. Cette mesure résulte principalement des actions présentes des communes. D’une manière générale elles ont raisonnablement maîtrisé leurs dépenses, mais certains cas d’investissements excessifs dans les secteurs de la protection sociale et de la santé (projets hospitaliers) ont été observés. Ces restrictions sont nécessaires pour éviter des mesures légales qui pourraient affaiblir le fondement global des finances publiques.

 

Dans l’ensemble, les collectivités locales finlandaises ont fait preuve d’une bonne compréhension des effets de la crise économique au niveau de l’Etat, notamment des charges supplémentaires pesant sur la dette nationale. Le secteur municipal a aussi pris conscience de l’importance de son rôle pour maintenir les investissements locaux et l’économie dans son ensemble. Les communes ont réussi à investir massivement dans des infrastructures municipales, des routes, d’autres réseaux de transport et des hôpitaux, et dans la rénovation d’autres bâtiments. La baisse de la demande a permis dans de nombreux cas de négocier des accords d’investissement plus avantageux et le coût des emprunts a aussi été très raisonnable. Il y a au quelques exceptions, mais la plupart des investissements ont été maîtrisés et rentables. Outre la maîtrise des investissements, les communes ont adopté une démarche extrêmement prudente ces dernières années, en vue d’exercer un contrôle de meilleure qualité sur leurs finances, avec le plus souvent des résultats positifs. Du fait de la compression des finances, l’État a réduit ses dotations, mais il a partiellement compensé cette mesure en accordant temporairement aux communes une part plus importante de l’impôt sur les sociétés (augmentation de 5 % à 10 % entre 2009 et 2015).

 

Les rapporteurs concluent qu’actuellement l’article 9 de la Charte est pleinement respecté en Finlande. Comme dans la plupart des pays, le principe de proportionnalité (article 9, paragraphe 2) pose certains problèmes : des tâches supplémentaires ont été transférées aux communes et des plaintes ont été formulées concernant le manque de ressources financières correspondantes. Toutefois, il est manifeste que des efforts considérables ont été faits pour introduire des critères et des procédures appropriés en vue de garantir des ressources financières proportionnées aux responsabilités des communes, et des progrès ont été réalisés à ce sujet. Les autorités finlandaises ont aussi essayé de résoudre le problème des communes surendettées, qui était mentionné dans le précédent rapport de suivi du Congrès et dans la recommandation correspondante. De nouvelles règles et procédures ont été adoptées afin de résoudre le problème du surendettement. La situation financière actuelle des communes de Finlande semble satisfaisante du point de vue de la Charte. Concernant la réforme SOTE, le Gouvernement finlandais a reconnu pendant le processus de consultation que les régions seraient « libres de fixer toutes sortes de charges et de redevances pour les services qu’elles fourniront, dans les limites de la législation ». De plus, il a déclaré que les régions auraient « toute latitude pour utiliser des moyens et recruter des personnels pour gérer les services ou les ressources », que les dotations de l’État aux régions ne seraient pas calculées sur une base discrétionnaire et qu’il n’y aurait pas de « transferts réservés à une fin spécifique pour les régions ». Néanmoins, la réforme régionale en cours suscite certaines inquiétudes, car d’après les plans du gouvernement les nouvelles régions autonomes n’auront pas le droit de lever des impôts (du moins dans les premiers temps de leur existence), ce qui serait probablement contraire aux paragraphes 1 et 3 de l’article 9 et au Cadre de référence pour la démocratie locale. De plus, les rapporteurs s’inquiètent du système de financement des nouvelles régions SOTE, qui pourrait ne pas être de nature suffisamment diversifiée et évolutive, tandis que les dotations et transferts financiers de l’État aux nouvelles régions seraient principalement utilisés pour un nombre limité de services et de projets spécifiques, laissant une étroite marge de discrétion aux conseils élus par les régions. Si les compétences régionales en matière de financement restent limitées, cela pourrait porter atteinte, de fait, à l’article 9, paragraphe 7, de la Charte.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

La liberté d’association des collectivités locales est garantie par l’article 13 de la Constitution. La coopération intercommunale est largement répandue dans de multiples secteurs des services, et de nombreuses communes en ont une expérience positive. Cependant, comme on l’a vu, certains problèmes se posent du point de vue de la démocratie (responsabilité indirecte) lorsque la coopération et des dispositifs spécifiques sont renforcés dans certains secteurs des services. De plus, ce type de coopération ne semble pas répondre au besoin de stabilisation économique ni à la nécessité potentielle de développer la commune en tant qu’entité (au lieu d’une coopération fragmentée dans plusieurs secteurs de services). Le gouvernement actuel semble vouloir résoudre ces problèmes, en créant un nouveau niveau d’autorité élu directement.

 

Concernant le droit d’association des collectivités locales, l’Association des pouvoirs locaux et régionaux de Finlande (APLRF) incarne la mise en œuvre du principe énoncé dans l’article 10. Cette association réunit à la fois des pouvoirs locaux et régionaux ; elle constitue une organisation puissante pour défendre les intérêts des collectivités territoriales et un partenaire important et respecté pour toutes les institutions publiques centrales de Finlande.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que la situation en Finlande est pleinement conforme à tous les paragraphes de l’article 10 de la Charte.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Comme on l’a vu, la Finlande n’a pas de Cour constitutionnelle, mais les juridictions civiles et administratives ont compétence pour examiner la constitutionnalité des lois promulguées par le Parlement lorsque celles-ci s’appliquent dans une affaire précise. Si ces juridictions constatent qu’une loi ou l’un de ses dispositions est clairement en conflit avec la Constitution, elles peuvent décider de ne pas appliquer la disposition litigieuse dans cette affaire précise, mais elles n’ont pas le pouvoir d’abroger la disposition en question. Par ailleurs, une commune peut contester toute décision administrative par le biais d’un recours administratif. D’après les informations fournies par la Cour administrative suprême de Finlande, les recours de communes portent principalement en pratique sur divers désaccords internes ou plaintes individuelles. Des litiges entre communes se produisent aussi, en lien par exemple avec les coûts divers de la coopération intercommunale. D’une manière générale, cependant, l’autonomie des communes s’appuie rarement en premier lieu sur les recours ou les décisions juridictionnelles. Si une décision d’une commune a été abrogée par la Cour administrative (régionale), seule cette commune peut faire appel de cette abrogation. Au niveau de la Cour administrative suprême, quelque 150 à 200 affaires sont classées chaque année parmi les « affaires de droit municipal » (sur un total de 4 000).

 

Les rapporteurs concluent que les collectivités locales de Finlande disposent d’un droit de recours juridictionnel afin de défendre leurs droits et par conséquent que l’article 11 de la Charte est pleinement respecté en Finlande.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 mai 1989

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 3 juin 1991

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

La Constitution finlandaise reconnaît expressément le principe de l’autonomie locale. Dans son article 121, paragraphe 1, elle dispose que « la Finlande est divisée en communes, dont l’administration doit être fondée sur l’autonomie de leurs habitants », tandis que le paragraphe 2 de cet article indique que les communes « ont le droit de percevoir des impôts municipaux ».



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
28Disposition(s) conforme(s)
2Articles partiellement conformes
0Article non conforme