CARTA-MONITORMonitoring
de la Charte européenne de l'autonomie locale Conseil de l Europe

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Autriche - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 10 au 12 décembre 2019

Date d'adoption du rapport: 28 septembre 2020

Documents : Rapport CG-FORUM(2020)01-03 | Recommandation 446 (2020)
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Le présent rapport a été établi à la suite de la deuxième visite de suivi en Autriche depuis la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale par ce pays en 1987.

Il relève avec satisfaction la reconnaissance constitutionnelle et légale et la mise en oeuvre importante du principe d’autonomie locale en Autriche, l’introduction des cours administratives des Länder afin de renforcer le fédéralisme autrichien, l’extension des compétences des associations de collectivités locales en matière de coopération et les réformes menées depuis 2011 afin de préciser la répartition des compétences entre les autorités de la Fédération, des Länder et des communes. L'adoption du Nouveau Programme gouvernemental visant notamment à régler les problèmes en suspens relevés dans le rapport est également saluée.

Toutefois, les rapporteurs soulignent qu'en Autriche, la répartition des compétences reste très complexe. Le pouvoir de lever des impôts des autorités infranationales reste faible et celles-ci dépendent largement des transferts intergouvernementaux. La législation pénale relative à la responsabilité des maires expose les élus locaux à une responsabilité individuelle disproportionnée qui, étant combinée avec des conditions sociales inadéquates, entraîne une vulnérabilité des maires et a pour conséquence de dissuader un large éventail de candidats potentiels de se présenter aux élections locales.

Ainsi, la recommandation invite les autorités autrichiennes, entre autres, à accorder aux Länder et aux municipalités une plus grande latitude pour fixer le taux et l’assiette de leurs recettes fiscales propres, à mettre la législation pénale concernant la responsabilité des maires en conformité avec le principe du libre exercice des mandats électifs et à améliorer les conditions sociales de l’exercice de fonctions des élus.

Elle appelle l'Autriche également à signer et ratifier, dans un avenir proche, le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié

Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer

Tout déplier

Tout replier

Article 2

Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

La B-VG reconnaît spécifiquement le premier aspect essentiel de l’autonomie locale, à savoir l’existence de « collectivités locales dotées d’organes de décision démocratiquement constitués ». Premièrement, les articles 6 à 8 identifient le niveau municipal comme un échelon auquel les droits fondamentaux des citoyens autrichiens doivent être protégés. Deuxièmement, le chapitre VI relatif aux communes et, plus spécifiquement, l’article 117 donnent la liste des autorités municipales, à savoir : a) le conseil municipal (Gemeinderat), organe représentatif élu par les personnes habilitées à voter dans la commune ; b) le comité exécutif municipal (conseil de la ville) (Gemeindevorstand / Stadtrat) ou, dans les villes statutaires, le Sénat local (Stadtsenat) ; c) le maire (Bürgermeister).

Aux termes de l’article 117.2 B-VG, le conseil municipal est élu au scrutin proportionnel et au suffrage égal, direct, individuel et secret, par les femmes et les hommes de nationalité autrichienne ayant leur résidence principale dans la commune. Bien que des réglementations électorales spécifiques puissent s’appliquer, les modalités du suffrage et les conditions d’éligibilité ne peuvent pas être plus restrictives que celles qui s’appliquent à l’élection du Parlement du land. Le paragraphe 6 indique que le maire est élu par le conseil municipal. La B-VG reconnaît cependant la possibilité pour les länder d’indiquer dans leur constitution que le maire est élu par les personnes habilitées à voter pour l’élection du conseil municipal.

L’autonomie locale est également inscrite dans les codes municipaux de tous les länder⁴⁴, à savoir le Code municipal du Burgenland (Burgenländische Gemeindeordnung 2003)⁴⁵, le Code municipal de Carinthie (Kärntner Allgemeine Gemeindeordnung 1998)⁴⁶, le Code municipal de Basse-Autriche (NÖ Gemeindeordnung 1973)⁴⁷, le Code municipal de Haute-Autriche (Oö. Gemeindeordnung 1990)⁴⁸, le Code municipal de Salzbourg (Salzburger Gemeindeordnung 1994)⁴⁹, le Code municipal de Styrie (Steiermärkische Gemeindeordnung 1967)⁵⁰, le Code municipal du Tyrol (Tiroler Gemeindeordnung 2001)⁵¹ et le Code municipal de Vorarlberg (Vorarlberg Gesetz über die Organisation der Gemeindeverwaltung 1985)⁵². Ces documents mentionnent aussi les deux autres aspects essentiels de l’autonomie locale, à savoir l’autonomie d’exercice du pouvoir local et l’octroi des ressources nécessaires pour répondre aux besoins locaux.

Au Burgenland, le Code municipal (article 14) identifie les organes municipaux suivants : le conseil municipal, le comité municipal, le maire et le trésorier municipal. Les élections se font au suffrage direct, libre, secret et proportionnel et tous les résidents autrichiens de la commune peuvent voter, ainsi que les ressortissants d’autres pays de l’UE inscrits dans la commune. Les conseils municipaux et le maire sont élus pour un mandat de cinq ans (articles 16-17). Le Burgenland distingue les Marktgemeinde – communes ayant une importance économique accrue pour les collectivités voisines – et les Stadtgemeinde – communes ayant acquis une importance particulière pour les régions voisines du fait de leur structure économique, de leurs institutions culturelles, de leur population ou de leur situation du point de vue des transports (article 3.1).

En Carinthie, aux termes du Code municipal, le conseil municipal est élu par tous les citoyens de la commune pour un mandat de six ans (articles 2, 18 et 19). Des dispositions similaires s’appliquent pour l’élection du maire (article 23).

Le Code municipal de Basse-Autriche décrit les organes de la commune (le comité municipal, le conseil municipal et le maire) (article 18). Le maire est élu par et parmi les membres du conseil municipal (article 26).

Le Code municipal de Haute-Autriche énumère les organes municipaux dans son article 17 et indique que le maire est élu par le conseil municipal (article 25). Son article 3 énonce le droit du gouvernement du land de créer des communes de types divers, à leur demande et dans les limites de leur population (les communes de plus de 2 000 habitants peuvent demander le statut de Marktgemeinde et celles de plus de 4 500 habitants, le statut de Stadtgemeinde).

Dans le land de Salzbourg, les autorités locales sont le conseil municipal, le comité municipal, le maire et les commissions (article 18). Le maire est élu au suffrage direct par l’ensemble du corps électoral de la commune (article 35).

Le Code municipal de Styrie énumère les autorités locales suivantes : le conseil municipal, le comité municipal (Gemerindevorstand), le maire, les commissions de gestion, les commissions spécialisées et le trésorier municipal (article 14). En Styrie, les conseils municipaux sont élus au suffrage direct et les maires sont élus par le conseil municipal pour un mandat de cinq ans (articles 16, 17 et 19). De plus, l’article 3 dispose que seules les communes de plus de 3 000 habitants peuvent recevoir l’appellation de Marktgemeinde, et seules les communes de plus de 10 000 habitants, celle de Stadtgemeinde.

Dans le Tyrol, le Code municipal décrit les autorités locales dans son article 21 et fixe à six ans la durée du mandat (article 25).

Le Code municipal de Vorarlberg indique dans son article 20 que le conseil municipal est élu au suffrage direct par les citoyens autrichiens et les étrangers ressortissants de l’Union européenne ayant le droit de vote en vertu du droit électoral municipal. Le conseil municipal élit le maire (article 61). Le mandat politique est de cinq ans (article 35).

Lors de la visite de suivi, les membres de la Délégation nationale autrichienne du Congrès et les Associations nationales ont confirmé la reconnaissance légale et la mise en oeuvre effective du principe d’autonomie locale en Autriche.

Les rapporteurs observent que les éléments du principe d’autonomie sont présents dans la Constitution fédérale et dans les codes municipaux des länder, et concluent par conséquent que la situation en Autriche est conforme à l’article 2.

43 On trouvera dans le présent chapitre une analyse de toutes les dispositions de la Charte, qu’elles aient ou non été ratifiées. Cependant, les dispositions non ratifiées ne donneront pas lieu à une recommandation.

44 Cette énumération n’inclut pas Vienne, dont le caractère distinctif a déjà été présenté dans la section 2.2.

45 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrBgld&Gesetzesnummer=20000221

46 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrK&Gesetzesnummer=10000276

47 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrNO&Gesetzesnummer=20000105

48 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrOO&Gesetzesnummer=10000288

49 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrSbg&Gesetzesnummer=10000813

50 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrStmk&Gesetzesnummer=20000218

51 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrT&Gesetzesnummer=20000101

52 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrVbg&Gesetzesnummer=20000047

Article 3.1

Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Le rapport explicatif de la Charte⁵³ indique qu’« [i]l n’est pas possible de définir avec précision les affaires que les collectivités locales doivent être habilitées à régler et à gérer. (…) Les traditions des États membres en ce qui concerne les affaires considérées comme relevant des collectivités locales diffèrent considérablement. En réalité, la plupart des affaires ont des répercussions à la fois locales et nationales et les responsabilités dans ce domaine peuvent varier selon les pays et selon les époques et même être réparties entre différents niveaux de gouvernement ».

En Autriche, on recense quatre grands types de pouvoir⁵⁴ :

i. Le pouvoir fédéral exclusif (législatif et exécutif, en vertu de l’article 10 B-VG) ;
ii. Le pouvoir législatif fédéral et le pouvoir exécutif des länder (article 11 B-VG) ;
iii. Le pouvoir législatif fédéral pour les principes généraux et le pouvoir de mise en oeuvre et d’exécution des länder (article 12 B-VG) ;
iv. Le pouvoir exclusif des länder (législatif et exécutif, article 15 B-VG).

Aux termes de l’article 118 B-VG, la commune possède son domaine de compétence propre et un autre qui lui est assigné par la Fédération ou le land. Son domaine de compétence propre inclut, outre les questions mentionnées dans l’article 116.2 B-VG (relatif aux associations de communes, Gemeindeverbände), toutes les questions relevant exclusivement ou principalement de la collectivité locale telle qu’incarnée par la commune et adaptées à une gestion par la commune sur son territoire. La législation doit indiquer expressément que les questions de ce type relèvent du domaine de compétence propre des communes.

La B-VG (article 118.3) et les codes municipaux des länder incluent en particulier, dans le domaine de compétence des communes, les questions suivantes :

i. la nomination des organes municipaux, sans préjudice de la compétence des commissions électorales à un niveau supérieur ; l’adoption des modalités internes pour l’exercice des fonctions municipales ;
ii. la nomination des personnels municipaux et l’exercice du droit administratif les concernant, sans préjudice de la compétence des commissions disciplinaires, d’éligibilité et d’examen à un niveau supérieur ;
iii. l’administration de la sécurité publique locale (article 15.2 B-VG), la surveillance des manifestations locales ;
iv. l’administration de la voirie municipale, la police locale de la circulation ;
v. la police de protection des récoltes ;
vi. la police des marchés locaux ;
vii. la police sanitaire locale, en particulier dans le domaine des services d’urgence et de secours, ainsi que les questions liées aux décès et aux inhumations ;
viii. les bonnes moeurs ;
ix. la police locale des bâtiments ; la lutte locale contre les incendies ; l’aménagement du territoire local ;
x. les services publics pour le règlement extrajudiciaire des litiges ;
xi. la vente volontaire des biens mobiliers.

De plus, les communes sont aussi habilitées, sur les questions liées à leur domaine de compétence propre, à adopter de leur propre initiative des ordonnances de police locale pour la prévention des nuisances imminentes ou existantes pour la vie collective locale et à déclarer que le non-respect de telles ordonnances constitue une contravention administrative. Ces ordonnances ne peuvent pas aller à l’encontre de lois ou d’arrêtés en vigueur de la Fédération ou du land (article 118.6 B-VG).

La commune gère les affaires relevant de sa compétence dans le cadre des lois et arrêtés de la Fédération et du land, sous sa propre responsabilité, sans recevoir d’instructions et sans possibilité de recours juridique devant des autorités administratives extérieures à la commune. Aux termes de l’article 117.7 B-VG, les affaires de la commune sont gérées par le service administratif local (service administratif de la ville), et celles des villes statutaires par l’administration de la ville. Un fonctionnaire, juriste de formation, est désigné pour diriger les services internes de l’administration locale en tant que directeur général.

Dans les domaines relevant de leur compétence propre, la Fédération et le land disposent d’un droit de contrôle vis-à-vis de la commune (article 119a B-VG). Le maire, les membres du comité exécutif municipal (conseil de la ville, sénat local) et, le cas échéant, d’autres membres de l’exécutif sont responsables devant le conseil municipal pour l’exercice de leurs fonctions liées au domaine de compétence propre de la commune (article 118.5 B-VG). De plus, aux termes de l’article 117.8 B-VG, le parlement du land peut, sur les questions relevant de la compétence propre de la commune, prévoir une participation directe et une assistance des personnes habilitées à élire le conseil municipal.

Lors de la visite de suivi, les représentants des communes autrichiennes et de leurs associations ont estimé qu’en dépit d’une amélioration globale du statut de l’autonomie locale en Autriche depuis 2011, il restait encore nécessaire de redéfinir l’étendue des responsabilités locales et de garantir la viabilité financière des (petites et moyennes) communes.

Les rapporteurs saluent les réformes entreprises récemment par l’Autriche afin de renforcer l’autonomie locale et ils encouragent les autorités autrichiennes à poursuivre leurs efforts en faveur d’une bonne gouvernance locale. Les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme aux dispositions de cet article, mais souhaitent voir prochainement la traduction du Nouveau Programme gouvernemental (janvier 2020) en mesures concrètes destinées à consolider le rôle constitutionnel et la place des communes au sein du fédéralisme autrichien.

53 Document disponible en ligne à l’adresse : https://rm.coe.int/16800ca437

54 Gamper, Anna. Koch, Bernhard. 2014. “Federalism and Legal Unification in Austria”, in: Daniel Halberstam and Mathias Reimann(eds.), Federalism and Legal Unification, Springer, pp.104-110.

Article 3.2

Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Comme on l’a vu (section 3.1), tous les länder autrichiens garantissent les principes relatifs à la démocratie représentative locale. Dans chacun d’entre eux, les communes sont représentées par des conseillers et des maires élus librement et les réunions des organes délibérants sont habituellement publiques et ouverte à un contrôle extérieur.

De plus, tous les codes municipaux, comme le conseillent la Charte et son Rapport explicatif, prévoient plusieurs instruments permettant d’engager la responsabilité administrative et politique des élus. On trouvera dans les paragraphes ci-après une présentation non exhaustive de ces instruments.

Dans le Burgenland, l’article 51 du Code municipal réglemente les réunions municipales (Gemeindeversammlung) ; son article 52, la consultation populaire (Volksbefragung) ; son article 53, l’initiative citoyenne ; son article 54, le référendum (Volksabstimmung) ; et son article 55, le droit de pétition et de recours contre les décisions municipales.

En Carinthie, la section 11 du Code municipal décrit les règles applicables à la consultation populaire (Gemeindevolksbefragung) et sa section 12, les rassemblements citoyens en tant qu’instruments permettant d’engager la responsabilité des élus.

En Basse-Autriche, le Code municipal reconnaît le droit d’initiative de tout électeur de la commune (article 16), tandis que sa section 5 règlemente la consultation populaire (Volksbefragung).

Le Code municipal de Haute-Autriche réglemente le référendum (Volksabstimmung) dans son article 31a, la consultation populaire (Volksbefragung) dans son article 38 et l’initiative citoyenne dans son article 38b.

Dans le land de Salzbourg, le Code municipal mentionne les réunions municipales (article 66), les référendums et les consultations populaires (articles 67, 69 et 70) et les initiatives citoyennes (Bürgerbegehrens) (articles 71 à 74).

Le Code municipal de Styrie accorde au conseil municipal un droit de censure vis-à-vis du maire (article 36), tandis que la participation des citoyens à l’élaboration des politiques est réglementée dans la section 6 de la Constitution de Styrie (Droits des citoyens dans la commune).

Les articles 61 à 65 du Code municipal du Tyrol réglementent la consultation populaire (Volksbefragung), son article 66, les réunions municipales et son article 67, le droit de pétition.

Enfin, dans le Vorarlberg, l’article 21 réglemente les requêtes, l’article 22, le référendum, l’article 23, la consultation populaire et l’article 25, le droit de pétition.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que la situation en Autriche est conforme à ce paragraphe.

Lors de la visite de suivi, les rapporteurs ont observé en plusieurs occasions que la démocratie participative locale était profondément enracinée dans la vie quotidienne des communes autrichiennes. Cependant, les rapporteurs prennent note du fait que l’Autriche n’a pas encore signé ni ratifié le Protocole additionnel sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207). Sachant qu’aucun obstacle technique n’est envisagé, et au vu des exemples positifs de participation citoyenne à la prise de décision locale, les rapporteurs encouragent vivement les autorités autrichiennes à signer et ratifier ce Protocole.

Article 4.1

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Comme on l’a vu, la section 3.2.1 de la Constitution fédérale (B-VG) et les codes municipaux des länder autrichiens réglementent la répartition des compétences législatives entre la Fédération, les länder et les communes.

Sur la base de leurs échanges avec les représentants des associations nationales et la Délégation nationale autrichienne du Congrès, ainsi que de la documentation sur la mise en oeuvre de l’autonomie locale en Autriche, les rapporteurs considèrent qu’il existe un haut degré de complexité dans la répartition des compétences entre les länder et la Fédération et que les communes ont de ce point de vue, dans une certaine mesure, une place secondaire.

Cependant, les rapporteurs prennent en considération le Rapport explicatif de la Charte, selon lequel « il n’est pas possible et il ne serait pas opportun d’essayer d’énumérer de manière exhaustive les compétences devant être confiées aux collectivités locales dans toute l’Europe ». Par conséquent, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme à cette disposition.

Article 4.2

Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

En vertu de l’article 12.2. de la Charte, l’Autriche a déclaré ne pas être liée par cette disposition.

Le rapport explicatif de la Charte indique ce qui suit : « [o]utre les compétences attribuées par la législation à des niveaux spécifiques de gouvernance, d’autres besoins ou possibilités d’action des pouvoirs publics peuvent se présenter. Lorsque de tels domaines ont des incidences sur le niveau local et ne sont pas exclus de la compétence générale qui existe dans la plupart des pays membres, il est important pour les collectivités locales, conçues comme entités politiques agissant de plein droit pour promouvoir le bien-être général de la population, qu’elles aient le droit d’exercer leur initiative dans ces domaines ».

Aux termes des articles 10 à 15 et 118 B-VG, en Autriche la répartition des compétences législatives est exclusive : selon le domaine et suivant le droit constitutionnel (et les textes législatifs ultérieurs), la Fédération ou les länder disposent d’un pouvoir de réglementation, de mise en oeuvre et/ou d’exécution dans l’intérêt public.

Aux termes de l’article 116.2 B-VG, les communes sont des entités économiques indépendantes et possèdent, comme indiqué par l’article 118.1 B-VG, des compétences propres et d’autres compétences qui leur sont assignées par la Fédération ou le land. Par conséquent, les communes exercent certaines compétences (résiduelles)⁵⁵, énumérées notamment dans l’article 85 (Constitution du Burgenland), l’article 58 (Constitution de Basse-Autriche), l’article 66 (Constitution de Haute-Autriche), l’article 51 (Constitution de Salzbourg), l’article 74 (Constitution du Tyrol) et l’article 74 (Constitution du Vorarlberg).

55 Gamper, Anna. 2012, op.cit, p.33.

Article 4.3

Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

En vertu de l’article 12.2. de la Charte, l’Autriche a déclaré ne pas être liée par cette disposition.

D’après le rapport explicatif de la Charte, ce paragraphe exprime le principe général selon lequel l’exercice des responsabilités publiques doit être décentralisé. De fait, il énonce le principe de subsidiarité.

Pour l’Autriche, ainsi qu’il est indiqué dans le Rapport sur la définition et les limites du principe de subsidiarité⁵⁶, ce principe a joué un rôle particulièrement important et doit être considéré comme un moyen de renforcer la démocratie et non, sauf si cela est réellement nécessaire, comme un moyen d’affaiblir le niveau local au profit du niveau régional ou le niveau régional au profit du niveau central.

Le principe de subsidiarité est énoncé, au niveau des länder, dans plusieurs lois constitutionnelles par exemple l’article 1.3 de la Constitution de Carinthie, l’article 4 de la Constitution de Basse-Autriche, l’article 9.2 de la Constitution de Haute-Autriche et l’article 7 de la Constitution de Vorarlberg).

Enfin, l’article 23g B-VG énonce le principe de subsidiarité en lien avec l’Union européenne : « le Conseil national et le Conseil fédéral présentent leur point de vue dans un commentaire argumenté sur un projet de texte juridique dans le cadre de l’Union européenne, indiquant pour quelle raison le projet est incompatible avec le principe de subsidiarité ». De la même manière, les constitutions de certains länder évoquent la subsidiarité en lien avec l’expression de leur point de vue au sujet de projets dans le cadre de l’Union européenne (par exemple l’article 50b de la Constitution de Salzbourg et l’article 55 de la Constitution de Vorarlberg).

Compte tenu des dispositions légales en vigueur telles que détaillées ci-dessus (dans les sections 3.3.2 et 3.3.3) ainsi que de la réalité quotidienne du fédéralisme coopératif autrichien, qui accorde aux länder et – dans une certaine mesure – aux communes le droit d’exercer pleinement leurs responsabilités publiques propres, les rapporteurs invitent les autorités autrichiennes à ratifier les paragraphes 2 et 3 de l’article 4 de la Charte, puisque ces dispositions paraissent être appliquées dans la pratique.

56 Rapport établi par le Comité directeur des autorités locales et régionales (CDLR), Communes et régions d’Europe, n° 55, Strasbourg 1994. Le document est disponible en ligne à l’adresse : https://rm.coe.int/16807480f8.

Article 4.4

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

Le rapport explicatif de la Charte souligne que, dans l’intérêt de la clarté et pour éviter toute tendance vers une dilution graduelle des responsabilités, les pouvoirs doivent normalement être pleins et exclusifs.

Comme indiqué précédemment (voir par exemple l’article 15.1 B-VG), l’Autriche est une Fédération hautement centralisée : toute question ne relevant pas de la responsabilité exclusive de la Fédération fait l’objet d’une législation fédérale et d’une mise en oeuvre par les länder, est encadrée (dans ses principes généraux) par la Fédération et mise en oeuvre et exécutée par les länder ou fait l’objet d’une législation et d’une exécution par les länder. Les communes ont cependant leur part de responsabilités et sont activement associées à l’élaboration des politiques aux niveaux de la Fédération et des länder (l’article 118.1 B-VG dispose que les communes exercent des compétences propres et les compétences qui leur sont assignées par la Fédération ou le land).

Les communes autrichiennes exercent leurs fonctions sous leur propre responsabilité, sans recevoir d’instructions et sans possibilité de recours juridique par des autorités administratives extérieures à la commune. Comme l’indique l’article 118.7, à la demande d’une commune la gestion de certaines affaires relevant de sa compétence propre peut, conformément à l’article 119a.3 B-VG, être assignée à une autorité du land au moyen d’une ordonnance du Gouvernement du land ou de son gouverneur. Si une telle ordonnance vise à assigner une compétence à une autorité fédérale, l’accord du Gouvernement fédéral est nécessaire ; si une ordonnance du Gouverneur vise à assigner une compétence à une autorité du land, l’accord du Gouvernement du land est nécessaire. Une telle ordonnance est abrogée dès qu’elle n’a plus d’objet.

Aux termes de l’article 119a B-VG, les communes sont soumises à un contrôle constant visant à s’assurer qu’elles respectent les lois et ordonnances dans l’exercice de leurs responsabilités propres, en particulier qu’elles n’outrepassent pas leur domaine de compétences, et qu’elles remplissent les obligations qui leur sont dévolues par la loi.

Lors de la visite de suivi, les rapporteurs ont noté une répartition déséquilibrée des compétences réglementaires exclusives au profit des autorités centrales et/ou régionales. Ce déséquilibre constitue une menace pour l’exercice de l’autonomie locale. Cependant, compte tenu de la complexité du fédéralisme coopératif autrichien, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme à ce paragraphe. Ils invitent toutefois les autorités autrichiennes à éviter toute limitation inutile des compétences des communes.

Article 4.5

Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

En vertu de l’article 12.2. de la Charte, l’Autriche a déclaré ne pas être liée par cette disposition.

D’après le rapport explicatif de la Charte, ce paragraphe s’appuie sur la connaissance de la situation locale qu’ont les collectivités locales. Lorsqu’elles se voient confier des compétences déléguées, les collectivités locales devraient être autorisées, « quand cela est possible, à prendre en compte la situation locale dans l’exercice des pouvoirs délégués ».

En Autriche, aux termes de l’article 119, paragraphes 1 et 2 B-VG, dans l’exercice des tâches déléguées les communes doivent se conformer aux lois de la Fédération ou du land, et le maire – la personne responsable de l’exécution de ces tâches – est lié par les instructions données par la Fédération ou le land. Par conséquent, comme le veut la doctrine relative aux fonctions déléguées, « les communes n’ont aucun droit à l’autonomie et fonctionnent comme de simples unités administratives »⁵⁷.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que cette disposition n’est pas pleinement respectée en Autriche.

57 Gamper, Anna. 2012. “Local Government in Austria”, in: Angel – Manuel Moreno (éd.), Local Government in the Member States of the European Union: A Comparative Legal Perspective, Institut national d’administration publique, Espagne, Madrid, p.31.

Article 4.6

Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

Le droit des collectivités locales d’être consultées par les niveaux de gouvernance supérieurs est un principe fondamental de la pratique juridique et démocratique européenne et un pilier de l’établissement de la bonne gouvernance. De fait, le Congrès a formulé plusieurs principes devant inspirer la consultation : le respect mutuel entre tous les acteurs ; l’ouverture et la transparence ; la réactivité, tous les acteurs étant invités à apporter des réponses appropriées⁵⁸.

Aux termes de l’article 10.3 B-VG, avant de conclure des traités d’État nécessitant la mise en oeuvre de mesures visées à l’article 16 B-VG ou qui empiètent d’une autre manière sur le domaine de compétence autonome des länder, la Fédération doit permettre aux länder de donner leur avis. Si la Fédération est en possession d’un avis uniforme des länder, elle est liée par cet avis lors de la conclusion du traité d’État. La Fédération ne peut déroger à cet avis que pour des raisons impérieuses de politique étrangère, qu’elle doit communiquer aux länder sans délai.
105. Aux termes de l’article 14b.3 B-VG, lorsqu’elle légifère sur la passation de marchés publics, la Fédération doit donner aux länder la possibilité de participer à l’élaboration des projets de loi. De plus, si la mise en oeuvre des textes en question est de la compétence des länder, l’accord de ces derniers est requis.

L’article 23d B-VG dispose que la Fédération doit informer les länder et les communes, dans les plus brefs délais, au sujet de tous les projets proposés dans le cadre de l’Union européenne s’ils touchent au domaine de leurs compétences autonomes ou s’ils peuvent d’une autre manière les concerner. La Fédération doit alors permettre aux länder et aux communes de présenter leur point de vue dans un intervalle raisonnable à déterminer par la Fédération. Ces commentaires sont adressés à la Chancellerie fédérale. Pour ce faire, la représentation des communes revient à l’Association des villes d’Autriche (Fédération municipale autrichienne) et à l’Association des communes d’Autriche (Fédération communale autrichienne) (article 115.3 B-VG).

L’Autriche est également connue pour sa coopération horizontale informelle entre les länder, sous la forme d’une conférence réunissant les gouverneurs de land (Landeshauptleutekonferenz). Cette conférence fonctionne comme une véritable enceinte politique où les décisions se prennent à l’unanimité⁵⁹. De plus, comme on l’a vu (voir 3.2.2 ci-dessus), les constitutions de tous les länder contiennent des dispositions spécifiques sur la consultation publique (référendums, initiatives populaires, etc.).

Aux termes de l’article 34.1 B-VG, les länder sont représentés au Conseil fédéral en proportion de leurs populations respectives. Les membres du Conseil fédéral sont élus par les parlements de land. Le Conseil fédéral a le droit de soumettre des propositions de lois au Conseil national (article 41.1 B-VG). Tout texte de loi adopté par le Conseil national est transmis par son Président au Conseil fédéral⁶⁰ et (sauf disposition constitutionnelle contraire) un tel texte ne peut être promulgué et publié que si le Conseil fédéral n’a pas formulé d’objection raisonnée le concernant (article 42.2, B-VG). Dans la mesure où un texte de loi adopté par le Conseil national requiert l’accord des länder, aux termes de l’article 42 B-VG il doit être notifié par le Chancelier fédéral, immédiatement après la conclusion de la procédure, aux services du Gouvernement du land concerné. Il est considéré que celui-ci donne son accord au texte si le Gouverneur du land ne notifie pas son désaccord au Chancelier fédéral dans un délai de huit semaines après le jour où le texte adopté a été transmis aux services du Gouvernement du land. Le texte ne peut être publié avant l’expiration de ce délai que si le Gouverneur du land concerné a notifié l’accord exprès du land (article 42a, B-VG). Enfin, l’accord du Conseil fédéral est nécessaire lorsque des lois constitutionnelles ou des dispositions constitutionnelles contenues dans des lois ordinaires restreignent la compétence législative ou exécutive des länder (article 44.2).

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent qu’il existe des mécanismes de consultation effectifs des collectivités locales et que la situation en Autriche est conforme à l’article 4.6 de la Charte.

Cependant, lors de la visite de suivi, les rapporteurs ont pris note du souhait des communes d’avoir une plus grande influence (constitutionnelle) au niveau fédéral, en particulier pour ce qui concerne les questions financières (par exemple sur la répartition des impôts fédéraux ou lors de la conclusion d’accords sur la base de l’article 15a B-VG, etc.).

Les rapporteurs invitent une nouvelle fois les autorités autrichiennes à envisager une modification de la Loi constitutionnelle fédérale afin de permettre la participation des associations de communes à la conclusion d’accords entre la Fédération et les länder sur toutes les questions qui les concernent. De plus, pleinement conscients des spécificités du mode autrichien d’élaboration des décisions fondé sur le consensus, les rapporteurs insistent sur l’importance de placer les communes sur un pied d’égalité en tant que partenaires de la Fédération et des länder.

58 OCDE, 2010, Better regulation in Europe : Austria 2010, Éditions de l’OCDE.

59 Ibid.

60 Il y a des exceptions à cette règle : par exemple (article 42.5 B-VG), le Conseil fédéral n’a aucun droit de participation lorsque les textes adoptés par le Conseil national concernent son propre règlement, sa dissolution, une loi fédérale énonçant des dispositions détaillées sur l’élaboration de la loi-cadre du budget fédéral, la loi de finance fédérale, une disposition temporaire au titre de l’article 51a.4 B-VG ou la cession d’un bien fédéral, la création ou la conversion d’une responsabilité fédérale, la contraction ou la conversion d’une dette monétaire fédérale ou l’approbation d’un poste budgétaire fédéral final.

Article 5

Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

En Autriche, les codes municipaux des länder incluent des dispositions spécifiques sur la modification des limites territoriales. Pour le Burgenland, l’article 7 du Code municipal indique qu’une loi du land est nécessaire pour modifier les limites territoriales de communes contre la volonté d’une d’entre elles. Par ailleurs, les communes ont la possibilité de décider de leur propre initiative de leurs nouvelles limites territoriales (y compris la fusion ou la scission).

En Carinthie, les articles 7 à 8a du Code municipal réglementent la modification des limites territoriales : le Gouvernement du land peut, au moyen d’une loi, apporter aux limites territoriales des communes les modifications requises par la structure sociale, économique et culturelle des communes concernées, si celles-ci le demandent au moyen de résolutions de leur conseil municipal et si elles ont réglé les éventuels litiges portant sur des biens. Une commune peut être scindée en deux autres ou davantage si une majorité (d’au moins les deux tiers) du conseil municipal y est favorable, si chacune des localités créées ou affectées par la scission disposera probablement de moyens garantissant sa pérennité et si la scission correspond mieux à la structure sociale, économique et culturelle de la population et des intérêts locaux. En Basse-Autriche, le Code municipal réglemente, dans son article 2, les modifications des limites territoriales, les fusions et les scissions. Pour chacune de celles-ci, des résolutions des communes concernées et l’approbation du Gouvernement du land sont nécessaires. Les scissions sont possibles si une décision est prise par le conseil municipal (par une majorité des trois quarts des suffrages exprimés) ou si un référendum sur la scission de la commune, incluant aussi une disposition sur la propriété, obtient l’approbation d’au moins les trois quarts des électeurs des nouvelles communes, avec une participation de deux tiers au moins des électeurs de chacune des communes résultant de la scission. En Haute-Autriche, l’article 10 du Code municipal dispose que toutes les modifications des limites territoriales peuvent être décidées librement par les conseils municipaux et, si les communes y sont opposées, lors de l’adoption d’une loi du land. Des dispositions analogues figurent dans les codes municipaux de Salzbourg (article 7 à 11) et du Tyrol (articles 5-6). Dans le Vorarlberg, les modifications des limites territoriales se font selon la volonté des communes et avec l’approbation du gouvernement du land (article 6) ; en cas d’opposition, une loi du land est nécessaire.

Le Code municipal de Styrie (section II) requiert, pour modifier les limites territoriales des communes, l’accord des conseils municipaux des communes concernées et l’approbation du gouvernement du land. L’approbation doit être donnée si les modifications répondent à des raisons d’intérêt public, à la situation géographique de la commune et à sa capacité à assurer les tâches qui lui sont confiées par la loi. L’intérêt public se conçoit en particulier en termes de politiques économiques, d’infrastructures, d’aménagement régional, de transports, de démographie et de financement. Une loi est nécessaire pour modifier les limites territoriales d’une commune contre sa volonté.

Concernant la modification des limites territoriales dans le cadre de la réforme de fusion de la Styrie⁶¹, lors de la visite de suivi les rapporteurs ont rencontré les représentants de ce land ainsi que le maire de Raaba-Grambach – l’une des communes fusionnées – qui est opposé à cette fusion. Comme l’ont indiqué les personnes interrogées, la population locale et les élus des différentes communes concernées par la fusion ont été consultés, tant de manière formelle qu’informelle. Bien que les résultats de la consultation n’aient été favorables à la fusion que dans 85 % des cas (et non dans la totalité), la consultation a bien eu lieu et les conditions légales requises pour réaliser la fusion ont été respectées.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme à ce paragraphe.

61 Pour plus de détails, voir : http://www.gemeindestrukturreform.steiermark.at/

Article 6.1

Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 116 B-VG dispose que la commune est une entité économique indépendante, habilitée à s’auto-administrer et, dans les limites de la loi, à posséder des biens de toute sorte, en acquérir et en céder librement, à gérer des entreprises économiques, à gérer son budget de manière indépendante dans le cadre de la constitution financière et à lever des impôts.

Les affaires de la commune sont gérées par un service administratif local (service administratif de la ville ou administration de la ville), dirigé par un fonctionnaire de formation juridique (article 117.7) le maire, les membres du comité exécutif municipal (conseil de la ville, sénat local) et, le cas échéant, d’autres membres de l’exécutif sont responsables devant le conseil municipal pour l’exercice de leurs fonctions (article 118.5 B-VG).

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme au contenu de ce paragraphe.

Article 6.2

Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Tous les länder autrichiens disposent de réglementations concernant les fonctionnaires et les agents contractuels locaux, par exemple la loi du Burgenland sur les employés municipaux⁶², la loi du Vorarlberg sur les employés municipaux⁶³, etc. Ces instruments contiennent des éléments spécifiques concernant les droits, les perspectives de carrière et les avantages.

L’article 21.1 B-VG donne aux länder, sauf disposition contraire, une compétence législative et exécutive pour les questions relatives aux modalités de service, y compris les réglementations sur les recrutements et les droits de représentation des personnels des länder, des communes et des associations de communes. Les litiges découlant des contrats de travail sont réglés par les tribunaux.

Lors de la visite de suivi, les rapporteurs ont pris note des préoccupations mentionnées par des petites et moyennes communes, selon lesquelles une gestion locale efficace est difficilement possible en l’absence d’un soutien technique professionnel. Toutes les collectivités locales doivent être en mesure, pour proposer des services de haute qualité à leur population, de recruter et de conserver des personnels hautement qualifiés. Lors de la procédure de consultation, l’Association des communes d’Autriche a aussi souligné qu’avec la complexité croissante de la gouvernance locale en termes de législation devant être respectée strictement afin d’éviter toute responsabilité individuelle, les élus et les personnels administratifs ont besoin de connaissances juridiques plus étendues.

Les rapporteurs invitent les autorités autrichiennes à réfléchir à des moyens d’intensifier les formations pour les personnels locaux et à identifier des solutions pour garantir une prestation de haute qualité, compétente et continue des services publics locaux dans toutes les communes, et en particulier les petites et moyennes communes. D’après l’Association des communes d’Autriche, cela permettrait aux petites communes de faire face à la complexité toujours croissante de la législation sans être contraintes de fusionner contre leur volonté.

Malgré les réserves évoquées ci-dessus et le fait que la situation pratique pourrait être améliorée, les rapporteurs notent que dans l’ensemble la situation en Autriche est formellement conforme à ce paragraphe.

62 Document disponible à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrBgld&Gesetzesnummer=20001002

63 Document disponible à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LrVbg&Gesetzesnummer=20000291

Article 7.1

Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Le libre exercice du mandat local suppose que les élus aient librement accès aux ressources (électroniques, matérielles, etc.) nécessaires pour assumer convenablement les tâches prévues par les réglementations en vigueur. L’article 22 B-VG dispose que la Fédération, les länder, les communes et les associations municipales, ainsi que les autres entités d’auto-administration (telles que décrites au Chapitre 6, section B B-VG), sont tenus, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, de se prêter assistance mutuellement.

Concernant l’accessibilité des normes juridiques pour les élus locaux, le Système d’information juridique de la République d’Autriche (Rechtsinformationssystem des Bundes – RIS) est un système d’information assisté par ordinateur sur le droit autrichien, coordonné et géré par le ministère fédéral du Numérique et de l’Économie. Le RIS existe depuis 1983, année où ses caractéristiques essentielles ont été définies. La législation fédérale y a d’abord été incorporée, suivie des décisions des tribunaux. Depuis juin 1997, le RIS – jusqu’alors accessible uniquement à l’administration – est aussi accessible sur internet gratuitement⁶⁴. De plus, la plateforme www.offnerhaushalt.au, un service du KDZ, Centre pour la recherche administrative, propose un accès gratuit aux données financières des communes autrichiennes, et la loi de 2013 sur le budget fédéral⁶⁵ prévoit une aide du ministre fédéral des Finances au personnel des communes et des institutions municipales, en proposant des solutions de TIC et des processus informatiques par le biais d’arrangements préalables ou de contrats (article 44a.1).

La Résolution 393 (2015) sur le statut des élus⁶⁶ souligne que « les élus doivent aujourd’hui travailler plus que jamais pour répondre aux besoins insatisfaits et aux attentes de leurs électeurs. Bien que la plupart des responsables politiques locaux et régionaux doivent combiner leur mandat d’élu politique avec un autre emploi à plein temps, il est également attendu d’eux qu’ils soient disponibles quasiment plein temps pour leur activité politique, souvent aux dépens de leurs responsabilités familiales et de leur temps de loisirs » (paragraphe 1). Il y est également indiqué que « [l]e faible niveau ou l’absence de rémunération des élus locaux et régionaux est aussi un facteur important, de même que l’absence de formation adéquate ».

Lors de la visite de suivi, il est apparu aux rapporteurs qu’il devient de plus en plus difficile d’attirer des hommes et des femmes motivés par l’exercice de responsabilités exécutives dans certaines communes autrichiennes, et ceci bien que le statut d’élu local soit bien établi et jouisse en règle générale d’une popularité. Cette difficulté s’explique par une combinaison de plusieurs facteurs : les interlocuteurs de la délégation lors de la visite ont mentionné notamment le faible niveau de la rémunération des maires ou le faible niveau de sécurité sociale. Il s’ensuit un engagement politique réduit au niveau local, en particulier parmi les femmes, comme l’a souligné l’Association des communes d’Autriche lors de la procédure de consultation. Cette situation est encore aggravée par la crainte des élus locaux d’une responsabilité individuelle⁶⁷ pour leurs décisions politiques, en vertu de l’article 153 du Code pénal autrichien⁶⁸.

Concernant les salaires, les chiffres applicables en janvier 2020 sont présentés dans le Tableau 2 - Présentation comparative de la rémunération brute des maires (hors villes statutaires)⁶⁹(Page 26 du fichier PDF du rapport)

Aux termes de l’article 153 du Code pénal autrichien, l’abus de confiance (Untreue) est défini ainsi : « Quiconque abuse sciemment de l’autorité qui lui est conférée par une loi, un arrêté officiel ou un contrat pour disposer de biens qui ne lui appartiennent pas ou pour contraindre cette autre personne et entraîne ainsi un préjudice pour autrui est passible de jusqu’à six mois d’emprisonnement et d’une amende pouvant aller jusqu’à 360 taux journaliers. Se rend coupable d’abus de pouvoir toute personne qui enfreint de manière injustifiée les règles destinées à protéger les biens du bénéficiaire effectif. Quiconque entraîne un préjudice supérieur à 3 000 euros est passible de jusqu’à trois ans d’emprisonnement ; quiconque entraîne un préjudice supérieur à 50 000 euros est passible d’un à dix ans d’emprisonnement »⁷⁰.

Aux termes de l’article 119.3 B-VG, le maire peut – sans diminution de sa responsabilité – compte tenu de leur connexion factuelle avec des affaires relevant du domaine de compétence propre de la commune, transférer des catégories spécifiques de tâches relevant de son domaine de compétence à des membres du comité exécutif municipal (conseil de ville, sénat local), à d’autres organes créés conformément à l’article 117.1 B-VG ou à des membres d’organes officiels, afin qu’ils assument ces tâches en son nom. Dans ces domaines, les organes ou membres concernés sont liés par les instructions du maire et responsables conformément au paragraphe 4. Celui-ci (article 119.4 B-VG) précise de qui suit : en cas de violation de la loi ou de non-respect d’un arrêté ou d’une instruction, dans la mesure où l’intention ou la négligence grave peut leur être imputée, les autorités nommées comme indiqué ci-dessus peuvent être déclarées déchues de leurs fonctions, par le Gouverneur ou le Gouvernement du land selon qu’elles agissaient respectivement dans le domaine de l’exécutif fédéral ou de celui du land. Si une telle personne appartient au conseil municipal, ce mandat n’est pas affecté.

Par ailleurs, l’article 23 B-VG dispose que la Fédération, les länder, les communes et d’autres organes et institutions de droit public sont responsables des dommages corporels infligés de manière illégale par des personnes agissant en leur nom en exécution de la loi. Par conséquent, les personnes agissant au nom des länder et des communes peuvent être tenues responsables, dans la mesure où l’intention ou la négligence grave peut leur être imputée, des dommages corporels pour lesquels la personne morale a indemnisé la partie lésée. De même, elles peuvent être tenues responsables des dommages corporels qu’elles ont infligés directement, par un comportement illégal en exécution de la loi, à la personne morale.

Les rapporteurs attirent l’attention sur le fait que la vulnérabilité des élus (du point de vue de l’inadéquation de leur rémunération et de leur responsabilité) était également mentionnée en 2011 dans le Rapport sur la démocratie locale et régionale en Autriche (CG(20)8). Compte tenu du fait que le nouveau Programme gouvernemental mentionne la nécessité d’analyser le Code pénal, les rapporteurs ne doutent pas que cette fois les élus recevront une attention appropriée et que leur statut sera amélioré.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs estiment qu’il est important de modifier la législation pénale concernant la responsabilité des élus locaux et régionaux dans l’exercice de leurs fonctions, afin qu’elle ne porte pas atteinte à leur autonomie dans l’exercice de leur mandat électif. De l’avis des rapporteurs, une telle modification aurait aussi pour effet d’encourager des citoyens de tous les segments de la population à se porter candidats aux élections locales.

Jusqu’à ce que cela soit réalisé, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche n’est que partiellement conforme au contenu de ce paragraphe.

64 Disponible à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/

65 Document disponible à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Erv&Dokumentnummer=ERV_2009_1_139

66 Document disponible à l’adresse : https://rm.coe.int/le-statut-des-elus-co-rapporteurs-frida-johansson-metso-suede-l-gild-e/168071a2a5

67 Voir aussi le Rapport sur la responsabilité des élus locaux pour les actes et omissions dans l’exercice de leurs fonctions (1998), Pouvoirs locaux et régionaux d’Europe, n° 67, disponible en ligne à l’adresse : https://rm.coe.int/16806f93c8

68 BGBI. n° 60/1974, disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10002296.
Pour le Code de procédure pénale (BGBI. n° 631/1975), voir : https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblPdf/1975_631_0/1975_631_0.pdf.
Pour la version la plus récente (2019), voir : https://www.ris.bka.gv.at/eli/bgbl/I/2019/111.

69 Source : https://gemeindebund.at/website2016/wp-content/uploads/2020/01/bundeslaendervergleich-2020_buergermeisterbezuege.pdf

70 Adapté de : OCDE : Direction des affaires financières et des entreprises, 2010, Austria – Phase 1 bis, Review of Implementation of the Convention, (OECD Anti-Bribery Convention), disponible en ligne à l’adresse : https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/46227111.pdf

Article 7.3

Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

D’après le rapport explicatif de la Charte, ce paragraphe dispose que les cas d’incompatibilité avec l’exercice d’un mandat électif local doivent être fondés uniquement sur des critères juridiques d’objectifs et non sur des décisions ad hoc.

Sur ce point, les réglementations des länder autrichiens énoncent des critères spécifiques et objectifs au sujet de l’incompatibilité avec l’exercice d’un mandat électif local. De plus, les codes municipaux de différents länder définissent clairement les conditions applicables lors de la perte d’un mandat (par exemple l’article 48 pour le Burgenland, la section 68a en Carinthie et les articles 21 et 22 dans le cas de Salzbourg).

Les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme au contenu de ce paragraphe.

Article 7.2

Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

En vertu de l’article 12.2. de la Charte, l’Autriche a déclaré ne pas être liée par cette disposition.

Comme indiqué précédemment, lors de la visite de suivi les élus locaux et régionaux et leurs associations ont soulevé la question de la compensation matérielle inéquitable de leur travail.

Sur ce point, dans le droit fil de la Recommandation 383 (2015) du Congrès sur le statut des élus locaux, les rapporteurs notent que les niveaux de rémunération établis pour les responsables nationaux et régionaux devraient être de nature à éviter les disparités entre les autorités et que la rétribution financière devrait être adaptée au travail fourni par les élus locaux et régionaux. Cela aurait aussi pour effet d’inciter un plus large éventail de personnes à se présenter aux élections et contribuerait à la prévention des risques de corruption.

Compte tenu qu’une compensation matérielle existe pour les élus locaux et régionaux autrichiens, mais que cette compensation ne paraît pas être suffisante, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est partiellement conforme à cette disposition.

Les rapporteurs souhaitent affirmer une nouvelle fois la nécessité de renforcer la protection sociale des élus locaux autrichiens, en tant que mesure importante pour sauvegarder la démocratie locale et l’intérêt public local.

Article 8.1

Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Aux termes de l’article 119a.2 et 3 B-VG, le land dispose d’un droit de contrôle de l’administration financière d’une commune du point de vue de sa rigueur, de son efficacité et de son opportunité. Les résultats de ce contrôle sont transmis au maire pour soumission au conseil municipal. Dans un délai de trois mois, le maire informe l’autorité de contrôle des mesures prises en réponse à ces résultats. Dans la mesure où le domaine de compétence propre inclut des affaires dérivant du domaine fédéral, le droit de contrôle et sa législation sont du ressort de la Fédération, et pour les restes, celui des länder. Le droit de contrôle est exercé par les autorités de l’administration ordinaire. Dans leurs domaines de responsabilité respectifs, la Fédération et le land disposent d’un droit de contrôle sur les communes.

Aux termes de l’article 121.1 B-VG, la Cour des comptes autrichienne est l’institution compétente pour examiner l’administration des fonds publics par les communes et leurs associations. Rattachée directement au Conseil national, elle est indépendante vis-à-vis du Gouvernement fédéral et des gouvernements des länder. L’article 127a B-VG définit la portée du contrôle concernant les länder. La Cour des comptes autrichienne examine l’administration financière des communes de plus de 10 000 habitants ainsi que celle des dotations, des fonds et des institutions administrées par les autorités d’une commune ou par des personnes (groupes de personnes) désignées à cette fin par les autorités d’une commune. Le contrôle porte sur l’exactitude arithmétique, la conformité avec la réglementation en vigueur et l’attention à la rigueur, l’efficacité et l’opportunité dans l’administration financière. Le maire transmet chaque année à la Cour des comptes autrichienne, et simultanément au Gouvernement du land, les estimations budgétaires et les comptes budgétaires finaux. La Cour des comptes autrichienne examine aussi la gestion financière des entreprises dont une commune de plus de 10 000 habitants est le seul détenteur ou dont elle détient au moins 50 % des parts, des actions ou des fonds propres conjointement avec d’autres personnes morales relevant de la compétence de la Cour des comptes autrichienne ou que la commune dirige à elle seule ou conjointement avec de telles personnes morales. La Cour des comptes autrichienne est aussi compétente pour examiner l’administration financière des sociétés de droit public utilisant les fonds d’une commune de plus de 10 000 habitants. Sur demande motivée du Gouvernement du land, la Cour examine l’administration financière des communes de moins de 10 000 habitants. Seulement deux demandes de ce type peuvent être formulées chaque année, et uniquement pour des communes qui, en comparaison avec leurs homologues, présentent une évolution notable de leurs dettes ou engagements.

Les tableaux 3 et 4⁷¹ donnent une présentation simplifiée du contrôle des collectivités locales en Autriche (Page 29 du fichier PDF du rapport).

L’une des missions de contrôle portant sur le dispositif de péréquation financière destiné aux communes les plus faibles financièrement – BUND 2017/38 a été menée entre février et mai 2016. Elle a porté précisément sur l’activité du ministère des Finances et des länder de Salzbourg, de Styrie et du Tyrol entre 2011 et 2015. Les contrôleurs ont constaté certains effets indésirables de la répartition et une absence d’objectifs de la répartition⁷². Les contrôles ont par ailleurs fait apparaître un manque de transparence des flux financiers entre les communes et les länder et l’absence d’objectifs stratégiques, ouvrant la voie à une réforme (menée en 2017 avec la loi sur la péréquation financière).

Aux termes de l’article 129 B-VG, tous les länder ont des tribunaux administratifs. Ceux-ci statuent sur les recours portant sur la légalité des décisions des autorités administratives, sur l’exercice illégal d’un pouvoir administratif direct et sur la contrainte, pour une autorité administrative, à parvenir à une décision sous réserve de manquement aux obligations. Aux termes de l’article 130.2 B-VG, « la législation fédérale et celle des länder peuvent aussi autoriser les tribunaux administratifs à statuer sur : 1) les plaintes pour conduite illégale d’une autorité administrative dans l’exécution de la loi ; 2) les plaintes pour conduite illégale d’une autorité contractante en matière de passation de marchés publics ; 3) les litiges portant sur l’emploi des fonctionnaires ; 4) les plaintes, litiges ou requêtes dans d’autres domaines. Dans les domaines de compétence fédérale qui ne sont pas gérés directement par les autorités fédérales, ainsi que dans les domaines visés aux articles 11, 12, 14, paragraphes 2 et 3, et 14a, paragraphes 3 et 4, les actes fédéraux visés aux alinéas 1 et 4 ne peuvent être promulgués qu’avec l’accord des länder ».

Aux termes des articles 137 à 138a B-VG, la Cour constitutionnelle statue sur les réclamations pécuniaires contre la Fédération, les länder, les communes et leurs associations lorsque ces réclamations ne peuvent pas traitées selon la procédure légale ordinaire ni réglées par décision d’une autorité administrative. À la demande du Gouvernement fédéral ou du Gouvernement du land concerné, la Cour constitutionnelle établit s’il existe un accord au sens de l’article 15a.1 B-VG et si les obligations découlant d’un tel accord, sauf si elles peuvent faire l’objet d’une réclamation pécuniaire, sont remplies. Si un accord au sens de l’article 15a.2 B-VG le prévoit, la Cour constitutionnelle établit aussi, à la demande du Gouvernement du land concerné, s’il existe un tel accord et si les obligations qui en découlent, sauf si elles peuvent faire l’objet d’une réclamation pécuniaire, sont remplies.

Compte tenu de ce qui précède, ainsi que des échanges tenus lors de la visite de suivi, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme aux dispositions de ce paragraphe.

71 Source : documents établis pour la visite de suivi par Rechnungshof Österreich, 10.12.2019

72 Ibid.

Article 8.2

Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Non ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

En vertu de l’article 12.2. de la Charte, l’Autriche a déclaré ne pas être liée par cette disposition.

Comme indiqué dans le Rapport explicatif, la Charte marque une préférence générale pour les contrôles de légalité plutôt que d’opportunité ; bien que ces derniers ne soient pas interdits, ils doivent se limiter strictement aux compétences déléguées.

Aux termes de l’article 118.4 B-VG, la commune gère les affaires dont elle est responsable, dans le cadre des lois et réglementations de la Fédération et du land, sous sa propre responsabilité, sans recevoir d’instructions et sans possibilité de recours juridique devant des autorités administratives extérieures à la commune.

La Fédération et le land exercent un droit de contrôle sur la commune afin de garantir qu’elle n’enfreint pas les lois et réglementations dans l’exercice de ses compétences propres, et en particulier qu’elle n’outrepasse pas son domaine de compétence et qu’elle remplit les obligations qui lui sont dévolues par la loi (article 119a.1).

Cependant, les länder ont le droit d’examiner l’administration financière d’une commune du point de vue de sa rigueur, de son efficacité et de son opportunité (article 119a.2 B-VG). De l’avis des rapporteurs, ce droit peut aller au-delà du contrôle de légalité.

Compte tenu de ce qui précède, de l’avis des rapporteurs, la situation en Autriche n’est que partiellement conforme à cette disposition.

Article 8.3

Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Le principe de proportionnalité est convenablement inscrit dans les lois constitutionnelles de l’Autriche et de ses länder.

Lors de la visite de suivi, les rapporteurs n’ont eu connaissance d’aucune plainte de la part d’élus des collectivités locales et régionales ou de leurs associations concernant un respect insuffisant du principe de proportionnalité dans la mise en oeuvre du contrôle.

Il semble que la proportionnalité, au sens qu’elle a dans ce paragraphe de la Charte, est respectée, quoique de manière moins manifeste que dans le cas de la représentation politique.

Compte tenu de ce qui précède, il semble aux rapporteurs que la situation en Autriche est conforme aux dispositions de ce paragraphe.

Article 9.8

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Les communes peuvent emprunter librement, quoiqu’en règle générale elles ne puissent le faire que pour des projets d’investissement. Chaque land dispose de sa réglementation sur l’emprunt des communes.

Lors de la visite de suivi, les rapporteurs n’ont eu connaissance d’aucune réclamation de la part des élus locaux concernant leur autonomie en matière d’emprunt. Les rapporteurs considèrent que cette disposition est dans l’ensemble respectée en Autriche.

Article 9.7

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

La loi sur les relations budgétaires entre niveaux de gouvernance définit différents types de dotations, telles que les dotations intermédiaires destinées à couvrir des besoins ou objectifs spécifiques d’autres autorités, les dotations globales non réservées ou les transferts et les dotations réservées portant sur des besoins spécifiques. Par exemple, le secteur de la garde d’enfants bénéficie de dotations d’investissement ou de subventions permanentes.

Les dotations globales visent à égaliser le revenu moyen des länder et des communes résultant du partage de l’impôt.

Les dotations spéciales sont destinées à l’exécution d’une tâche spécifique ou à la réalisation d’un certain objectif et la manière dont elles ont été utilisées doit être attestée. Par exemple, le Gouvernement fédéral a accordé aux länder une dotation spéciale de 690,8 millions d’euros en 2018 et de 718,0 millions d’euros en 2019 pour le financement des hôpitaux.

À l’inverse, d’autres dotations financières peuvent en principe être utilisées librement par les länder et les communes. Un exemple d’une telle dotation est la nouvelle dotation financière accordée par le pouvoir fédéral aux länder et aux communes pour garantir la gestion durable des ménages, en particulier dans les domaines de la santé, de la protection et des affaires sociales, d’un montant annuel de 300 millions d’euros (§ 24 FAG 2017).

Lors de la visite de suivi, la délégation n’a eu connaissance d’aucune réclamation de la part des représentants des communes et des länder avec lesquels elle s’est entretenue concernant l’impact négatif des dotations réservées pour leur autonomie financière.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que la situation en Autriche est conforme à cette disposition, mais que le pays doit réfléchir à la viabilité financière de l’autonomie locale pour le long terme.

Article 9.6

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Les communes sont représentées au sein des accords 15a (article 15a B-VG) relatifs au Pacte de stabilité et au Mécanisme de consultation par leurs associations (à savoir, d’après l’article 115.3 B-VG : l’Association des villes d’Autriche (Fédération autrichienne des villes) et l’Association des communes d’Autriche (Fédération autrichienne des communes)).

Lors de la visite de suivi, il a été indiqué aux rapporteurs qu’outre les accords en vigueur les associations estiment être convenablement consultées dans la pratique sur les questions financières.

Les rapporteurs considèrent que la situation en Autriche est conforme à cette disposition de la Charte.

Article 9.5

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Le Programme de stabilité de l’Autriche – actualisé pour la période 2017-2022 et Projet de plan budgétaire autrichien 2018 (actualisé)79 indique ce qui suit : « fin 2016, des négociations intensives sur les futures relations budgétaires entre niveaux de gouvernance ont trouvé une issue positive avec un accord et la signature, par le Gouvernement fédéral, les länder et les communes, du Pacte sur une nouvelle loi relatif aux relations budgétaires entre niveaux de gouvernance (IFRA 2017). Ce texte met en oeuvre une première étape vers davantage d’orientation sur les tâches, de transparence et de simplification, ainsi que sur une plus grande autonomie fiscale des länder (p. 38) ». Cet instrument indique ensuite : « l’un des éléments clés pour maintenir le rythme de la consolidation budgétaire est le Pacte de stabilité interne de l’Autriche. Depuis 2017, ses dispositions posent pour principe fondamental que la fédération, les länder et les communes doivent veiller à l’équilibre structurel de leurs budgets. L’accord couvre plusieurs questions majeures : l’équilibre structurel du budget public général (« maîtrise de la dette »), cet équilibre étant défini par un déficit public général structurel inférieur à -0,45 % du PIB ; l’augmentation des dépenses annuelles autorisée (maîtrise des dépenses) ; la réduction de la dette publique telle que définie par le SEC (ajustement du ratio d’endettement) ; enfin, le plafonnement des garanties publiques, dont la mise en oeuvre a été harmonisée au cours des négociations de 2017 sur les relations budgétaires entre niveaux de gouvernance. Depuis 2019, le montant des garanties du gouvernement central et des länder est plafonné à 175 % de leurs revenus respectifs, tandis que pour les communes il est plafonné à 75 % des revenus ; d’autres dispositions visent à renforcer la coordination budgétaire et la planification budgétaire à moyen terme de tous les niveaux de gouvernance, l’échange d’informations et la transparence ».

Le centre de recherche KDZ (2019) considère que le domaine de la dette publique est stable dans l’ensemble et souligne le succès du Pacte de stabilité autrichien. Sur la dette publique des länder en euros par habitant (2017), voir la Figure 4 (Dette publique des länder en euros par habitant, 2017⁸⁰- Page 36 du fichier PDF du rapport).

Comme indiqué précédemment, une part importante des revenus des autorités infranationales provient de la procédure de péréquation financière. Celle-ci est basée sur le partage des recettes fiscales et régie par la loi sur les relations budgétaires négociée entre les trois niveaux de gouvernance. Les principaux impôts partagés sont la TVA, l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu, etc.

La répartition des recettes fiscales est calculée au moyen d’une formule de base et de formules distinctes pour les länder et les communes. Toutes ces formules utilisent des indicateurs tels que le nombre d’habitants et, dans une moindre mesure, les revenus locaux. Pour les communes, un indicedémographique pondéré est utilisé : dans celles de moins de 10 000 habitants, un habitant représente un facteur de 1 41/67 (= environ 1,61) ; entre 10 000 et 20 000 habitants, un facteur de 1 2/3 ; entre 20 000 et 50 000 habitants, un facteur de 2 ; au-delà de 50 000, un facteur de 2 1/3. Pour les villes statutaires de moins de 20 000 habitants, le coefficient appliqué est 2.

D’après les responsables du ministère fédéral des Finances avec lesquels la délégation s’est entretenue lors de la visite de suivi, le système de relations budgétaires vise à réaliser l’égalité budgétaire.

Lors de la visite de suivi, les rapporteurs n’ont entendu aucune réclamation de la part de leurs interlocuteurs concernant la péréquation budgétaire.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que la situation en Autriche, pour ce qui concerne la péréquation financière, est conforme à cette disposition.

79 Disponible en ligne à l’adresse : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/en_stapro_final.pdf

80 Biwald, Peter; Mitterrer, Karoline; Seisenbacher, Marion, 2019, op.cit., p.33.

Article 9.3

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

174. Comme il est indiqué ci-dessus dans la section 3.8.1, et comme le soulignait aussi le précédent rapport du Congrès, le niveau des taxes autonomes des collectivités locales est très faible. D’après les données de l’OCDE⁷⁸, « en 2016 les recettes fiscales représentaient environ 10 % des revenus des autorités infranationales, soit un chiffre très inférieur à la moyenne de l’OCDE pour les pays fédéraux (47,5 %). En 2016, les recettes fiscales représentaient une petite partie des revenus des autorités infranationales, s’élevant à 14,6 % des revenus locaux et 5,6 % de ceux des länder. En termes de part du PIB et des recettes fiscales publiques, les recettes fiscales des autorités infranationales d’Autriche sont nettement inférieures à la moyenne de l’OCDE pour les pays fédéraux (8,8 % du PIB et 42,4 % des recettes fiscales publiques). Environ 95 % de l’ensemble des recettes fiscales sont levés par les services fiscaux fédéraux, l’administration fiscale étant majoritairement assurée au niveau fédéral. Les communes lèvent un peu plus de 4 % des recettes fiscales totales et les länder, moins de 1 %. Les communes ne peuvent adopter des réglementations sur les impôts locaux que si la législation fédérale ou celle du land leur accorde le droit de lever de tels impôts ».

Concernant les länder, le même rapport de l’OCDE souligne qu’ils « reçoivent une part négligeable des recettes fiscales. En 2018, la compétence fiscale de lever la contribution d’aide au logement (Wohnbauförderungs-beitrag, actuellement 1 % du salaire) a été transférée du pouvoir central aux länder ».

Bien que les communes puissent lever certains impôts locaux (tels que la taxe professionnelle locale (Kommunalsteuer) et la taxe foncière (Grundsteuer)), elles n’ont aucune latitude pour fixer l’assiette fiscale, qui est définie au niveau fédéral. Les communes ne disposent que d’une latitude limitée concernant le taux de la taxe immobilière, dans les limites définies par les réglementations régionales.

Les représentants des collectivités locales et régionales et de leurs associations avec lesquels la délégation s’est entretenue lors de la visite de suivi ont souligné en particulier le niveau limité des recettes fiscales propres des collectivités infranationales autrichiennes et la nécessité de renforcer leurs compétences fiscales en matière d’imposition, en tant qu’aspect essentiel de l’autonomie financière locale.

Lors de la procédure de consultation, la délégation autrichienne du Congrès a insisté en particulier sur la nécessité d’un certain degré de latitude budgétaire pour un fonctionnement adéquat et efficace du système fédéral. Elle a prôné un degré accru d’autonomie des collectivités infranationales en matière fiscale et financière au sein du système de fédéralisme coopératif de l’Autriche.

Les rapporteurs soulignent que la fiscalité locale est un indicateur critique dans l’évaluation de l’autonomie locale. De leur avis, la faible proportion des revenus propres locaux provenant d’impôts locaux soulève des doutes quant à l’indépendance financière des collectivités locales autrichiennes. Cependant, puisque formellement une partie des ressources financières des collectivités infranationales provient d’impôts locaux, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est partiellement conforme à cette disposition.

78 Édition 2019 de l’Observatoire mondial des finances et investissements des collectivités territoriales, Profil national de l’Autriche, OCDE, http://www.sng-wofi.org/country-profiles/Fiche%20AUSTRIA.pdf

Article 9.2

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

D’après le rapport explicatif de la Charte, ce principe veut qu’il y ait un rapport adéquat entre les ressources financières à la disposition d’une collectivité locale et les missions qu’elle remplit. Ce rapport est particulièrement étroit dans le cas des fonctions qui lui ont été spécifiquement assignées.

Lors de la procédure de consultation, la délégation autrichienne du Congrès a mentionné un déséquilibre entre d’une part les responsabilités des länder et des communes et d’autre part les ressources financières nécessaires pour les assumer. D’après la délégation, bien que les länder soient associés aux négociations sur la répartition des revenus, une plus grande autonomie financière des länder serait préférable à cette forme de fédéralisme consensuel. Toujours d’après elle, le système complexe de partage des revenus et de transferts entre niveaux de gouvernance ainsi que les ressources financières propres des länder et des communes devraient être réformés, afin de permettre à ces collectivités de générer des revenus suffisants et garantis juridiquement leur permettant d’assumer leurs responsabilités.

Eu égard aux préoccupations exprimées ci-dessus et dans le paragraphe 3.8.1 concernant le faible niveau des taxes autonomes dont disposent les collectivités locales, et nonobstant la répartition des recettes fiscales fondée sur le consensus, les rapporteurs considèrent que la situation en Autriche est partiellement conforme à cette disposition.

Article 9.1

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

D’après la loi constitutionnelle sur les finances⁷³ (section I – Péréquation financière), sauf disposition contraire, le gouvernement fédéral et les autres autorités régionales assument le financement des tâches qu’ils assurent. Les gouvernements des länder sont habilités à lever un impôt majoré auprès des communes ou, le cas échéant, de leurs associations. Le droit fédéral peut plafonner le montant de cette majoration. Aux termes de l’article 7.1 de la loi budgétaire fédérale⁷⁴, les gouverneurs des länder sont à la tête des organes de gestion budgétaire dans la mesure où ceux-ci agissent en qualité d’entités fédérales.

Légalement, les impôts sont divisés en plusieurs catégories (article 6, loi constitutionnelle sur les finances) :
i. Les impôts exclusivement fédéraux, dont les recettes vont intégralement au gouvernement fédéral.
ii. Les impôts partagés entre le gouvernement fédéral et les länder (communes), dont les recettes proviennent du gouvernement fédéral et des länder (communes) ;
iii. Les impôts relevant exclusivement du land, dont les recettes vont intégralement aux länder ;
iv. Les impôts partagés entre les länder et les communes, dont les recettes proviennent des länder et des communes.
v. Les impôts relevant exclusivement des communes, dont les recettes vont intégralement aux communes.

D’après le centre de recherche KDZ⁷⁵, le revenu total des communes en 2017 (Figure 1 - Page 32 du fichier PDF du rapport) était de 20 milliards d’euros.

D’après le centre KDZ (2019), « près d’un tiers de ce montant provient de recettes fiscales (part des communes au sein du montant total des impôts levés par le gouvernement fédéral, notamment l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les salaires, la taxe sur les ventes, l’impôt sur les sociétés) ».

De ce point de vue, il est à noter que le système de répartition des revenus entre les trois niveaux de gouvernance est défini par la loi sur les relations budgétaires interadministrations, négociée périodiquement entre le ministère fédéral des Finances, les représentants des länder et les collectivités locales.

D’après le KDZ, « seulement 10 % environ des recettes proviennent de transferts des länder ou, dans une faible mesure, des communes. Il s’agit par exemple d’aides à l’investissement ou de subventions permanentes pour le secteur de l’aide à l’enfance. Les recettes proviennent en majorité (près de 39 %) directement des citoyens et des entreprises. Les facteurs les plus importants de ce point de vue sont l’impôt local (municipal) (charges patronales sur les salaires), les charges (en particulier pour l’approvisionnement en eau, l’évacuation des eaux usées et les déchets) et les redevances pour les services (par exemple les frais de garderie ou les loyers). L’impôt foncier est comparativement peu important. D’après l’Association des communes d’Autriche, l’assiette fiscale est obsolète et ne correspond pas à la valeur des biens immobiliers. Environ 17 % des recettes proviennent d’autres sources, par exemple bancaires (prêts), de la mobilisation de réserves et de titres. Enfin, on peut inclure dans la catégorie « Divers » les désengagements d’entreprises externalisées, le produit des ventes ou les transferts provenant d’autorités non locales (par exemple des entreprises) ».

« Afin d’avoir une idée de l’évolution des revenus des communes ces dernières années, on s’intéressera ci-après exclusivement aux revenus du pouvoir fédéral, des länder, des communes et des citoyens, qui seront désignés ci-dessous « revenus courants et revenus des transferts de capitaux ». Il s’agit en majorité de revenus courants – et donc récurrents. Seuls les transferts de capitaux provenant des länder ou d’autres communes – par exemple pour des aides à l’investissement – ne sont pas récurrents. Si l’on regarde uniquement les revenus mentionnés ici, la dynamique des différentes catégories de revenus est très variable (Figure 2). Les revenus provenant de transferts courants sont ceux qui ont augmenté le plus, ce qui s’explique par les transferts additionnels provenant, en 2010 et 2011, des länder et visant à atténuer les effets de la crise économique et financière et, en 2017, des fonds additionnels provenant de la FAG 2017.6. Des tendances très stables ont pu être observées : une augmentation de 29 % depuis 2008 dans le domaine des taxes propres, de 28 % des charges et redevances et – depuis la crise financière – de 23 % de la part des revenus. Les revenus des transferts de capitaux ont connu des fluctuations, en fonction des investissements faits dans les communes ».

Figure 2 : Répartition et évolution des revenus courants et des revenus des transferts de capitaux par catégorie de revenu, 2008 à 2017⁷⁶(Page 33 du fichier PDF du rapport)

Figure 3 : Revenu courant moyen et revenu moyen des transferts de capitaux par land en euros par habitant, 2017⁷⁷(Page 33 du fichier PDF du rapport)

D’après le rapport explicatif de la Charte, ce paragraphe vise à garantir que les collectivités locales ne soient pas privées de leur liberté de fixer les priorités en matière de dépenses. Lors de la visite de suivi, en particulier les communes petites et moyennes ont déploré ne pas disposer de ressources suffisantes pour répondre aux besoins de leur population (par exemple pour lancer des travaux d’infrastructures, entretenir des forces de police importantes, etc.). De plus, les données ci-dessus montrent qu’un accès plus grand à des impôts locaux autonomes est encore souhaité, et ceci bien qu’une part significative des revenus locaux provienne de revenus partagés sur la base d’un accord politique entre tous les niveaux de gouvernance.

Les rapporteurs souhaitent rappeler aux autorités que le précédent rapport sur la démocratie locale et régionale en Autriche (2011) soulignait que les communes n’ont pratiquement aucune latitude en matière d’impôts locaux. Cette situation est inquiétante, car faute d’une viabilité financière adéquate la démocratie locale est menacée. Lors de la procédure de consultation, l’Association des communes d’Autriche a souligné qu’une réforme de la taxe foncière locale, attendue de longue date, permettrait de moderniser la méthode de calcul et de renforcer les recettes fiscales propres des communes.

Les rapporteurs notent qu’en dépit d’un système de répartition des revenus fondé sur le consensus, les autorités infranationales d’Autriche ne disposent pas de recettes fiscales propres. Ils concluent par conséquent que la situation en Autriche n’est qu’en partie conforme à cette disposition.

73 Publiée dans BGBI n° 45/1948, disponible en ligne à l’adresse :
https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10003819.

74 Document disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Erv&Dokumentnummer=ERV_2009_1_139

75 Source de cette figure et du paragraphe suivant : calculs réalisés en 2019 par le centre KDZ sur la base de Statistics Austria: municipal financial data 2017, p.12, in Biwald, Peter ; Mitterrer, Karoline; Seisenbacher, Marion, 2019, Österreichischer Gemeindefinanzen 2019 - Entwicklungen 2008 bis 2022, Österreichischer Städtebund/KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Wien, disponible en ligne à l’adresse : https://www.kdz.eu/de/gemeindefinanzen-2019

76 Source : idem, p.16.

77 Source : ibid.

Article 9.4

Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Comme l’indique le centre KDZ (2019), « le revenu global des communes se caractérise par une grande stabilité sur ces dernières années, observable dans tous les principaux secteurs de revenus. Les recettes fiscales propres ont connu la plus forte progression (+ 29 % depuis 2008), suivies des charges et redevances pour les services (+ 28 %) et de la part des revenus (+ 23 %). (…) L’activité d’investissement des communes (hors sociétés externalisées) a été de 3,6 milliards d’euros en 2017 et peut ainsi retrouver son niveau d’avant la crise. Tandis que les investissements publics au sein du budget de base des communes ont connu une augmentation significative, l’investissement public au sein des entités externalisées est stationnaire. Les investissements ont même diminué pour ce qui concerne les entreprises des communes (quasi-sociétés). Les investissements dans l’éducation (notamment les écoles maternelles et les établissements d’enseignement obligatoire) ont connu une progression particulièrement dynamique, visible principalement dans le budget de base des communes. À l’inverse, la progression des investissements dans le secteur des services a été sensiblement inférieure à la moyenne. »

Les rapporteurs notent une nouvelle fois que les collectivités locales autrichiennes ne disposent pas d’une part de recettes fiscales propres suffisante pour pouvoir suivre l’augmentation des dépenses liées à l’exécution de leurs tâches. Les rapporteurs concluent que des efforts supplémentaires doivent être faits pour générer un financement local durable et considèrent par conséquent que la situation en Autriche est partiellement conforme à cette disposition.

Article 10.1

Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Aux termes de l’article 116a B-VG, les communes peuvent décider, pour l’exercice de leurs compétences, de constituer des associations de communes (Gemeindeverbände). L’approbation de l’autorité de contrôle est nécessaire. Cette approbation est donnée par ordonnance si un accord légitime existe entre les communes concernées et si la formation de l’association de communes :

a. dans le cas de l’exercice de compétences relevant de l’administration souveraine, ne met pas en danger le fonctionnement des communes concernées en tant que personnes morales auto-administrées ;
b. dans le cas de l’exercice de compétences relevant des communes en tant que titulaires de droits privés, répond à des raisons d’opportunité, d’efficience économique et de rigueur dans l’intérêt des communes concernées. Les organes des associations de communes ainsi créées doivent être fondés sur les principes démocratiques et leur organisation concrète est définie par les länder.

L’article 116a.6 B-VG prévoit la possibilité pour des communes de länder différents de former une association de communes. Cela requiert cependant la conclusion d’un accord conforme à l’article 15a B-VG entre les länder concernés, comportant des dispositions particulières sur l’approbation de la formation des associations et la mise en oeuvre du contrôle.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme à cette disposition.

Article 10.2

Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Tous les codes municipaux des länder permettent aux communes de former des associations de communes et des associations administratives et de conclure des accords (par exemple, en Burgenland, les articles pertinents sont les articles 20, 21 et 22a ; en Carinthie, les articles 17, 81 et 82 ; en Basse et Haute Autriche, la Section 3 ; pour Salzbourg, les articles 12 et 48 ; en Styrie, les articles 37, 38 et 38a pour les petites régions ; dans le Tyrol, les articles 129 et suivants et l’article 142a ; en Vorarlberg, les article 93 et suivants et l’article 97).

Les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme à cette disposition.

Article 10.3

Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Aux termes de l’article 23c.4 B-VG, les propositions pour la nomination des membres du Comité des régions et de leurs suppléants sont faites par le Gouvernement fédéral sur la base des propositions soumises par les länder et par l’Association des communes d’Autriche et l’Association des villes d’Autriche. Chaque land propose un membre et son suppléant ; les autres membres et leurs suppléants sont proposés par l’Association des communes d’Autriche et l’Association des villes d’Autriche.

Durà (2018)⁸¹ fournit plusieurs exemples de bonnes pratiques dans les eurorégions, dont certains incluent plusieurs länder et villes d’Autriche, comme la Conférence internationale du lac de Constance. Fondée en 1972, celle-ci rassemble différentes administrations territoriales voisines du lac de Constance (d’Allemagne, d’Autriche, de Suisse et du Lichtenstein) ; d’autres exemples sont : l’Europaregion, l’eurorégion Via Salina et l’eurorégion INNTAL.

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation en Autriche est conforme à cette disposition.

81 Durà A., Camonita F., Berzi M. et Noferini A. 2018. Euroregions, Excellence and Innovation across EU borders. A Catalogue of Good Practices. Barcelona, Department of Geography, UA, disponible en ligne à l’adresse : https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/recot_crii_catalogue_0.pdf

Article 11

Protection légale de l'autonomie locale - Non ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

En vertu de l’article 12.2. de la Charte, l’Autriche a déclaré ne pas être liée par cette disposition.

Aux termes de l’article 119.a.9 B-VG, une commune est partie à la procédure de l’autorité de contrôle et est habilitée à introduire un recours devant le tribunal administratif (articles 130 à 132 B-VG). Elle est partie à la procédure devant le tribunal administratif et habilitée à introduire un recours final devant le tribunal administratif suprême (article 133 B-VG) et un recours devant la Cour constitutionnelle (article 144 B-VG).

Lors de la visite de suivi, les représentants de la Cour constitutionnelle autrichienne ont indiqué aux rapporteurs plusieurs affaires dans lesquelles des communes ont défendu leur droit à l’autonomie locale : par exemple E50/2015 sur la réglementation du conseil municipal d’Innsbruck interdisant la consommation d’alcool⁸²; et G386/2018 sur la violation du principe d’autonomie locale par les plans d’aménagement du territoire de Sankt Ulrich am Pillersee⁸³.

Compte tenu de ce qui précède, ainsi que des dispositions constitutionnelles des länder telles que décrites brièvement dans la section 4.3, les rapporteurs invitent les autorités autrichiennes à ratifier l’article 11 de la Charte puisqu’il est respecté dans les faits.

82 Décision disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Vfgh/JFR_20151209_15E00050_01/JFR_20151209_15E00050_01.html (dernier accès en février 2020)

83 Décision disponible en ligne à l’adresse : https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Vfgh/JFR_20190312_18G00386_01/JFR_20190312_18G00386_01.html (dernier accès en février 2020)

ADHESION

au Conseil de l’Europe 16 avril 1956

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 23 septembre 1987

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

La Loi constitutionnelle fédérale autrichienne reconnaît le principe de l’autonomie locale. Aux termes de son article 116, chaque Land se compose de communes (Gemeinden) et chaque commune est à la fois une collectivité territoriale ayant droit à une administration autonome et une circonscription administrative.

24Disposition(s) ratifiée(s)

0Disposition(s) avec réserve(s)

6 Articles non ratifiés

21Disposition(s) conforme(s)

7Articles partiellement conformes

1Article non conforme