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Suède

Suède - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 5 au 7 avril 2022
Date d'adoption du rapport: 26 octobre 2022
Documents : Rapport CG(2022)43-12 | Recommandation 485 (2022)
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Le présent rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Suède fait suite à la visite de suivi effectuée du 5 au 7 avril 2022. Il s'agit du troisième rapport évaluant la mise en œuvre de la Charte en Suède depuis que le pays a ratifié la Charte en 1989. Les rapporteurs concluent que le système d'autonomie locale du pays est globalement efficace. Ils saluent l’implémentation de véritables gouvernements régionaux autonomes, le large éventail de responsabilités attribuées aux autorités locales et régionales ainsi que le taux élevé de participation aux élections municipales et régionales. Toutefois, les rapporteurs ont constaté que, si certains des problèmes soulevés dans la précédente recommandation du Congrès (2014) ont été résolus, d'autres persistent. Par exemple, de nouvelles obligations peuvent être imposées par l'État aux municipalités et aux régions sans leur laisser une marge de manœuvre suffisante. Les rapporteurs observent également une tendance à une modification de la répartition des rôles entre la gouvernance de l'État et l'autonomie locale/régionale, au détriment de cette dernière.  En outre, la non-indexation des subventions peut entraîner une diminution de leur valeur en période d'inflation ou de changement social. De manière générale, il y a un manque de procédures de consultations formelles systématiques sur toutes les questions concernant les autorités infranationales.

 

Les rapporteurs invitent donc la Suède à accorder aux collectivités locales et régionales une marge de manœuvre suffisante lorsque de nouvelles obligations leur sont imposées, à trouver des moyens d'inclure les collectivités locales dans les nouvelles modalités de gouvernance et de mise en œuvre des politiques, et à introduire un système efficace d'indexation des subventions publiques. Dans l'ensemble, ils suggèrent que ces questions soient traitées par la mise en œuvre de procédures de consultation formelles incluant davantage de domaines politiques.

 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

L’autonomie locale et régionale a pour la première fois été inscrite dans la Constitution suédoise en 1974, à la suite d’une grande réforme constitutionnelle (l’ancienne Constitution remontait à 1809). Dans le chapitre 1, article 1, de la Constitution, il est déclaré que la démocratie suédoise se fonde sur la libre formation d’opinion et le suffrage universel et égalitaire. Cette disposition se concrétise par un régime politique représentatif et parlementaire et par l’autonomie locale et est mise en œuvre dans le respect du droit. Ce principe est d’une importance telle qu’il est inscrit dans la loi fondamentale du pays. L’appui apporté à l’autonomie locale est défini plus précisément au chapitre 14, article 3, de l’Instrument de gouvernement, dans lequel il est indiqué que l’État s’engage à ne pas restreindre l’autonomie locale plus que ce qui est nécessaire au regard des besoins auxquels visent à répondre les mesures législatives.

 

Lors de la ratification de la Charte, la loi de 1977 sur l’administration locale était en vigueur. Le chapitre 1, paragraphe 4, de cette loi mettait l’accent sur l’autonomie locale en disposant que les communes et les conseils de comtés avaient le droit de gérer leurs propres affaires. Une version révisée de la loi sur l’autonomie locale, entrée en vigueur en 1991, avait pour but de décentraliser davantage les responsabilités. Le principe de l’autonomie a été inscrit au chapitre 1, paragraphe 1, de la nouvelle loi, qui disposait que les communes et conseils de comtés devaient s’occuper des questions énumérées dans la loi ou dans des réglementations et procédures spéciales ayant trait aux principes de la démocratie et de l’autonomie locale. La loi sur l’administration locale la plus récente a été adoptée en 2017 et est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Il s’agit essentiellement d’une version modernisée de la loi de 1991.

 

Le principe de l’autonomie locale est reconnu à la fois dans la Constitution et dans les lois qui apportent des précisions sur ce statut ou y font référence. La Suède se conforme pleinement à l’article 2 de la Charte.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

L’administration locale suédoise se compose de deux niveaux : 290 communes et 21 régions (Gotland est un cas à part puisqu’il s’agit d’une commune dotée de tâches régionales et d’une responsabilité en matière de développement régional et qu’elle a en outre le droit à l’appellation de région). Ces entités jouent un rôle fondamental dans la prestation de services de protection sociale qui sont importants pour les citoyens et relativement généreux conformément au modèle de protection sociale de l’Europe du Nord. Les communes sont chargées des services sociaux, des services aux personnes âgées et de l’enseignement préscolaire, primaire et secondaire. Elles ont également pour responsabilités, par exemple, l’approvisionnement en eau et l’assainissement, les parcs et loisirs et la protection contre les incendies. Les régions sont responsables des soins de santé primaires et des hôpitaux, mais également des services aux personnes handicapées, et de la culture et des transports publics à l’échelle régionale. Elles sont également chargées de leur propre développement.

 

Du fait des vastes responsabilités qui lui sont confiées en matière de services de protection sociale, l’administration locale est relativement importante en Suède. Ce secteur représente environ 49 % de l’ensemble des dépenses publiques du pays, qui se classe ainsi à cet égard au deuxième rang en Europe, derrière le Danemark, où l’administration locale est en outre chargée de financer les pensions. Le fait que l’administration locale suédoise emploie environ 83 % de l’ensemble des fonctionnaires du pays, pourcentage le plus élevé d’Europe, témoigne également de l’importance relative de ce secteur en Suède. De fait, ce rôle crucial dans le système de protection sociale nationale peut être considéré comme une indication de la confiance que le gouvernement central accorde à l’administration locale.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède dispose d’un système d’autonomie locale à part entière et que les collectivités locales gèrent bien, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. La Suède respecte donc le premier paragraphe de l’article 3 de la Charte.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Il est souligné au chapitre 1, article 1, de l’Instrument de gouvernement que tout pouvoir public en Suède émane du peuple, cela se réalisant également par l’autonomie locale. L’article premier du chapitre 14 dispose que les pouvoirs décisionnels des collectivités locales suédoises, qui se composent des communes et des conseils de comtés, sont exercés par des assemblées élues. En Suède, les organes exécutifs sont nommés par ces assemblées, devant lesquelles ils sont responsables.

 

En Suède, le taux de participation aux élections est très élevé. Il a été de 87,1 % aux élections législatives de 2018 à l’échelle nationale. Il n’a jamais été inférieur à 80 % depuis les années 1950. Les taux de participation aux élections régionales et locales ont été de 83,8 % et 84,1 %. Cette forte participation s’explique par de nombreux facteurs : la confiance accordée aux institutions démocratiques, le respect du système électoral et le fait que les élections parlementaires ont lieu en même temps que les élections locales et régionales. Le taux de participation est également élevé parmi les jeunes. Les établissements scolaires préparent souvent les élèves à voter avant l’âge de 18 ans en invitant des représentants de différents partis politiques, afin que les élèves puissent apprendre comment fonctionne le système démocratique du pays et s’informer des orientations générales des différents partis. Les jeunes peuvent ainsi les comparer et tirer leurs propres conclusions.

 

Les élèves de moins de 18 ans participent parfois également à des élections en milieu scolaire (Skolval), dans lesquelles ils utilisent les mêmes bulletins de vote que les adultes. Ces voix ne sont pas comptabilisées dans le cadre des véritables élections mais peuvent aboutir à des résultats très différents. Par exemple en 2018, les Sociaux-démocrates, le plus grand parti suédois, ont obtenu 28,3 % des suffrages parmi les adultes, contre 19,5 % parmi les élèves. Le score des Verts a été respectivement de 4,4 % et de 10,3 %. Cette année-là, 1 528 établissements scolaires ont participé à ces élections en milieu scolaire, et près de 370 000 élèves ont voté.

 

La plupart des communes et des régions entretiennent aujourd’hui de leur propre initiative un dialogue avec les citoyens entre les élections, sous une forme ou une autre. En outre, les citoyens peuvent demander qu’une question soit examinée dans le cadre d’initiatives publiques (Folkinitiativ) qui sont réglementés par la loi sur l’administration locale. Cela signifie que si au moins 10 % des électeurs demandent la tenue d’un référendum (référendum consultatif), celui-ci aura lieu, à moins que les deux tiers des membres présents à l’assemblée municipale ou régionale s’y opposent.

 

Les communes et les régions peuvent également, conformément à la loi sur l’administration locale, présenter des pétitions de citoyens. Les personnes ayant déclaré résider dans une région ou une commune peuvent ainsi porter à l’attention de l’assemblée générale des questions relevant de la compétence de la région ou de la commune. Environ la moitié des régions et 200 communes ont présenté de telles pétitions.

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent qu’il existe en Suède une véritable démocratie locale et régionale et que les dispositions pertinentes des lois suédoises sont conformes à la Charte. La Suède respecte donc pleinement le deuxième paragraphe de l’article 3 de la Charte.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Le système de gouvernance à plusieurs niveaux de la Suède a été comparé à un sablier, au sens où le niveau des régions/comtés, pour ce qui concerne les questions de développement régional, a moins d’influence et d’importance que le gouvernement central et les communes. Cette situation évolue cependant, avec une tendance ces dernières décennies à un rééquilibrage du système et un renforcement du rôle des régions. De plus grands pouvoirs de décision ont ainsi été transférés du gouvernement central aux régions, notamment en ce qui concerne les questions de développement régional.

 

Dans sa Recommandation 357 (2014), le Congrès a invité les autorités suédoises à conférer à davantage de conseils de comtés – et à terme, à l’ensemble des conseils de comtés élus - des responsabilités en matière de développement régional et utiliser le Cadre de référence de la démocratie régionale du Conseil de l’Europe comme ligne directrice à cet égard. D’importants changements ont de fait eu lieu en matière d’autonomie régionale : en 2016, toutes les régions ont été chargées de leur propre développement en application de la loi sur la responsabilité du développement régional. Le 1er janvier 2019, tous les conseils de comtés sont devenus des régions, dotées de ces responsabilités nouvellement étendues. Toutes les régions sont ainsi investies de la même responsabilité principale de mettre en œuvre la politique de développement régional et la Suède a été dotée d’une structure régionale plus clairement définie par la loi sur la responsabilité du développement régional. D’après des associations de collectivités locales, cette responsabilité uniforme en matière de développement régional confère une plus grande clarté et renforce l’obligation démocratique des entités locales de rendre compte de l’action menée aux fins de la croissance régionale.

 

L’Association suédoise des collectivités locales et régionales (SALAR) s’est cependant déclarée préoccupée par le fait que le pouvoir législatif est habilité à répartir les responsabilités entre les communes et les régions ; le niveau régional ne « devrait pas bénéficier d’une supériorité en matière de gouvernance par rapport au niveau municipal ». L’aménagement de l’espace régional et les conditions d’établissement des organes de planification régionale sont, par exemple, des domaines dans lesquels cette préoccupation est particulièrement pertinente. Lors de la procédure de consultation, le gouvernement a souligné qu’il apparaît clairement dans les travaux préparatoires de l’Instrument de gouvernement qu’il n’existe aucun lien de subordination entre les communes et les régions (prop. 2009/10:80 p 209).

 

L’Agence suédoise pour la gestion publique (Statskontoret) a recensé et analysé la gouvernance du gouvernement dans le domaine du développement régional (Regional utveckling – regionernas erbjudanden och länsstyrelsernas roll Statskontoret 2021:11). Dans ce rapport, elle souligne que, du fait du statut d’entités autonomes conféré aux régions, le gouvernement ne peut administrer les régions de la même façon qu’il gouverne les instances de l’État. La gouvernance de l’État à l’égard des régions se fonde donc sur des offres de missions que les régions elles-mêmes choisissent d’accepter ou non. Dans son rapport, le Statskontoret déclare que ce modèle d’offres pourrait être développé et utilisé davantage.

 

Comme le Statskontoret, SALAR considère que le gouvernement doit améliorer et renforcer sa gouvernance des autorités nationales. Il n’est pas rare que les missions et les offres relatives au développement régional partent dans des directions différentes et contraires. Les missions émanant des organismes gouvernementaux devraient s’inscrire dans une approche plus concertée et globale. SALAR considère que le gouvernement doit accroître sa gouvernance des autorités de l’État afin de renforcer sa coordination du développement régional. Elle souligne qu’il serait essentiel, dans le contexte suédois, que les communes et les régions constituent des entités autonomes occupant le même niveau administratif et que l’État doit adapter ses pratiques à cette réalité.

 

Bien qu’il soit nécessaire, comme les associations de collectivités locales l’ont mentionné, de continuer à apporter certaines modifications et améliorations, le cadre juridique relatif aux responsabilités des collectivités locales suédoises correspond aux exigences de la Charte et les rapporteurs concluent que la Suède se conforme au premier paragraphe de l’article 4.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Dans sa réponse aux rapporteurs, la ministre de l’Administration publique a souligné que la Constitution et la législation suédoises conféraient aux communes et régions le pouvoir général de prendre des initiatives dans des domaines qui n’étaient pas réservés à d’autres institutions. La Délégation nationale suédoise auprès du Congrès a également fait savoir que les collectivités régionales et locales avaient toute latitude pour prendre des initiatives relevant de leur compétence. SALAR a cependant souligné que le problème des réglementations détaillées de l’État mis en lumière dans la Recommandation 357 (2014) subsistait. Les communes et les régions sont tenues par la loi de s’acquitter de certaines activités. D’autres activités sont menées volontairement et décidées par l’assemblée du conseil concerné.

 

Dans l’ensemble, la répartition des responsabilités entre toutes les communes et les régions est symétrique mais dans certains cas précis, des communes suédoises sont investies d’autres domaines de responsabilité. Elles peuvent par exemple demander au gouvernement d’être investies de la responsabilité des services d’arpentage qui incombe normalement à l’organisme d’État (Lantmäteriet, la Direction suédoise de la cartographie, du cadastre et de l’inscription aux registres fonciers). À ce jour, une quarantaine des plus grandes communes ont obtenu cette compétence pour la zone géographique les concernant. Dans le reste du pays, cette fonction est exercée par le Lantmäteriet. Citons un autre exemple : le conseil administratif d’un comté (de l’État) peut déléguer aux communes locales le pouvoir de supervision conformément au Code de l’environnement.

 

Dans certains domaines d’activité, la répartition des responsabilités entre les communes et les régions est également souple et adaptable. Dans certains cas, il a été décidé à l’échelle nationale qu’une tâche donnée relevait de la responsabilité partagée des communes et des régions mais celles-ci sont elles-mêmes convenues de la répartition exacte des activités à mener. La responsabilité des transports publics dans un comté peut par exemple incomber uniquement à la région, à plusieurs communes locales agissant de concert ou à des communes locales et des régions œuvrant en collaboration. Les communes peuvent également assumer la responsabilité des soins de santé en établissement, ce qu’ont fait environ la moitié des communes du pays. Parmi les autres domaines dont la responsabilité peut être déterminée à l’échelle locale figurent notamment l’enseignement obligatoire des élèves atteints de troubles de l’apprentissage (särskola) et l’éducation des adultes atteints des mêmes troubles (särvux) ainsi que l’appui et les services destinés à certaines personnes handicapées (LSS).

 

Les rapporteurs souhaiteraient attirer l’attention sur le problème persistant que constituent les réglementations détaillées de l’État. Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances a souligné qu’il convenait de prendre en considération le fait que la Suède est un État unitaire et qu’une large part des missions publiques sont assurées par les collectivités locales et régionales. Il n’est donc pas surprenant que le Riksdag ait un intérêt pour la réglementation de certaines de ces missions capitales. Le paragraphe 2 de cet article dispose en effet que les autorités locales et régionales doivent exercer leur initiative « dans le cadre de la loi ». Par conséquent, même si la législation paraît être trop détaillée et peut ainsi dans certains cas engendrer des problèmes politiques, les rapporteurs sont parvenus à la conclusion que dans l’ensemble le cadre et la pratique juridiques suédois donnent bien aux collectivités locales et régionales la possibilité d’exercer leur initiative et que la Suède respecte donc l’article 4, paragraphe 2.

 

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Il a été noté dans le rapport de suivi de 2014 qu’un principe de proportionnalité avait été introduit dans la Constitution révisée mais les rapporteurs ont critiqué l’application et l’interprétation qui en avaient été faites en ce qui concerne la portée de l’autonomie locale : « Dans l’exercice de sa fonction de mécanisme de contrôle de la proportionnalité, le Conseil de la législation (Lagradet) n’a évoqué jusqu’ici le principe de proportionnalité qu’en lien avec un nombre limité d’actes législatifs. Dans les textes concernés, seules de vagues indications ont été données sur la façon d’équilibrer les intérêts nationaux et les intérêts locaux afin de promouvoir une meilleure législation. » Les rapporteurs ont conclu que l’État gardait le pouvoir de décider quel niveau de l’administration convenait le mieux à une tâche donnée.

 

Les auteurs du rapport de 2014 avaient critiqué le fait qu’il n’existait toujours pas au sein du système politique suédois de principe de subsidiarité qui garantisse l’exécution des fonctions locales par l’administration locale. Pour garantir en droit et en pratique la répartition des pouvoirs entre l’État et les administrations locales conformément à la Charte, il a été proposé d’inscrire dans la Constitution suédoise le principe de proportionnalité en vue de remédier aux tendances à un retour à la centralisation. Les rapporteurs ont recensé plusieurs cas dans lesquels l’autonomie locale avait été restreinte par l’État. Il s’agissait par exemple de la réglementation du secteur social, des conditions de travail, des soins de santé et, en particulier, de l’enseignement et de la passation des marchés publics. Enfin, il avait été suggéré dans la Recommandation 357 (2014) de renforcer le principe de subsidiarité, en vertu duquel toutes les tâches susceptibles d’être effectuées au niveau local doivent l’être à ce niveau, « en garantissant une application cohérente du principe de proportionnalité récemment introduit, énoncé dans la Constitution ».

 

Lors de la dernière visite de suivi, effectuée en avril 2022, la ministre de l’Administration publique a souligné que, lors de la rédaction de nouvelles dispositions législatives ayant une incidence sur les communes et/ou les régions, une évaluation de leur proportionnalité était effectuée pour veiller au respect du principe constitutionnel de l’autonomie locale. Plusieurs dispositions réglementaires décrivent comment analyser les conséquences d’un projet de loi. Elles sont actuellement révisées par les services gouvernementaux. Différents acteurs peuvent faire part de leurs observations sur l’évaluation du principe de proportionnalité à différents stades du processus législatif afin de veiller à l’application cohérente de ce principe :

- Des experts (dont la candidature est souvent proposée par SALAR), nommés au sein de commissions, et des enquêteurs spéciaux qui proposent de nouvelles dispositions législatives contribuent à l’évaluation initiale du principe de proportionnalité.

- Les communes et les régions sont invitées à faire part de leurs commentaires sur les propositions législatives dans le cadre d’une procédure officielle de consultation (remissförfarande).

- Différentes divisions, dont la Division de l’administration locale du ministère des Finances, examine les évaluations de proportionnalité lors de la préparation de propositions législatives au sein des services gouvernementaux (Regeringskansliet).

- Le Conseil sur la législation (Lagrådet) examine toutes les propositions législatives qui imposent des obligations aux communes et aux régions.

-Le Parlement (Riksdagen) détermine si ces obligations sont conformes au principe de proportionnalité lorsqu’il promulgue des dispositions législatives.

En outre, la commission constitutionnelle parlementaire (Konstitutionsutskottet) peut examiner a posteriori l’application que le gouvernement (Regeringen) a faite du principe de proportionnalité lors de l’élaboration de dispositions législatives (voir par exemple, 2016/17:KU10).

 

L’Instrument de gouvernement donne au Parlement la prérogative de promulguer des dispositions législatives qui confèrent aux communes et régions davantage de responsabilités, compte dûment tenu du principe de proportionnalité (comme précédemment expliqué). Le principe constitutionnel de l’autonomie locale s’applique à la fois dans les domaines relevant de la compétence générale des communes et des régions et dans ceux dans lesquels le Parlement leur a conféré des responsabilités supplémentaires. Dans sa réponse au Rapporteur, la ministre de l’Administration publique a souligné que le Parlement avait confié aux communes et régions la responsabilité d’une grande partie de l’administration publique suédoise, qui était ainsi fortement décentralisée et conforme en pratique au principe de subsidiarité.

 

Dans son rapport de suivi de 2014, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe avait abordé la question d’un « catalogue de compétences », qui constituerait un moyen de renforcer le principe de subsidiarité. SALAR doute cependant de la nécessité d’adopter un tel catalogue dans le contexte suédois. Il est très généralement admis en Suède que la plupart des services de protection sociale relèvent d’une certaine façon de la responsabilité commune des niveaux national, local et régional. Un catalogue de compétences présentant une répartition claire des tâches entre l’État et les communes n’a par conséquent jamais été considéré comme adéquat. Le principe de l’autonomie municipale est inscrit dans les Regeringsformen (Instruments de gouvernement) et le vaste secteur de l’administration locale est fermement attaché au principe selon lequel les services publics doivent être fournis par des acteurs proches des citoyens. Il est peu probable que l’inscription d’un principe de subsidiarité dans la Constitution ait une quelconque incidence sur le degré de détail des réglementations.

 

D’après SALAR, ce n’est pas en inscrivant officiellement un principe de subsidiarité dans la Constitution, mais en procédant à d’autres changements que l’on pourrait faire évoluer la situation : une application plus ferme du principe de proportionnalité et du principe de financement équitable, associée à un système de consultation plus formel, serait probablement plus efficace. Du point de vue de l’administration locale et régionale, il vaudrait mieux appliquer de façon plus cohérente le principe de proportionnalité que d’adopter un catalogue de compétences. La façon dont le pouvoir normatif est appliqué aux tâches à effectuer aux niveaux local et régional importe plus que la liste de tâches à effectuer à ce niveau. En résumé, SALAR juge nécessaire d’appliquer de façon plus cohérente le principe de proportionnalité mais estime que la solution ne viendra pas d’un catalogue de compétences. Une procédure de consultation plus élaborée serait plus utile.

 

Compte tenu également de l’avis de SALAR, les rapporteurs concluent que, dans la loi et dans la pratique, les responsabilités publiques sont exercées de préférence par les autorités qui sont les plus proches des citoyens. Un contrôle plus approfondi du principe de proportionnalité associé à un système de consultation formalisé et nettement plus élaboré (voir les paragraphes consacrés ci-après à l’article 4.6) permettrait de veiller efficacement à ce que le degré très élevé de décentralisation des responsabilités en Suède puisse être maintenu à l’avenir. Les rapporteurs concluent donc que la Suède se conforme au paragraphe 3 de l’article 4.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Pendant la dernière mission, en 2022, la ministre de l’Administration publique a souligné que la plupart des compétences étaient communes au sens où le Parlement et, dans une certaine mesure, le gouvernement et les services administratifs de l’État promulguent des règles qui régissent de manière générale ce que les autorités locales et régionales devraient faire, et, dans une moindre mesure, comment elles devraient s’acquitter de ces tâches. L’État a de plus pour responsabilité d’accorder des fonds aux communes et aux régions auxquelles il délègue des tâches obligatoires et peut exercer certaines fonctions de contrôle. Les compétences sont cependant rarement communes au sens où, par exemple, certaines tâches devraient être effectuées à la fois par les régions et l’État.

 

Dans sa Recommandation 357 (2014), le Congrès attirait l’attention sur certains points à améliorer, parmi lesquels figuraient « la nette augmentation du nombre de réglementations détaillées de l’État applicables aux activités locales, par exemple, dans des domaines tels que les conditions de travail, les soins de santé, l’éducation et la passation de marchés publics, d’où le risque d’ingérence dans les affaires locales ». Depuis 2017, le Statskontoret (l’Agence suédoise de gestion publique), qui est le service d’évaluation du gouvernement, a été chargé d’effectuer des contrôles annuels de la gouvernance des communes et des régions exercée par l’État (Fi2017 / 04702 / K). Il ressort des rapports du Statskontoret que la portée, la complexité et le niveau de détail du contrôle des communes exercé par l’État sont allés en augmentant. Lorsqu’on adopte une perspective légèrement plus à long terme, les réglementations sont également devenues plus détaillées et comportent de plus en plus des aspects juridiques et relatifs à leur application, ce qui impose des obligations plus détaillées aux communes et aux régions.

 

De 30 à 40 lois et ordonnances ayant des effets importants sur les activités et le fonctionnement du secteur de l’administration locale ont été ajoutées ou modifiées chaque année depuis 2017. Ces réglementations nouvelles ou révisées portent principalement sur des exigences accrues et des objectifs renforcés de l’État à l’égard du secteur de l’administration locale. Le Stadskontoret constate que l’État encadre aujourd’hui une grande partie des services et des activités des communes et régions (« Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting, en analys » Statskontoret 2019). Les réglementations de l’État ne concernent pas seulement ce que les communes et régions devraient faire, mais également de plus en plus comment elles devraient s’acquitter de ces tâches. En outre, ce que l’on appelle la « direction douce » (mjuka styrningen) continue de s’intensifier. C’est par exemple le cas pour la gestion des connaissances, les objectifs et stratégies nationaux, les documents de politique nationale, les lignes directrices, les accords (voir le commentaire portant sur l’article 10, par. 2) et les coordonnateurs.

 

D’après un rapport de l’Office national d’audit (Riksrevisionen) (« Nationella samordnare som statligt styrmedel » (RIR 2016:5)), il arrive de plus en plus souvent que le gouvernement suédois nomme des coordonnateurs nationaux chargés de traiter de questions d’actualité et de problèmes de société. Ces coordonnateurs ne font pas partie du personnel des autorités ou des services administratifs ordinaires. Leurs missions sont d’une durée limitée et se fondent sur le bon vouloir des acteurs soumis aux réglementations de l’État. Entre 2010 et 2019, le gouvernement a nommé 32 coordonnateurs nationaux dont la mission avait une incidence sur les communes et les régions (bien que peu d’entre eux aient travaillé simultanément). D’après le Statskontoret, en 2020, le gouvernement avait nommé cinq nouveaux coordonnateurs nationaux dont la mission était considérée comme ayant une incidence sur le secteur de l’administration locale. Il s’agissait par exemple du coordinateur national de la vaccination, du coordonnateur national pour l’activité physique et du coordonnateur national du Programme 2030.

 

Les documents de politique nationale (« Nationella inriktningsdokument ») font en revanche référence aux stratégies, plans d’action et programmes dans lesquels le gouvernement énonce ce qu’il compte réaliser dans un certain domaine sans qu’il soit fait appel au contrôle de l’État. Au cours de la période 2010–2019, le gouvernement a adopté 66 documents de politique nationale comprenant des mesures qui avaient une incidence sur les communes et les régions. D’après le rapport de 2020 du Statskontoret, le gouvernement s’est doté de cinq nouveaux documents de politique nationale ayant une incidence sur les communes et les régions. Deux de ces documents ont été établis en réponse à la pandémie de coronavirus tandis que les autres portaient par exemple sur un plan d’action contre la ségrégation et un plan d’action national contre la corruption.

 

Dans son avis rendu avant la dernière visite de suivi, SALAR a fortement critiqué les interventions détaillées et de vaste portée de l’État dans l’administration des communes et des régions. Au cours des dernières années, plusieurs études ont été entreprises dans le but explicite d’envisager d’accroître les réglementations de l’État et même de placer sous le contrôle direct de celui-ci des activités des communes et des régions. Citons, par exemple, « Förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan » (Dir. 2020:140) (Du transfert à l’État de la responsabilité des établissements scolaires), « Ökade förutsättningar för hållbara investeringsprojekt i framtidens hälso- och sjukvård » (S 2019:03, Dir. 2020:116) (Des investissements durables dans les soins de santé) et « Ökad förutsägbarhet vid miljöprövning av vindkraft » (Dir. 2020:108) (Des permis pour les centrales électriques éoliennes). En outre, diverses voix s’élèvent dans le débat public en faveur d’un accroissement de la gouvernance de l’État, de nationalisations et même de l’abolition de l’impôt municipal sur le revenu. SALAR observe donc un contexte dans lequel le contrôle exercé par le gouvernement risque de s’accroître encore à long terme mais considère qu’il convient de réduire ce contrôle et de l’améliorer afin qu’il permette d’optimiser les possibilités d’autonomie et d’instaurer ainsi des conditions permettant aux communes et régions de répondre aux défis à venir en matière de protection sociale.

 

De l’avis des rapporteurs, les évolutions susmentionnées brouillent les responsabilités et traduisent une modification de la répartition des rôles entre le gouvernement national et l’administration locale/régionale, au détriment de cette dernière. Continuer de développer et de formaliser les consultations (voir ci-après le paragraphe consacré à l’article 4.6) serait une façon d’harmoniser avec l’administration locale les nouveaux instruments, règles, lignes directrices et méthodes de gouvernance mis en place par l’État. Tant que cela n’est pas le cas, les rapporteurs concluent que la Suède respecte partiellement l’article 4, paragraphe 4.

 

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Lors de la réunion de la délégation de suivi à la Cour administrative suprême, il a été mentionné que les controverses actuellement les plus importantes en matière d’autonomie locale avaient trait aux financements accordés par les communes aux organisateurs d’écoles indépendantes. En Suède, l’éducation peut être assurée par la commune ou par l’organisateur d’une école indépendante. En vertu de la loi sur l’éducation, l’organisateur d’un tel établissement a droit à des fonds publics, ce qui est accordé par les communes. Depuis que l’enseignement obligatoire moderne a été établi en Suède au cours des années 1950 et 1960, il s’agissait d’une responsabilité partagée entre les communes et le pouvoir central, réglementée et contrôlée par ce dernier tandis que les écoles étaient administrées par les communes, les enseignants étant cependant employés par l’État. À la suite des réformes de décentralisation des années 1980, la réglementation détaillée de l’éducation dans les normes nationales a été réduite, des dotations spécifiques ont été fusionnées au sein de dotations globales et les enseignants sont devenus des employés municipaux. Par conséquent, la réforme a accru l’autonomie locale dans le domaine de l’éducation.

 

La loi dite de la résidence (Bosättningslagen) a été introduite en 2016 (lag 2016:38 om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning). Cette loi impose aux communes de mettre des logements à la disposition des réfugiés munis d’un titre de séjour. Les communes n’ont généralement pas de telle obligation pour les dossiers considérés comme « extérieurs » concernant l’aide à apporter aux personnes handicapées, aux jeunes à prendre en charge et aux foyers pour femmes vulnérables. Avant 2016, l’accueil de réfugiés dans une commune se faisait sur la base du volontariat et d’accords entre l’État et les communes. Le ministère des Finances a souligné lors de la procédure de consultation que ce système n’aboutissait pas à une répartition homogène des réfugiés entre les communes. Bien qu’il soit de toute évidence nécessaire de répartir la population de réfugiés dans les différentes régions du pays, cette disposition juridique pourrait ouvrir la voie à plusieurs politiques centrales concernant les bénéficiaires de différentes formes d’assistance, sans que soit pris en compte le principe de l’autonomie territoriale et la responsabilité distincte qui en résulte.

 

Les interlocuteurs représentant le pouvoir central considèrent que la latitude dont les collectivités locales disposent actuellement est suffisante et ils ont mentionné des arguments concernant l’équité et la réduction des inégalités. Les rapporteurs ont cependant l’impression que, dans certains cas, l’imposition par l’État de nouvelles obligations aux communes et aux régions sans l’octroi d’une latitude suffisante sont problématiques au regard de la Charte. Ils concluent donc que la Suède se conforme en partie l’article 4, paragraphe 5, de de la Charte.

 

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Au cours de la dernière mission de suivi, la ministre de l’Administration publique a fait savoir, dans sa réponse aux rapporteurs, qu’aucune nouvelle procédure de consultation formelle n’avait été mise en place depuis l’adoption de la Recommandation 357 (2014). Cependant, le gouvernement consulte les communes et les régions, ainsi que l’association qui les représente, par divers moyens, formels ou informels. Le gouvernement suédois a de nouveau souligné qu’il recueillait s’il y avait lieu des informations et opinions des communes et régions lorsqu’il se préparait à prendre des décisions. Cela se faisait principalement par la procédure de concertation formelle (remissförfarande) qui permettait par exemple de faire des observations sur des propositions législatives.

 

En outre, SALAR est souvent invitée à proposer la candidature d’experts devant siéger aux commissions et d’enquêteurs spéciaux chargés de formuler des propositions législatives. Ces experts peuvent être recrutés parmi ses membres ou auprès de diverses communes ou régions. Lors de la préparation de dispositions législatives ayant des conséquences d’ordre financier sur les communes et/ou régions, les services gouvernementaux procèdent, dans le cadre du processus budgétaire de l’État, à une évaluation des incidences financières sur les collectivités locales et régionales SALAR doit être consultée lors de cette évaluation, mais elle ne l’est pas toujours.

 

Il existe aussi d’autres formes de consultation. Par exemple, de hauts responsables du ministère des Finances rencontrent les dirigeants de SALAR deux fois par an pour s’entretenir de la situation des communes et des régions. Un organisme spécial – la Commission de la protection sociale (Välfärdskommissionen) – a été en activité de 2020 à 2021. Il a réuni des représentants du gouvernement (des ministres des Finances (président), de l’Administration publique, de l’Éducation, des Services sociaux et de l’Égalité de genre), de SALAR (président et premier vice-président) et des syndicats pour définir et analyser des mesures concrètes visant à aider les collectivités locales et régionales à mieux fournir des services de protection sociale (y compris, par exemple, l’éducation et les soins de santé). La commission a été constituée compte tenu des défis auxquels fait face le secteur de l’administration locale, par exemple l’urbanisation et le besoin accru de services sociaux dû au vieillissement de la population. De plus, des échanges de vues ad hoc portant sur des questions précises ont constamment lieu entre le ministère des Finances, les communes et les régions et leurs associations.

 

De l’avis de SALAR cependant, les formes de consultation existantes ne suffisent toujours pas. En faisant participer l’administration locale aux consultations habituelles dans le cadre de la procédure législative, les pouvoirs publics locaux élus par le peuple sont considérés comme un groupe d’intérêts parmi d’autres. Il est ainsi difficile à ce secteur de se préserver la marge de manœuvre nécessaire à l’autonomie des communes. En 2016, SALAR a soumis aux services gouvernementaux un projet portant sur les possibilités d’élaboration d’une consultation formelle. Les propositions de SALAR correspondaient à celles qui avaient été présentées au terme de précédentes études, telles que celle de l’Ansvarskommittéen (Comité sur les responsabilités) (SOU 2007: 10), Grundlagsutredningen (Étude sur la Constitution) (SOU 2007: 93) et Delaktighet i EU (Participation à l’Union européenne) (SOU 2016: 10). Le projet visait à trouver de nouvelles formes de consultation plus formelles ou à développer les délibérations qui ont déjà lieu entre SALAR et le Finansdepartementet (ministère des Finances).

 

En outre, l’Agence suédoise de gestion publique (Statskontoret) qui a recensé et analysé la gouvernance exercée par le gouvernement dans le domaine du développement régional (Regional utveckling – regionernas erbjudanden och länsstyrelsernas roll Statskontoret 2021:11, voir également le commentaire portant sur l’article 9.1), a indiqué dans son rapport que le modèle et notamment les conditions préalables au dialogue entre le niveau national et le niveau régional pourraient être davantage développés et utilisés.

 

SALAR a quant à elle souligné qu’une procédure de consultation formalisée devrait comprendre des conditions préalables d’ordre financier et autre pour que les communes et les régions puissent s’acquitter de leurs tâches, l’élaboration de réglementations de l’État et les résultats que les diverses activités du secteur obtiennent. La consultation devrait ainsi porter sur des questions fondamentales et globales à long terme concernant la relation entre l’État et l’administration locale, les finances municipales et la législation concernant les communes et régions. En plus des délibérations avec le Finansdepartementet, les réunions de SALAR avec les instances gouvernementales ont lieu avec divers ministères à différentes occasions et sur différents thèmes sans qu’il soit possible de relier les perspectives sectorielles locales à la situation d’ensemble. En l’absence d’un système formel de consultation, le risque existe également dans le système actuel que les consultations soient liées à certains individus et soient à la merci de changements dus aux élections.

 

D’après SALAR, les consultations doivent être davantage formalisées et porter sur des domaines d’intervention supplémentaires tels que l’éducation, les soins et les soins infirmiers. Cela étant, une procédure de consultation plus formelle ne saurait remplacer les formes actuelles de collaboration, comme la participation à des études officielles et des groupes de travail, les consultations sur les propositions de nouvelles dispositions législatives et les négociations sur la réglementation financière selon le principe de financement. SALAR a souligné que des modalités de consultation plus formelles permettraient d’instaurer des conditions plus propices à l’obtention de solutions par des voies politiques plutôt que juridiques (comme l’établissement d’une Cour constitutionnelle), notamment dans le contexte de la culture politique consensuelle et de la tradition de collaboration de la Suède.

 

D’après les interlocuteurs des collectivités locales, dans des déclarations de politiques administratives précédentes, le gouvernement s’est montré quelque peu réticent à renforcer les mécanismes de consultation. Au niveau national, cette réticence s’est exprimée par des déclarations mettant en cause la nécessité de tels changements, mais également par des préoccupations quant à la difficulté de trouver des formes adéquates de mécanismes de consultation. SALAR considère que le gouvernement n’a pas donné suite aux recommandations précédentes du Congrès (par exemple à la Recommandation 357 (2014)) visant à établir une procédure de consultation formelle. SALAR a proposé au gouvernement de mettre au point une méthode d’élaboration de consultations. Une consultation opérationnelle au niveau politique serait plus proche de la tradition de collaboration de la Suède qu’une Cour constitutionnelle ou un mécanisme de règlement juridique de différends.

 

Le Congrès examine attentivement l’existence de systèmes efficaces de consultation dans les États membres et prône l’adoption d’une approche approfondie et globale en la matière, afin de parvenir à de meilleures décisions et à une gouvernance de qualité aux niveaux local et national. La Stratégie sur le droit de consultation des collectivités locales par les autres niveaux de gouvernement a été adoptée dans la Résolution 368 (2014). Le Congrès a ensuite adopté la Résolution 437/2018 sur la « consultation des collectivités locales par les niveaux supérieurs de gouvernement », qui comprend des lignes directrices qu’il a entrepris d’utiliser comme document de référence dans ses activités de suivi. Ces lignes directrices présentent les principaux éléments que de telles procédures de consultation devraient comprendre.

 

Dans sa Recommandation 328 (2012), le Congrès a souligné que les collectivités locales devraient jouer un rôle actif dans l’adoption des décisions sur toutes les questions qui les concernaient, et ce d’une manière et dans des délais tels qu’elles aient une possibilité effective de formuler et de détailler leurs opinions propres et leurs propositions, afin d’exercer une influence. Le Congrès a également prié les États membres de préciser la forme de ces consultations, de fournir des informations adéquates et suffisamment claires et détaillées, par écrit, bien avant la date des consultations, de mettre à profit l’expertise des collectivités locales et régionales lors de l’élaboration de politiques et législations, et de procéder à une analyse approfondie des implications des décisions d’une grande importance stratégique.

 

D’après la Résolution 437 (2018), la législation pertinente devrait fournir des règles claires et détaillées sur le processus de consultation, afin de rendre celui-ci formel, prévisible et axé sur les résultats. Le cadre juridique pertinent pourrait ainsi décrire clairement a) les objectifs des consultations ; b) les parties concernées et leurs droits et obligations ; c) le calendrier, les formes et les procédures des consultations ; et d) les résultats attendus des consultations. Dans cette résolution, le Congrès a appelé à promouvoir la consultation institutionnalisée et systématique des collectivités locales par les niveaux supérieurs de gouvernement en formalisant la procédure de consultation ; il a en outre appelé à mettre en place des formes et mécanismes de consultation efficaces des collectivités locales dans les règlements et statuts à la fois au niveau des organes parlementaires et des ministères compétents.

 

Les rapporteurs concluent qu’il convient d’établir en Suède des procédures de consultation formelles qui portent sur davantage de domaines d’intervention et répondent aux critères susmentionnés, compte tenu également des lignes directrices du Congrès. Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement a annoncé la nomination d’un enquêteur spécial chargé de recenser et d’analyser les formes de coopération et de dialogue existantes entre d’une part le pouvoir central et d’autre part les autorités locales/régionales et leurs associations. L’enquêteur spécial pourrait suggérer de nouvelles formes de coopération et de consultation s’il le juge nécessaire (Dir. 2022: 89). Cependant, tant qu’aucune réforme établissant des procédures de consultation formelle, conformes aux exigences susmentionnées, n’est menée, la situation en Suède n’est pas conforme à l’article 4, paragraphe 6, de la Charte.

 

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

En Suède, les regroupements de communes ont initialement été librement décidés mais ont ensuite été rendus obligatoires pour accélérer le processus. En 1974, le nombre de communes a été ramené de 464 à 278, puis s’est rapproché de son niveau actuel – 290 – quand plusieurs communes ont pris leur indépendance pour former des entités distinctes. Aujourd’hui, une commune compte en moyenne 34 000 habitants (contre 9 700 pour la moyenne des pays de l’OCDE). En 2016, 53 % des communes comptaient de 5 000 à 20 000 habitants et 42 % plus de 20 000 habitants. Les communes suédoises varient cependant considérablement par leur superficie et leur population ainsi que par leur assiette fiscale et leur pyramide des âges. Pour ce qui est de la superficie, par exemple, la plus petite commune ne fait que 9 km2et la plus grande 19 155 km2. Le nombre d’habitants des communes varie entre 2 450 et 923 520.

 

Il est précisé au chapitre 14, article 6, de l’Instrument de gouvernement que les principes applicables à la modification des limites territoriales locales sont régis par le droit ordinaire. En 2019, la loi relative à la modification de la division de la Suède en communes et régions (lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och regioner) a été révisée afin que l’avis des régions concernées soit dûment pris en compte lors de l’examen de propositions qui modifieraient la structure d’une région. En 2019, le projet de regroupement de deux communes de l’île d’Öland a fait l’objet d’un référendum. La majorité des citoyens des deux communes s’y est opposée.

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que la Suède se conforme à l’article 5.

 

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Lors de la ratification de la Charte, les communes suédoises devaient obligatoirement, en vertu d’une réglementation spéciale, se doter de six commissions municipales, dont une commission scolaire et une commission du bâtiment et de la planification. Il est indiqué dans le Rapport explicatif de la Charte qu’il est acceptable de rendre obligatoire « certaines » commissions, tant que leur nombre reste « limité de manière à ne pas imposer de structures organisationnelles rigides ». Ces six commissions correspondaient à plus de la moitié du nombre total de commissions dans la plupart des communes suédoises. La loi suédoise sur l’administration locale a cependant été révisée dès 1991 de façon à permettre aux collectivités locales d’établir plus librement leur propre organisation politique. D’après la nouvelle version de la loi, la commission exécutive et une commission chargée de l’administration des élections demeuraient obligatoires. Ces changements s’inspiraient de « l’expérience des communes libres », qui avait autorisé certaines collectivités locales à s’affranchir de la réglementation de l’État à titre expérimental et temporaire[30]. Les collectivités locales se sont vu accorder plus de latitude pour se doter de l’organisation interne qu’elles jugeaient la mieux adaptée.

 

Des restrictions demeurent cependant. Lorsqu’aucun surintendant n’a été nommé, chaque commune doit disposer d’un conseil de supervision. Dans les régions, il doit exister des « conseils de patients », chargés d’apporter appui et aide aux usagers des services de santé et de soins dentaires. Un comité doit se voir confier la responsabilité des tâches pertinentes lors d’événements exceptionnels qui perturbent gravement d’importantes fonctions de la société et nécessitent donc une action urgente de la part d’une commune ou d’une région. Pour autant, cela ne signifie pas que la mise en place d’un « comité de crise » spécialisé soit obligatoire. Les auditeurs font également partie de l’organisation politique de chaque commune et région.

 

Dans la plupart des cas, cependant, les administrations infranationales peuvent également décider librement de la façon dont les services seront fournis, soit en les fournissant directement soit en les externalisant dans le cadre de la coopération intermunicipale ou auprès d’une société à responsabilité limitée, d’un partenariat commercial, d’une association dotée de la personnalité morale, d’une association sans but lucratif, d’une fondation ou d’une personne physique. De fait, les communes et régions peuvent faire appel aux services d’entreprises privées. Les prestataires de services gérés par des entités privées qui sont financés par des recettes fiscales doivent fournir aux citoyens les services concernés dans les mêmes conditions que celles qui s’appliquent à un service public similaire. Les collectivités locales suédoises détiennent ainsi certaines ou la majorité des parts d’environ 1 800 entreprises. Ces entreprises publiques locales sont généralement établies pour fournir des services de logement, de transport, de gestion de biens, d’énergie et de communication. Sur le plan juridique, elles sont traitées comme n’importe quelle autre société privée, la différence étant que les collectivités locales en détiennent des parts.

 

En ce qui concerne la capacité des communes et des régions à prendre des décisions sur des questions organisationnelles et fonctionnelles, certains interlocuteurs locaux ont mentionné des problèmes ayant trait aux réunions en ligne : un certain nombre de décisions de justice ont affaibli les bases juridiques de telles réunions. SALAR a demandé que des dispositions législatives définissent plus clairement la situation. La question devrait être examinée dans une perspective à plus long terme. De fait, l’enquête gouvernementale mentionnée ci-dessus (Dir. 2022/89 – article 4.6 de la Charte) portera aussi sur cette question.

 

Malgré quelques problèmes mineurs, les rapporteurs concluent que la Suède respecte dans l’ensemble ce paragraphe.

 

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Les communes et les régions emploient en tout plus d’un million de personnes, ce qui correspond à environ 25 % de la main-d’œuvre totale de la Suède. Les administrations infranationales emploient plus des trois quarts des fonctionnaires, puisqu’elles prennent en charge les salaires des enseignants et du personnel des services sociaux et du secteur de la santé. Cette proportion élevée s’explique par l’importance relative de l’administration locale et régionale ainsi que par l’importance dans la vie des citoyens des services qu’elle offre. Les communes emploient environ 760 000 personnes et les régions 250 000. Les femmes représentent un peu plus de 80 % du personnel des communes et des régions.

 

Il existe des pénuries de personnel dans certaines professions, par exemple dans les secteurs de la santé et de l’éducation. Le gouvernement a développé les structures d’enseignement supérieur existantes et en a ouvert de nouvelles au cours des dernières décennies pour remédier à cette pénurie. Il a également accordé des subventions spéciales pour permettre aux communes et régions d’augmenter les salaires de certaines professions.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède respecte pleinement le deuxième paragraphe de l’article 6.

 

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Les communes comptent environ 14 500 représentants élus et environ 40 000 personnes qui occupent des fonctions électives de tout type. En tout, 43 % des représentants élus sont des femmes. L’équilibre entre les sexes est dans l’ensemble considéré comme atteint, bien que la proportion de femmes et d’hommes varie généralement entre 40 et 60 %. La proportion de représentantes élues est supérieure à 40 % dans 205 des 290 communes. Dans les régions, la proportion de femmes et d’hommes est beaucoup plus équilibrée. Cela s’applique à la fois aux conseils et commissions. Les citoyens nés à l’étranger sont sous-représentés parmi les représentants élus mais cette sous-représentation a tendance à se résorber, quoique lentement.

 

Dans certaines communes, plusieurs partis, en particulier les plus petits d’entre eux, se sont heurtés à un manque de candidats. L’adhésion aux partis politiques recule au fil des ans. Dans les années 1970, les partis politiques nationaux cumulaient plus de 1,5 million d’adhérents. Ce chiffre ne peut pas être comparé avec les données récentes sur l’adhésion aux partis politiques, puisqu’il inclut près d’un million de membres inscrits collectivement au parti social-démocrate (sur décision de la section syndicale locale). Cette pratique a été abolie en 1991. Le nombre des membres individuels d’un parti politique était de 625 000 en 1991 et de 245 000 en 2020.

 

Un problème tient au fait que les élus font l’objet de discours de haine, de menaces et de violences, ce qui menace le système démocratique à plusieurs égards. D’une part, il est plus difficile pour cette raison de recruter et de retenir à leurs fonctions des femmes ou des hommes politiques et, d’autre part, une plus grande agressivité du discours démocratique peut nuire à l’ouverture et à l’inclusion d’une société démocratique. À terme, le processus décisionnel démocratique peut aussi en pâtir. Les menaces et la haine se répercutent également sur les membres du personnel des communes et régions, ce qui peut réduire au silence et conduire à une ingérence inacceptable dans le processus décisionnel, ainsi qu’à des risques de corruption plus élevés. Lors de la procédure de consultation, le gouvernement a informé les rapporteurs qu’une enquête sur la sécurité des responsables politiques est menée tous les deux ans. Il s’agit d’une enquête approfondie sur l’étendue et les conséquences des menaces et du harcèlement, ainsi que des violences, du vandalisme et des vols visant des membres ordinaires de tous les conseils municipaux et régionaux du pays. De plus, le gouvernement a souligné qu’il avait apporté un soutien financier à SALAR afin de renforcer les travaux des communes et des régions en matière de prévention et de traitement des menaces et de la haine envers les élus politiques.

 

Les rapporteurs souhaitent souligner les efforts considérables ainsi déployés pour combattre les phénomènes susmentionnés, mais ils invitent néanmoins les autorités suédoises à adopter des mesures supplémentaires pour protéger les élus contre les menaces et la violence. Sans préjudice de ce qui précède, ils concluent que la Suède respecte cette disposition de l’article 7.

 

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local figurent à l’article 4 de la loi sur l’administration locale. Sur la base du cadre juridique, de leurs observations et de leurs entretiens, les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

La fonction de représentant élu local ou régional est protégée par la loi sur l’administration locale. Ces représentants ont droit à une compensation financière adéquate des revenus professionnels et d’autres avantages financiers perdus pendant l’exercice de leur mandat. Les assemblées municipales et régionales adoptent des lignes directrices relatives à la compensation financière des élus, qui n’est par conséquent pas la même dans l’ensemble du pays. Cela est une conséquence de l’autonomie locale et régionale.

 

Plus précisément, la loi sur l’administration locale dispose que les élus ont droit à une compensation raisonnable de la perte de revenus professionnels et d’avantages financiers qu’ils subissent en s’acquittant de leurs fonctions. Le même principe s’applique aux élus porteurs d’un handicap qui ont droit à un dédommagement raisonnable des frais de déplacement liés à l’exercice de leurs fonctions. Chaque conseil municipal ou régional est chargé de fixer des lignes directrices en matière de rémunération et peut décider dans quelles proportions les élus seront remboursés de leurs frais de déplacement et d’autres dépenses causées par leurs fonctions, ainsi que convenir d’une compensation de la perte de revenus, d’accords de retraite et d’autres avantages financiers. Le montant des honoraires sera le même pour des missions de niveau égal. Il appartient donc à chaque commune et chaque région de décider de la méthode de calcul des honoraires et des modalités exactes de compensation. Les montants fixés varient selon les communes et régions mais se fondent souvent sur les dédommagements accordés aux membres du Parlement ou sur un montant de base fixé par le Trésor.

 

La grande majorité des élus des communes et des régions s’acquittent de leurs fonctions dans leur temps libre, parallèlement à leur emploi ou leurs études. L’expression « responsables politiques de temps libre » (Fritidspolitiker) désigne des élus qui consacrent à leurs fonctions politiques un nombre d’heures rémunérées inférieur à 40 % des horaires de travail ; 96 % des élus appartiennent à cette catégorie dans les communes et 93 % dans les régions.

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la Suède respecte cette disposition de la Charte.

 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Plusieurs organes administratifs nationaux se sont vu confier des tâches de contrôle des communes et des régions dans les domaines qui ont été délégués par le Parlement, par exemple ceux de la santé et de l’éducation. La portée et la nature du contrôle sont variables mais reposent toujours sur la législation. Plusieurs organes gouvernementaux sont chargés de contrôler les activités des communes. Cela vaut principalement pour le domaine de la santé et des soins, qui relève de l’Inspection suédoise de la santé et des soins (Inspektionen för Vård och Omsorg), et celui de l’éducation, où le contrôle est exercé par l’Inspection suédoise des écoles (Skolinspektionen). En outre, les conseils d’administration des comtés (Länsstyrelsen) contrôlent également le processus de planification conformément à la loi sur la planification et la construction (plan och bygglagen), les gardiens en chef, le transport des déchets et les inspections des communes concernant l’alcool et le tabac.

 

Le principe d’ouverture et de transparence tient une place centrale dans le système juridique suédois. Cela signifie que chacun (y compris les particuliers et les représentants des médias) dispose d’un droit de regard et d’accès sur les activités de l’État, des régions et des communes.

 

Dans chaque commune ou région, l’audit municipal est un instrument de contrôle démocratique local consistant à examiner la prise de décision au sein des comités et des conseils ainsi que les activités effectivement menées. Le résultat de cet examen sert de base à la décision annuelle du conseil sur le quitus pour l’année écoulée. Il incombe à chaque commune ou région d’assurer la vérification de ses opérations. L’audit municipal effectue son examen au nom du conseil. Les auditeurs ne peuvent pas être élus au conseil pendant la période où ils exercent leur fonction d’auditeur. Ils sont nommés par les partis et peuvent avoir des activités politiques ailleurs. Dans leurs fonctions d’auditeur, ils sont cependant supposés faire preuve d’impartialité. Les auditeurs déterminent chaque année si les comités et le conseil ont géré les opérations de façon efficiente et financièrement satisfaisante. Ils déterminent également si les systèmes de contrôle interne sont suffisants et si les comptes sont exacts.

 

Sur la base du cadre juridique, de leurs observations et de leurs entretiens, les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Le médiateur parlementaire veille à ce que les autorités nationales, régionales et locales traitent les personnes de manière légale et correcte. Son contrôle repose principalement sur des plaintes individuelles et peut donner lieu à des déclarations selon lesquelles une autorité publique ou un agent public a agi en conflit avec la loi. Le médiateur ne peut pas examiner les décisions des assemblées locales et régionales.

 

Comme le rapport précédent l’indiquait déjà, les conseils administratifs de comté (CAC) et les organes du gouvernement central sont chargés par le gouvernement de contrôler les communes et les conseils de comté pour s’assurer qu’ils respectent les lois et règlements. La protection de l’environnement, les services sociaux et l’éducation sont les domaines dans lesquels le contrôle est exercé de manière intensive.  Différents instruments de contrôle sont utilisés, tels que les évaluations, les inspections, les systèmes d’analyse comparative et les exercices de suivi.

 

Sur la base du cadre juridique, de leurs observations et de leurs entretiens, les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Aux termes de la loi sur les collectivités locales (Kommunallagen), tout membre (résident) d’une commune ou d’une région a le droit de faire examiner la légalité de la décision de la commune ou de la région au moyen d’un recours devant le tribunal administratif. De même, les communes et les régions peuvent, pour leur part, contester la légalité d’une décision ou d’une mesure prise dans le cadre d’un contrôle par une autre autorité.

 

Sur la base du cadre juridique, de leurs observations et de leurs entretiens, les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

La loi sur les collectivités locales contient des règles, par exemple, sur la bonne administration économique, mais chaque commune et chaque région définit ses objectifs en la matière. Il existe également une exigence d’équilibre selon laquelle chaque commune et chaque région doit établir un budget pour l’année civile suivante tel que les recettes dépassent les coûts. Les frais exigés pour un service municipal ne peuvent dépasser le coût de sa prestation.

 

Depuis 1992, les collectivités locales sont tenues d’exercer une bonne gestion financière dans leurs activités. L’exigence d’équilibre budgétaire pour le secteur des autorités locales est en vigueur depuis 2000. Elle signifie que chaque commune et région doit planifier son budget pour atteindre l’équilibre, c’est-à-dire un solde budgétaire nul ou positif. Les collectivités locales doivent aussi adopter des lignes directrices pour une bonne gestion financière. Afin de satisfaire à cette exigence, les budgets locaux sont généralement élaborés selon une approche prudente visant un excédent de 2 à 3 %. Cette règle fait partie d’un cadre de politique budgétaire plus large, qui a été renforcé en juin 2016 à la suite d’un accord multipartite visant à assurer la viabilité à long terme et la transparence de la politique budgétaire.

 

La loi autorise les communes et les régions à prendre des décisions autonomes sur leurs emprunts, sans examen ni approbation par le gouvernement central. L’emprunt est néanmoins indirectement limité, du fait que tous les coûts associés à la dette doivent être inclus dans le budget équilibré. Il n’existe pas de limite directe du volume des emprunts des collectivités locales et régionales. En Suède, l’encours de la dette des collectivités locales et régionales en pourcentage du PIB est inférieur à la moyenne de l’OCDE (16,4 % contre 24,5 %), mais la part de la dette publique totale est plus élevée (27,3 % contre 20,7 %). Il est composé de la dette financière (65 %), d’autres comptes débiteurs (20 %) et des pensions d’assurance. La dette financière comprend à la fois des emprunts (66 % de l’encours de la dette financière) et des obligations (34 %).

 

D’après le ministère des Finances, les dettes devraient augmenter (en particulier dans les communes) en raison d’un niveau élevé d’investissements financés en partie par des prêts. Les dépenses d’investissement ont fortement augmenté au cours de la dernière décennie. De nombreuses communes comptent de plus en plus d’habitants et ont besoin de nouveaux locaux pour les écoles et les maternelles. Dans le même temps, l’augmentation du nombre des personnes âgées entraîne un surcroît de besoins d’investissements dans les soins de santé et les soins aux personnes âgées. Les anciens bâtiments et infrastructures doivent également être rénovés ou remplacés.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Peu après la ratification de la Charte par la Suède, un certain nombre de modifications ont été apportées. À partir de 1993, douze subventions spéciales ont été remplacées par une subvention générale. Dans le rapport de suivi de 2005, le Congrès citait un certain nombre de points critiques spécifiques qui étaient considérés comme des exemples d’ingérence injustifiée du gouvernement central dans les affaires locales. Certains de ces exemples portaient sur des questions hautement politisées, pour lesquelles le gouvernement social-démocrate avait imposé des contrôles plus stricts sur les conseils locaux dont une majorité des membres voulaient mener des politiques que le gouvernement ne pouvait pas accepter. Le gouvernement a décidé de réduire les subventions générales accordées aux collectivités locales qui vendaient des logements municipaux avec pour effet de réduire le parc de logements pour les moins aisés. Il s’agissait évidemment d’une forme d’incitation financière « réservée », destinée à « persuader » les communes de ne pas vendre de logements municipaux.

 

Dans sa réponse au rapport de suivi de 2005, le gouvernement a souligné qu’il y avait eu une transition de subventions spécifiques à des subventions générales et qu’il s’agissait peut-être d’une question moins pertinente en Suède, où 70 % des recettes des autorités locales provenaient de leurs propres impôts. Il ne paraissait pas nécessaire de réglementer davantage le droit à la fiscalité locale puisqu’aucun plafond fiscal n’était prévu. Le système de péréquation était en cours de révision et le projet de proposition réduirait sensiblement les transferts entre les autorités locales, ce qui était conforme à la recommandation du Conseil de l’Europe.

 

L’État-providence suédois repose sur la promesse pour les citoyens d’avoir un accès égal aux services publics, quel que soit leur lieu de résidence. Il s’agit d’un défi considérable pour les collectivités locales, car les conditions de prestation des services et les bases de revenus peuvent varier dans certains territoires. Outre le système de péréquation financière, des subventions peuvent également contribuer à la réduction des inégalités. Une importante réforme des subventions a été mise en œuvre au début des années 1990, remplaçant le système de subventions spécifiques par des subventions générales. En complément du système des subventions générales, le pouvoir central utilise également des subventions réservées pour des objectifs spécifiques. Une autre réforme a été menée en 2014. Le système des subventions générales pour les communes et les régions suédoises se compose de trois parties principales : les subventions de péréquation des revenus (85 % de la subvention générale), les subventions de péréquation des coûts (9 %) et les subventions structurelles (3 %). En outre, il existe une « subvention transitoire » destinée à ce que l’impact de la réforme des subventions de 2014 ne prenne effet que sur plusieurs années. Il existe également une subvention destinée à équilibrer le solde entre les coûts estimés des communes et des régions et les subventions générales et spécifiques qu’elles reçoivent.

 

Dans sa réponse aux rapporteurs, la ministre de l’Administration publique a souligné que les communes et les régions de Suède opèrent dans des conditions géographiques et démographiques différentes. Le système de péréquation vise à compenser ces différences de façon générale, tandis que d’autres subventions visent à apporter un soutien spécifique aux communes confrontées à des problèmes précis. En Suède, la part des subventions ciblées du pouvoir central est nettement inférieure à celle de ses subventions générales. En 2019, les subventions centrales ciblées représentaient au total respectivement 30 % et 28 % des subventions centrales accordées aux communes et aux régions (à l’exclusion des subventions accordées aux régions pour Läkemedelsförmånen : les produits pharmaceutiques, qui sont de nature particulière). L’année 2019 est utilisée comme référence, car la pandémie a temporairement augmenté la proportion des subventions ciblées pour 2020 et 2021.

 

Même dans les années qui ont précédé la pandémie, le financement ciblé a été axé sur l’octroi d’un soutien temporaire en vue de la réponse à l’afflux de réfugiés. Des interlocuteurs des autorités locales ont fait remarquer que la proportion des financements et subventions ciblés avait légèrement augmenté ces dernières années, alors que leur nombre avait fortement augmenté en relation avec les stratégies de « pilotage incitatif » des autorités nationales. Certains de ces interlocuteurs se sont plaints de la complexité des procédures et des conditions requises pour demander et/ou recevoir des subventions et des financements ciblés. Cette situation aurait un grave effet dissuasif, les autorités locales renonçant dans certains cas à demander ces subventions. En 2019, les subventions centrales ciblées représentaient environ 6 % des recettes des communes et des régions.

 

Les rapports du Statskontoret ont montré que le nombre des subventions centrales ciblées avait augmenté chaque année et qu’en 2020 il était de 183, contre 165 l’année précédente (« Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2020 », Statskontoret 2021). La plupart des subventions centrales ciblées concernent les soins et l’éducation. D’après SALAR, les subventions pour l’égalité scolaire (« likvärdighetsbidraget »), qui s’élevaient en 2020 à environ 5 milliards de couronnes suédoises, sont des exemples de nouvelles subventions centrales ciblées qui limitent l’autonomie locale. La répartition de la subvention se fait sur la base d’une estimation des besoins, bien que le système de péréquation inclue un modèle ayant le même objectif. Les autres subventions centrales dans le domaine scolaire sont l’augmentation des salaires des enseignants (introduite le 1er juillet 2013) et les services d’orientation professionnelle (introduite en 2016, modifiée en 2020 lorsque trois subventions de service d’orientation professionnelle ont été fusionnées en une seule, mais divisées en deux postes). Dans le domaine des soins aux personnes âgées, il existe désormais des subventions spécifiques destinées à accroître la péréquation.

 

Les rapporteurs sont conscients du fait que, dans plusieurs cas, les subventions ciblées ne peuvent être évitées, en particulier lorsque le système de protection sociale suédois doit répondre à des défis spécifiques auxquels certaines communes sont confrontées. Toutefois, le fait que le nombre de ces subventions ait considérablement augmenté et, en outre, que plusieurs représentants des autorités locales se soient plaints de la complexité des procédures et des exigences qui dissuadent les communes de demander des subventions ciblées devrait être pris en compte et donner lieu à des mesures de systématisation et de simplification. Néanmoins, les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte, notamment parce que la part totale des subventions affectées au sein des recettes des collectivités locales et régionales est relativement faible.

 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Dans le rapport de suivi de 2014, une critique portait sur le fait que les collectivités locales n’étaient pas associées à l’évaluation des incidences financières des nouvelles réformes, ce qui impliquait parfois que tous les facteurs liés aux coûts n’étaient pas pris en compte. Comme le principe de financement prévoit que les nouvelles tâches confiées aux collectivités locales doivent être accompagnées de ressources suffisantes, cela a conduit à des situations où les réformes sont sous-financées.

 

Dans sa réponse aux rapporteurs, la ministre de l’Administration publique a évoqué les efforts visant à assurer une plus grande participation des autorités locales à l’estimation des incidences financières de toute nouvelle législation nationale. Les propositions de nouvelle législation sont normalement rédigées par un comité ou un enquêteur spécial nommé par le gouvernement et publiées en tant que rapports officiels du Gouvernement suédois (Statens offentliga utredningar). Les propositions incluent les conséquences financières calculées pour les communes et les régions. Les ajustements opérés conformément au principe de financement sont fondés sur ces calculs. SALAR est souvent invitée à nommer des experts pour conseiller les comités et les enquêteurs spéciaux concernant les nouvelles tâches des communes et des régions. Les communes et les régions sont souvent consultées par les comités et les enquêteurs spéciaux au sujet du coût des propositions.

 

La ministre a souligné que les communes et les régions, ainsi que SALAR, peuvent également formuler des observations sur l’estimation des incidences financières lorsqu’elles sont consultées dans le cadre de la procédure formelle d’examen des propositions législatives. Lorsque les services gouvernementaux élaborent un texte législatif (souvent basé sur les propositions des comités/enquêteurs spéciaux) qui a des conséquences financières pour les communes et les régions, une évaluation est effectuée par les services gouvernementaux sur les implications financières pour ces autorités. SALAR est consultée lors de cette évaluation. La compensation estimée pour les nouvelles tâches est finalement ajoutée à la subvention générale aux communes et aux régions dans le processus budgétaire de l’État (conformément au principe de financement).

 

Dans sa Recommandation 357 (2014), le Congrès recommandait une implication plus forte des collectivités locales dans l’estimation des coûts concernant toute nouvelle législation qui serait mise en œuvre au niveau local. Le principe de financement est fondamental pour permettre aux communes et aux régions de mettre en œuvre les réformes nationales de manière judicieuse. Aussi est-il important que la réglementation économique soit mise en œuvre au bon niveau, avec clairvoyance et en concertation avec les représentants du secteur. Il est également important que la base de calcul du gouvernement soit transparente à la fois pour les communes et les régions et pour le Riksdag. Dans le Rapport Riksrevisionen de 2018 susmentionné (voir le commentaire sur l’article 9.2), le Bureau national d’audit a recommandé de fournir aux comités un soutien suffisant pour effectuer la plupart des calculs conformément aux lignes directrices, et d’inviter en outre les représentants des communes et des régions à participer, dans des délais appropriés, aux travaux préparatoires des réformes des finances municipales.

 

Compte tenu de ce qui précède (et à la lumière également des conclusions ci-dessus au titre de l’article 4.6) ainsi que des discussions avec les interlocuteurs locaux lors de la visite de suivi, les rapporteurs concluent que la Suède ne respecte pas ce paragraphe de la Charte.

 

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

En 1995, un débat politique sur la constitutionnalité du système suédois de péréquation fiscale a été ouvert. Du fait que la Constitution dispose que les impôts locaux ne peuvent être utilisés qu’à des fins locales, le débat portait sur le droit constitutionnel du gouvernement central de transférer des ressources fiscales locales d’une commune à une autre. Il a conduit à la nomination d’une commission d’enquête multipartite chargée d’examiner la protection constitutionnelle de l’autonomie locale (commission d’enquête sur l’autonomie locale, 1996). Dans son rapport, la commission a fait référence à la Charte nouvellement ratifiée et a souligné que toute modification de la Constitution devrait être conforme à la Charte. La commission a suggéré quelques modifications de la Constitution, qui n’ont cependant pas été mises en œuvre à l’époque, mais incluses dans une révision plus large de la Constitution suédoise.

 

Une commission d’enquête multipartite a été créée en 2004 pour préparer ces changements. Le débat sur la constitutionnalité du système de péréquation fiscale s’est poursuivi et s’est encore exacerbé autour de la question de la conformité ou non des plafonds fiscaux temporaires avec la Constitution. Finalement, dans la nouvelle Constitution entrée en vigueur en 2011, au chapitre 14 de l’Instrument de gouvernement, la question précédemment controversée de la péréquation financière intercommunale a été réglementée dans l’article 5. Celui-ci dispose que les collectivités locales peuvent être obligées, par le biais d’une loi ordinaire, à contribuer aux coûts d’autres communes, si cela peut être justifié en tant que moyen de créer des conditions d’égalité financière.

 

Le ministère des Finances a déclaré que le système de péréquation avait pour but d’offrir aux communes et aux régions des conditions économiques égales, indépendamment du revenu de leurs résidents et d’autres différences structurelles. Le système de péréquation municipale est conçu pour donner à toutes les communes et régions des conditions équivalentes afin qu’elles puissent s’acquitter de leurs responsabilités. Le système est révisé périodiquement afin de tenir compte de l’évolution de la société. En ce qui concerne la péréquation des revenus, les recettes fiscales sont égalisées entre les communes et entre les régions respectivement. La péréquation des coûts est réalisée pour les différences de coûts structurels, c’est-à-dire pour ce que chaque activité « devrait » coûter en fonction de paramètres tels que la pyramide des âges, l’économie sociale et la superficie, avec une efficience et un niveau d’ambition moyens.

 

Le système de péréquation budgétaire tient compte des différences entre les assiettes fiscales. Les transferts du pouvoir central comprennent une compensation pour les tâches obligatoires sur la base d’une évaluation ex ante et sont alloués sur la base d’un montant par habitant au moyen de subventions générales.

 

Si on les compare à l’échelle internationale, les pouvoirs infranationaux de la Suède se distinguent comme étant relativement autonomes (comme il a été mentionné ci-dessus, les recettes propres représentent près de 70 % des recettes). Cette part relativement faible des recettes infranationales provenant des subventions signifie que le déséquilibre budgétaire vertical (c’est-à-dire l’asymétrie entre les recettes infranationales et les responsabilités en matière de dépenses) en Suède est faible. En outre, l’écart budgétaire horizontal dans le cas de la Suède semble relativement modeste : en 2015, seulement trois communes avaient une part de subvention générale supérieure à 30 % de l’ensemble des recettes municipales. Néanmoins, le système de péréquation suédois compense assurément les inégalités : après la péréquation, la plupart des différences dans les coûts calculés des services et les assiettes fiscales sont compensées.

 

En 2020, un nouveau système de péréquation des coûts a été mis en place pour les communes et les régions afin d’assurer l’équité sur la base des besoins. D’après SALAR, toutefois, la finalité du processus de péréquation et les principes qui le sous-tendent n’ont pas changé. La seule différence fondamentale tient à l’introduction pour les communes d’une péréquation portant sur l’éducation des adultes. Entre-temps, le gouvernement a informé les rapporteurs, lors de la procédure de consultation, qu’une mission d’enquête publique avait été désignée en avril 2022 afin de réviser le système.

 

En outre, une délégation (Delegationen för kommunal ekonomi i balans) a été mise en place en 2021 afin de distribuer des subventions temporaires aux communes dont les finances sont particulièrement faibles, dans le but de les aider à mettre en œuvre les mesures de restructuration et d’efficacité nécessaires, et les communes les plus faibles financièrement peuvent elles-mêmes demander à la délégation susmentionnée d’obtenir des fonds supplémentaires.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Lors d’un débat sur la réforme menée en 2004 (voir ci-après, article 9.5), la question de la conformité des plafonds fiscaux temporaires avec la Constitution a été soulevée. Cette question faisait l’objet d’une critique dans le rapport du Congrès de 2005. Bien que la Constitution garantisse le droit d’imposition, le gouvernement a introduit un moratoire sur les augmentations d’impôts des collectivités locales pendant la crise financière des années 1991-1993. Si la commission parlementaire sur la Constitution a jugé qu’un plafonnement temporaire était acceptable, les rapporteurs ont quant à eux estimé que les conditions de limitation du droit d’imposition devaient être clarifiées, étant donné que de nouveaux plafonds pourraient être imposés à l’avenir.

 

Aujourd’hui, selon les informations fournies par la délégation nationale suédoise au Congrès, la part moyenne des recettes fiscales propres dans le total des recettes régionales et municipales est d’environ 65 % (voir ci-dessus, article 9.1, la composition des recettes des collectivités infranationales). Les autorités régionales et municipales ont le droit de déterminer les taux d’imposition, tandis que la base est déterminée par l’État.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède respecte ce paragraphe de la Charte.

 

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Les pouvoirs infranationaux assurent un large éventail de services publics et de prestations dans des domaines clés, ce qui fait de la Suède l’un des pays unitaires les plus décentralisés de l’OCDE. Les dépenses des comtés/régions et des communes représentent une part importante des dépenses totales des administrations publiques dans les domaines de la santé (presque la totalité, 97 % en 2017), du logement et des équipements collectifs (91 % en 2017), de l’éducation (80 % en 2017), des loisirs, de la culture et de la religion (79 % en 2017) et de la protection de l’environnement (51 % en 2017).

 

Plus généralement, les collectivités infranationales représentent environ 50 % des dépenses publiques et 25 % du PIB (les moyennes de l’OCDE sont de 40,4 % des dépenses publiques et 16,2 % du PIB) : ces chiffres témoignent de l’importance financière de ces collectivités. Conformément à la tradition nordique d’un système de protection sociale fort, les dépenses sociales sont également supérieures à la moyenne des pays unitaires de l’OCDE. Étant donné que les communes sont responsables d’un plus grand éventail de tâches, elles gèrent environ deux fois le budget des comtés. En 2020, les dépenses totales des communes se sont élevées à 715 milliards de couronnes suédoises (69,65 milliards EUR) et celles des régions à 393 milliards de couronnes suédoises (38,28 milliards EUR).

 

La protection sociale et les soins de santé constituent les catégories de dépenses les plus importantes des collectivités infranationales. Ensemble, ces secteurs ont représenté près de 55 % des dépenses infranationales, suivis de l’éducation et des services publics généraux. Pour les régions, la principale catégorie de dépenses est celle des soins de santé (environ 90 %). Les principaux services assurés par les communes sont la protection sociale et l’éducation. Les communes sont responsables d’un éventail de services beaucoup plus large que celui des comtés. Par exemple, elles sont responsables du logement et des équipements collectifs, des loisirs et de la culture (qui ne sont pas des domaines obligatoires), ainsi que des affaires économiques et des transports (conjointement avec les entreprises de transport organisées par les comtés).

 

En 1993, le Parlement a adopté le « principe de financement » (finansieringsprincipen) en vertu duquel le gouvernement central a l’obligation, lorsqu’il attribue une nouvelle tâche au niveau local, de préciser également la manière dont elle doit être financée. Le rapport de suivi de 2005 soulignait le recours croissant à la « législation sur les droits » qui donne à des clients spécifiques le droit à des services particuliers. Cette tendance a commencé dans les années 1980, lorsque la loi sur les services sociaux et d’autres lois sur les personnes handicapées ont été introduites, accordant des droits inaliénables à certains services, indépendamment des ressources disponibles pour les collectivités locales. Tout en reconnaissant qu’il était important de garantir que les personnes en situation de vulnérabilité reçoivent les services auxquels elles ont droit, le rapport de 2005 estimait que ce type de législation pouvait limiter la portée de l’autonomie locale. D’après le rapport, un problème tenait au fait que le Parlement était l’arbitre final et que la collectivité locale n’avait aucun droit de regard sur l’interprétation du principe de financement. Le Congrès recommandait qu’il y ait un moyen institutionnalisé d’évaluer les coûts réels de la prestation de services fondés sur les droits, par exemple une commission d’audit indépendante.

 

SALAR a également souligné combien il était important que la base de calcul du gouvernement soit transparente pour les communes et les régions, ainsi que pour le Riksdag. En 2018, le Riksrevisionen (la Cour des comptes nationale) a publié le rapport Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt ? (RIR 2018:8). L’objet du rapport était d’évaluer si l’application du principe de financement par le Gouvernement avait été suffisante pour aboutir à une réglementation financière adéquate, conformément à l’intention des règles financières. L’examen porte à la fois sur le travail préparatoire et sur le calcul des coûts et repose principalement sur trois exemples (la réforme de l’enseignement secondaire supérieur de 2011, l’allocation de garde d’enfants et l’enseignement préscolaire général pour les enfants de trois ans et l’augmentation du temps d’enseignement des mathématiques). Le Riksrevisionen a été critique et a considéré que le principe de financement n’était pas appliqué de la manière prévue. Plus précisément :

 

- Les travaux préparatoires des réformes proposées sont à bien des égards peu clairs et insuffisants. D’importants sous-objectifs n’ont pas été atteints (particulièrement en ce qui concerne les délibérations et les délais).

- Aucune analyse n’est faite concernant la manière dont les réformes affectent les différentes communes et un appui limité est apporté pour l’évaluation de l’impact financier sur les communes.

- Les coûts des réformes sont rarement constants dans le temps et ne font pas l’objet d’un suivi.

 

Lors de la procédure de consultation, le gouvernement a souligné qu’il souscrivait partiellement (skr. 2017/18:300) aux conclusions du rapport et il a déclaré qu’il était important de veiller à ce que les calculs reposent sur une base solide et que les processus de préparation fonctionnent convenablement. En conséquence, des évaluations de l’impact sont en cours d’élaboration au sein des services du gouvernement.

 

Le Riksrevisionen a recommandé de préparer les réformes financières municipales de manière transparente et argumentée, y compris en accordant aux comités un soutien suffisant pour effectuer la plupart des calculs conformément aux lignes directrices ; en outre, d’inviter les représentants des communes et des régions à participer, dans des délais appropriés, aux travaux préparatoires des réformes économiques municipales. En outre, l’examen et l’évaluation des conséquences économiques des réformes municipales devraient inclure une analyse de la manière dont les conséquences diffèrent entre les communes. Il serait particulièrement important d’effectuer un suivi afin d’évaluer les répercussions sur les coûts au fil du temps. Le gouvernement n’a pas souscrit à cette recommandation (skr. 2017/18:300) mais déclaré qu’il ne serait pas nécessaire d’introduire un suivi général des coûts afin d’amender les réformes ultérieurement. Cela entraînerait un surcroît de coûts administratifs et le gouvernement assurerait déjà un suivi et une analyse des besoins de ressources additionnelles des communes, ainsi que de la manière dont le système de péréquation des coûts des communes reflète les différences structurelles entre les communes et entre les régions.

 

De son côté, SALAR a largement approuvé les recommandations du Riksrevisionen, mais contrairement à celui-ci SALAR estime que le montant du versement devrait toujours être établi en couronnes par habitant. Une solution possible dans les cas où une nouvelle activité, entraînant des différences significatives en termes de coût entre les communes, est créée consiste à ajuster le montant du versement. Les nouvelles réglementations et réformes affecteront inévitablement les communes et les régions de manière différente. Cependant, au fil du temps et avec de nouvelles réglementations dans de nombreux domaines, il est probable que les différences disparaîtront. SALAR estime en outre que les ajustements effectués en cas d’absence de documents devraient faire l’objet d’un suivi unique quelques années après leur entrée en vigueur, et non de plusieurs exercices de suivi. Cela permet d’ajuster une réglementation incorrecte. Par la suite, ces réglementations devraient également être incluses dans les subventions de l’État et l’évaluation du Riksdag du montant des subventions de l’État, c’est-à-dire ne pas faire l’objet d’un suivi spécifique au cours des années suivantes.

 

Un autre point, d’après SALAR, concerne le moment où les autorités prennent des décisions contraignantes modifiant les règles applicables aux activités menées dans les communes ou les régions. Le principe de financement s’applique également dans ces cas. Cependant, lorsqu’une autorité n’a pas de ressources pour les coûts correspondants, l’activité doit être prise en charge dans le processus budgétaire de l’État, ce qui rend difficile l’adoption de règlements et donc la volonté de respecter le principe de financement. Les autorités devraient donc avoir l’obligation de toujours contacter le ministère responsable en cas de problèmes de financement.

 

Selon SALAR, rien n’a été fait concernant les recommandations du Riksrevisionen susmentionnées. Par ailleurs, l’application du principe de financement s’est globalement détériorée au fil du temps, alors qu’elle doit être appliquée de manière plus cohérente. Les négociations sur le principe de financement entre les ministères et SALAR ont pratiquement cessé. L’une des causes serait la pandémie, qui a fait l’objet de beaucoup d’attention et a également mobilisé une grande part des ressources de l’État. Par ailleurs, dans la situation parlementaire actuelle, le gouvernement doit négocier avec les partis qui l’appuient, ce qui aurait rendu plus compliquée la prise en compte du principe de financement.

 

Pour sa part, le ministère des Finances a souligné que le principe de financement était appliqué lorsque de nouvelles responsabilités sont confiées aux communes et aux régions ou lorsque les responsabilités existantes sont modifiées. Si les compétences concernent des activités assurées par les communes et les régions de leur propre initiative, l’État n’est pas tenu de fournir un financement. Dans certains cas il est néanmoins possible de demander des subventions réservées.

 

Eu égard aux préoccupations exprimées ci-dessus, les rapporteurs considèrent que la situation en Suède est partiellement conforme au principe de proportionnalité.

 

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Le pouvoir d’imposition des collectivités locales et régionales est aujourd’hui régi par le chapitre 14, article 4, de l’Instrument de gouvernement suédois (Regeringsformen14:4). Il y est indiqué que « les communes peuvent lever des impôts pour la gestion de leurs affaires ». Dans les faits, la perception des impôts locaux est assurée par l’État, qui transfère les fonds aux communes et aux régions sur une base mensuelle. L’État verse également aux communes et aux régions des subventions générales (non réservées), qui représentent actuellement environ 17 % de leurs recettes (y compris les subventions pour les coûts des médicaments). En 2019, les subventions gouvernementales ciblées représentent environ 6 % des recettes des communes et des régions. D’après la délégation nationale suédoise du Congrès, les ressources financières des communes et des régions sont suffisantes, principalement en raison du droit légal de lever des impôts et des subventions non réservées versées par le pouvoir central. Toutefois, les subventions gouvernementales seraient érodées par l’augmentation des prix et des salaires et les changements démographiques, du fait que leur montant nominal reste inchangé au fil du temps. À intervalles réguliers, l’État augmente les subventions générales, mais dans la pratique cela ne couvrirait que partiellement les augmentations des salaires et des autres coûts. En outre, les réformes menées au niveau de l’État ne seraient pas toujours entièrement financées. Lors de la procédure de consultation, les représentants du gouvernement ont souligné que ces dernières années la subvention générale avait fortement augmenté et ils ont affirmé que les augmentations des coûts étaient pleinement couvertes.

 

En 2020, les recettes des communes s’élevaient à 753 milliards de couronnes suédoises (73,31 milliards d’EUR) et les recettes régionales à 423 milliards de couronnes suédoises (41,21 milliards d’EUR).

 

En Suède, les recettes fiscales des administrations infranationales sont presque entièrement constituées par l’impôt local sur le revenu (des personnes physiques). En 2020, les recettes fiscales représentaient 64,7 % des recettes des communes et 64,4 % de celles des régions. Les administrations infranationales du pays ont un degré de décentralisation budgétaire (66 % en 2017) nettement supérieur à la moyenne de l’UE (17 % en 2017). L’indicateur mesurant le niveau d’autonomie fiscale atteste également un niveau élevé d’autonomie budgétaire pour les collectivités locales du pays, 98 % du total des recettes fiscales locales étant sous le contrôle total des autorités locales.

 

L’impôt sur le revenu est prélevé sur les salaires, les retraites et les prestations d’assurance maladie et de chômage, et il représentait 97,3 % des recettes fiscales des collectivités locales en 2016, 53,5 % de leurs recettes et 13,1 % du PIB. Les communes et les comtés sont libres de fixer les taux de l’impôt sur le revenu, mais le gouvernement central contrôle l’assiette fiscale. Au total, le taux d’imposition des communes est d’environ 20 %, tandis que celui des comtés est d’environ 10 %. Techniquement, les impôts sont collectés par l’administration centrale puis redistribués sur la base de chaque impôt. La taxe foncière (elle n’est pas appelée taxe foncière mais taxe immobilière) est un impôt de l’administration centrale, qui fixe la taxe et en définit l’assiette. Les collectivités infranationales perçoivent une part des recettes tirées de la taxe immobilière, ces recettes représentant (en 2016) 2,7 % des recettes fiscales des collectivités, 1,5 % de leurs recettes totales et 0,4 % du PIB, soit l’un des chiffres les plus faibles de l’OCDE, où les impôts fonciers récurrents représentaient 1,1 % du PIB en 2016.

 

Outre les subventions (voir ci-dessous, commentaires sur l’article 9.7), qui représentent 23 % des recettes des communes et 21 % de celles des régions, les communes et les régions perçoivent des redevances et des droits (9,8 % des recettes des collectivités infranationales, 6 % des recettes des communes et 3 % de celles des régions) pour les services locaux fournis, tels que les prestations aux enfants et aux personnes âgées et les soins de santé. Les communes et les régions sont autorisées à appliquer des redevances, qui sont cependant plafonnées pour certains services. Le rôle des frais d’utilisation en tant que recettes des autorités infranationales reste inférieur à la moyenne de l’OCDE (14,9 %). Les revenus des actifs ont représenté 1,4 % des revenus des collectivités locales en 2016 (contre 2 % en moyenne dans l’OCDE). Depuis 2013, les collectivités locales ont également la possibilité de constituer des fonds de réserve afin de réduire la cyclicité de leurs recettes.

 

Dans sa réponse aux rapporteurs, la ministre de l’Administration publique a souligné que les communes et les régions sont globalement dans une situation financière solide. Les communes et les régions disposent d’un pouvoir d’imposition protégé par la Constitution, qui représente environ les deux tiers de leurs revenus. En outre, elles reçoivent d’importantes subventions de l’État et perçoivent des revenus supplémentaires grâce aux redevances pour les services qu’elles fournissent. Les résultats financiers des communes et des régions ont atteint un niveau historique en 2020 et 2021. Peu de communes et de régions ont enregistré des résultats négatifs en 2021 (données préliminaires) : quatre communes (sur 290) et une région (sur 20). Les résultats financiers peuvent s’expliquer par le fait que l’assiette fiscale a augmenté davantage que prévu, mais aussi par des subventions publiques dues à la pandémie et qui ont augmenté le revenu financier net. Le secteur devrait également afficher un résultat élevé pour 2022. Les contributions de l’État resteront élevées en 2022 en raison des subventions destinées à faire face aux conséquences de la pandémie.

 

Les rapporteurs notent que les communes ont un statut et un éventail de recettes qui répondent aux exigences de ce paragraphe.

 

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

La Recommandation 357 (2014) invitait le gouvernement suédois à « examiner la demande des autorités locales d’indexer les subventions de l’État sur l’inflation et de les adapter aux changements démographiques ». D’après le ministère des Finances, le gouvernement procède chaque année, dans le cadre du processus budgétaire, à une analyse approfondie de la nécessité d’augmenter le montant des subventions de l’État. Cette analyse tient compte, par exemple, des changements démographiques et de l’augmentation des coûts. Le ministère a souligné que les subventions générales de l’État aux communes et aux régions avaient été augmentées de plus de 50 % depuis 2014. Le gouvernement entré en fonction en 2018 s’est engagé (avec deux autres partis politiques représentés au Parlement) à augmenter la subvention générale de manière continue pendant la durée de son mandat.

 

D’après SALAR, cependant, le gouvernement n’a pris aucune mesure concernant les subventions publiques indexées depuis le dernier examen. Du fait que le montant nominal des subventions gouvernementales reste inchangé, en termes réels elles sont érodées d’année en année. Historiquement, les subventions publiques ont été augmentées au fil du temps, mais de manière ad hoc et souvent avec une certaine forme d’augmentation des attentes du gouvernement. Celle-ci peut s’exprimer au moyen de déclarations de représentants du gouvernement ou de modifications législatives qui, du moins dans ce dernier cas, sont associées à des augmentations directes des coûts. L’indexation réglementée fondée sur l’évolution des prix et de la population renforcerait les conditions d’une planification à long terme pour les communes et les régions. SALAR a souligné qu’une telle indexation des subventions gouvernementales était nécessaire.

 

Les rapporteurs, compte tenu de ce qui précède et de leurs discussions avec les interlocuteurs locaux, encouragent les autorités suédoises à procéder à une indexation systématique des subventions de l’État et concluent que la Suède respecte partiellement ce paragraphe de la Charte.

 

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

En 2018, une nouvelle loi sur les collectivités locales (kommunallagen(2017:725), qui s’applique à la fois aux communes et aux régions) a été introduite. Elle offre davantage de possibilités de coopération entre les communes et entre les régions. Les autorités locales et régionales peuvent créer des associations régionales et/ou municipales (kommunalförbund), des comités mixtes (gemensam nämnd), des sociétés détenues conjointement et des fiducies. Elles peuvent également coopérer par le biais de contrats dans des situations spécifiques. Le chapitre 9, article 37, de la loi sur les collectivités locales donne aux communes une compétence juridique claire pour coopérer uniquement sur la base d’accords. La règle est également applicable entre les régions, mais seulement dans une certaine mesure entre les communes et les régions. Toutefois, certains problèmes se sont posés concernant la réglementation des marchés publics. Le gouvernement a confié récemment à l’Agence suédoise de gestion publique (Statskontoret) la tâche d’analyser les différentes formes de coopération intercommunale et, si possible, d’identifier des mesures qui pourraient être appliquées pour rendre cette coopération plus efficace.

 

Il existe environ 170 associations municipales en Suède. Les domaines d’activité les plus fréquents sont les services de secours, l’eau et l’énergie, le marché du travail et l’éducation. L’activité la plus courante au sein des comités mixtes concerne l’administration, par exemple les marchés publics, la gestion des salaires et les échanges téléphoniques. Les régions collaborent dans leurs principaux domaines de compétence – plans de développement régional, infrastructures, transports publics, culture et soins de santé. Dans ce dernier cas, les régions coopèrent principalement au sein de six grandes régions de coopération (samverkansregioner), en particulier en ce qui concerne les services médicaux spécialisés. Il existe une large coopération dans plusieurs domaines, comme l’aviation ambulancière, par exemple. Pendant la pandémie, les régions ont renforcé leur collaboration en vue de s’entraider pour la relocalisation des personnels ou des patients afin de réduire la charge de travail et d’accroître la capacité dans toutes les régions de la Suède. Les régions de coopération ont décidé de différentes formes de structures juridiques pour leur coopération.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède satisfait aux exigences de ce paragraphe de la Charte.

 

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

L’Association suédoise des autorités locales et régionales (SALAR) est une organisation qui représente et défend les collectivités locales suédoises. Toutes les communes et régions de Suède en sont membres. L’Association représente et défend les intérêts des collectivités locales en soulevant des questions et en influençant l’opinion publique. SALAR dispose d’un personnel hautement qualifié qui fournit également des éléments et des conseils scientifiques et intervient au nom de ses membres dans le dialogue avec le gouvernement, leRiksdagen(Parlement suédois), les agences gouvernementales, l’UE et d’autres organisations clés. Dans le même temps, SALAR rassemble des communes et des régions qui emploient plus d’un million de personnes, ce qui en fait la plus grande organisation d’employeurs du pays. En tant qu’organisation d’employeurs, SALAR signe des conventions collectives centrales, travaille pour les intérêts de ses membres et leur offre un soutien et des services.

 

Les accords conclus entre le gouvernement (ou, dans certains cas, une autorité de l’État) et SALAR impliquent un arrangement entre les parties pour réaliser conjointement un projet dans un domaine spécifique. D’après le rapport Statskontoret (« Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2020 », Statskontoret 2021), il y avait 26 accords en 2020, soit sensiblement le même nombre que ces dernières années. Toujours d’après ce rapport, il existe des différences significatives concernant la durée et le volume financier des accords. La plupart des accords sont d’une durée limitée et sont renégociés chaque année, tandis que d’autres sont valides pour 3 à 5 ans ou jusqu’à nouvel ordre. Afin d’aider les communes dans leur réponse à la pandémie, certains accords existants entre le gouvernement et SALAR ont été modifiés et d’autres accords ont été signés. Par exemple, un accord sur le renforcement du dépistage national pour la covid-19 a été signé, visant à augmenter la capacité de test.

 

Les rapporteurs concluent que la Suède satisfait aux exigences de ce paragraphe de la Charte.

 

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

La Suède coopère étroitement avec ses voisins et a, par exemple, promulgué récemment une loi qui accorde aux salariés de Suède le droit de quitter leurs fonctions afin d’effectuer des missions politiques au sein de collectivités locales et régionales d’autres pays de l’UE/EEE, du Royaume-Uni et de la Suisse. Il existe également une coopération significative entre la Suède et les pays voisins en matière de coopération en matière de sauvetage et de soins de santé. En outre, le règlement (UE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale peut être utilisé pour promouvoir la coopération transfrontalière entre les communes et les régions. Des exemples de coopération particulièrement étroite peuvent être observés dans le nord-est de la Suède, notamment au moyen d’un groupement européen de coopération territoriale appelé Conseil de Kvarken, qui réunit des communes et des régions suédoises et finlandaises.

 

La ville de Haparanda-Torneå est un exemple notable de coopération transfrontalière entre la Suède et la Finlande : l’éducation, la culture et les infrastructures sont quelques-uns des domaines clés communs aux « deux » villes. Cette coopération étroite a été gravement affectée par la pandémie lorsque les frontières ont été fermées. L’un des effets a été que les gens n’étaient pas en mesure de se rendre au travail, mais il y a aussi eu des effets plus indirects. Du fait que la Suède et la Finlande avaient des approches différentes concernant les stratégies relatives au COVID, un sentiment de méfiance et de peur envers « l’autre côté » est apparu sur les médias sociaux et dans les informations et les discussions autour de la table Fika. Dans d’autres cas, cependant, les événements incitent les régions à prendre de nouvelles initiatives de coopération, comme c’est le cas actuellement avec la crise des réfugiés en Ukraine.

 

Un autre exemple de coopération transfrontalière est l’Interreg Öresund-KattegatSkagerrak (Suède, Norvège et Danemark) qui soutient des projets scandinaves communs de développement sociétal. Les domaines de la coopération sont notamment l’innovation, l’économie à faible émission de carbone, les transports et l’emploi. La coopération de l’Öresund est axée par exemple sur le développement des compétences et l’éducation, l’amélioration de l’offre et de la demande de compétences, une coordination accrue des mesures en faveur de l’emploi et la reconnaissance réciproque des qualifications professionnelles au Danemark et en Suède.

 

La coopération transfrontalière a été un problème dans quelques régions frontalières des zones à faible densité de population – par exemple à la frontière avec la Norvège et dans la région de Haparanda et Torneå. Selon des responsables du gouvernement suédois, ce type de coopération est complexe, soulève une grande variété de questions juridiques et crée des tensions au sein du système juridique. Il est peu probable qu’un groupement européen de coopération apporte une solution à ces problèmes. Le Protocole n’a pas été ratifié par les pays avec lesquels la Suède partage une frontière et il n’y a pas de processus en cours en Suède pour la signature ou la ratification du Protocole. Par conséquent, il semble peu probable qu’une ratification du Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux groupements de coopération eurorégionale n’ait lieu dans un avenir prévisible.

 

Les rapporteurs encouragent néanmoins les autorités suédoises à reconsidérer leur position et à procéder à la ratification du Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontière. Indépendamment de cet aspect, les rapporteurs concluent que la Suède satisfait aux exigences de ce paragraphe de la Charte.

 

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Les communes et les régions peuvent librement engager des procédures devant les tribunaux suédois concernant des litiges juridiques concrets, par exemple en faisant appel des décisions des organes administratifs de l’État. Tous les tribunaux ont le pouvoir d’effectuer un contrôle juridictionnel de constitutionnalité sur un cas concret. Le principe de l’autonomie locale peut parfois être pris en considération par les tribunaux lorsqu’ils exercent un contrôle juridictionnel dans des cas concrets (chapitre 14 de l’Instrument du Gouvernement). Ainsi, un tribunal ne peut appliquer une disposition spécifique s’il constate qu’elle est en conflit avec la Constitution ou avec une autre disposition énoncée dans une loi de rang supérieur. En Suède, le contrôle juridictionnel est donc, comme il a déjà été mentionné, un contrôle juridictionnel in concreto et les tribunaux ne peuvent pas déclarer un acte invalide (voir par exemple l’arrêt de la Cour suprême du 28 septembre 2018, NJA 2018 s. 743, paragraphes 14 à 41).

 

La question de la protection juridique de l’autonomie locale par le biais d’une forme de recours judiciaire a déjà été examinée dans le rapport de suivi de 2005 ; la recommandation 163/2005 correspondante reconnaissait que « cela impliquerait la création d’une Cour constitutionnelle, option qui semble-t-il n’est pas en grande faveur chez les Suédois, même auprès des collectivités locales ». Les rapporteurs soulignaient cependant la nécessité d’équilibrer les pouvoirs entre le Parlement et les collectivités locales, notamment en matière de financement. Par conséquent, il était suggéré de créer une commission parlementaire permanente sur l’autonomie locale, qui pourrait entendre les deux parties, c’est-à-dire le gouvernement et les pouvoirs locaux.

 

Au cours du processus de modification de la Constitution, la sous-commission compétente a examiné les options proposées par les rapporteurs, mais a retenu une suggestion plus faible, à savoir de confier au Conseil de la législation (Lagrådet), organe juridique consultatif, une tâche supplémentaire d’évaluation de la manière dont les nouvelles lois affectent les collectivités locales. De fait, ce point a finalement été inclus dans l’Instrument de gouvernement révisé en 2011 (chapitre 8, article 21). L’avis du Lagrådet devrait être obtenu avant que le Riksdag ne prenne une décision sur « un texte législatif relatif à la fiscalité locale ou touchant aux obligations des autorités locales ». À la suite de ces modifications, le principe de l’autonomie locale, tel qu’il est exprimé au chapitre 14 de l’Instrument du gouvernement, doit principalement être respecté au cours du processus législatif, y compris le système suédois de navette, mais aussi le débat public. Dans ce contexte, l’examen judiciaire effectué par le Conseil de la législation a un rôle important à jouer.

 

Le deuxième rapport de suivi du Conseil de l’Europe, en 2014, exprimait un avis globalement positif sur les changements intervenus depuis 2011. La nouvelle fonction du Conseil de la législation serait suffisante pour satisfaire aux exigences de la Charte, et il était également reconnu que les collectivités locales avaient obtenu le droit de s’adresser à la Cour administrative suprême en cas de violation du « principe de financement » (le principe de « proportionnalité » selon la formulation de l’article  9.2 de la Charte) dans le cas où une autorité centrale attribuait de nouvelles obligations aux collectivités locales sans leur allouer le financement nécessaire. Dans certains cas, le tribunal doit trouver un compromis entre les droits individuels des personnes et l’autonomie des collectivités locales. Un exemple relativement récent de recours d’une commune devant la Cour administrative suprême (HFD 2018 réf. 75) concerne le pouvoir d’une commune d’adopter des règlements interdisant la mendicité dans certaines zones. Un conseil administratif de comté a estimé que la commune avait outrepassé ses compétences, mais la Cour administrative suprême a statué en faveur de la commune.

 

Comme l’ont souligné les interlocuteurs représentant la Cour administrative suprême lors de la dernière visite de suivi en 2022, une commune ou un conseil de comté peut saisir la Cour afin de faire valoir ses droits à l’égard d’une autorité centrale, par exemple dans des affaires concernant le droit à une compensation pour les coûts liés aux réfugiés (HFD 2017 réf. 3). Il y a quelques années, la Cour avait statué en faveur d’une commune dans plusieurs affaires concernant le droit à une compensation pour les coûts liés aux réfugiés (HFD 2013, réf. 19). Elle a également statué (en 2015) que les régions devaient obtenir le financement nécessaire pour les services psychiatriques. D’autre part, les décisions des autorités locales peuvent être contestées devant les tribunaux, comme cela a été le cas pour une décision municipale d’interdire la burqa, en instance devant la Cour.

 

Les décisions des autorités locales fondées sur la législation, qui se caractérisent par le fait que les particuliers peuvent fonder leur revendication sur des « droits », peuvent faire l’objet d’un recours de ces particuliers devant les tribunaux administratifs. Lorsqu’ils statuent sur de telles affaires, les tribunaux administratifs ne se contentent pas d’agir en cassation, mais peuvent également examiner l’opportunité d’une décision. Les jugements rendus par les juridictions administratives peuvent donc avoir une incidence sur la portée des obligations et des coûts des autorités locales. D’autres décisions des communes peuvent faire l’objet d’un contrôle de légalité (laglighetsprövning) conformément aux dispositions du chapitre 13 de la loi sur les collectivités locales. Dans ces cas, les tribunaux administratifs agissent en tant que juridictions de cassation.

 

Le système suédois de contrôle juridictionnel semble efficace, y compris pour ce qui concerne les délais nécessaires pour les décisions de justice. Une décision d’un tribunal administratif en première instance nécessite habituellement un délai de 3 à 6 mois et il en est de même pour les décisions en deuxième instance. Le rôle principal de la Cour administrative suprême est de traiter les affaires où des précédents juridiques sont jugés nécessaires. À cette fin, environ 1 % des affaires jugées en deuxième instance (généralement un total de 7 000 affaires font l’objet d’un appel chaque année) sont sélectionnées et environ 70 décisions de jurisprudence sont publiées chaque année (dans un délai de 3 à 6 mois après la sélection).

 

De même que d’autres pays nordiques, la Suède ne possède pas de cour constitutionnelle. Même si, comme il a déjà été mentionné, le contrôle juridictionnel de la constitutionnalité par d’autres tribunaux est possible, les juges suédois sont généralement réticents à entrer dans la sphère politique et tendent à conserver leur rôle d’administrateurs de la loi plutôt que de participer à son élaboration. Après tout, la Constitution suédoise est suffisamment flexible pour pouvoir évoluer. Par conséquent, une cour constitutionnelle est souvent perçue comme une menace pour la démocratie (puisque les juges ne sont pas élus) et problématique du point de vue de la séparation des pouvoirs. Compte tenu de la tradition juridique et politique suédoise, du fait que le système judiciaire est très efficace et des considérations qui précèdent, les rapporteurs considèrent que la Suède respecte les dispositions de l’article 11 de la Charte.

 

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 mai 1949

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 29 août 1989

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

La condition d’un fondement constitutionnel de l’autonomie locale était remplie en Suède avant la révision de la Constitution en 2011.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
24Disposition(s) conforme(s)
4Articles partiellement conformes
2Disposition(s) non conforme(s)