Suède

Suède - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 23 au 25 septembre 2013
Date d'adoption du rapport: 2 avril 2014

Le présent rapport est le second concernant le suivi de la démocratie locale et régionale en Suède depuis 2005. Il exprime la satisfaction de ses auteurs qui constatent que le puissant système d’administration locale en place dans le pays est conforme dans l’ensemble aux dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale. Il se félicite de la récente inscription dans la Constitution suédoise du principe de proportionnalité, selon lequel toute restriction de l’autonomie locale ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au regard de l’objet de la restriction, ainsi que de l’octroi à de nombreux conseils de comtés de responsabilités en matière de développement régional. Il souligne que la Suède a su préserver les collectivités locales de toute coupe budgétaire durant la crise économique. Le rapport indique cependant que les collectivités locales suédoises se heurtent aussi à divers problèmes dont le règlement exige une étroite consultation entre autorités locales et centrales. Il s’agit notamment de l’adoption de règlementations étatiques détaillées limitant les responsabilités des collectivités locales, de problèmes découlant de la non-indexation des subventions de l’Etat et de la participation insuffisante des collectivités locales dans l’estimation des incidences financières de toute nouvelle législation étatique à mettre en œuvre au niveau local.

 

Il est recommandé aux autorités suédoises d’instaurer le principe de subsidiarité et de l’inscrire dans la Constitution suédoise, en plus du principe de proportionnalité, afin de garantir que la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales demeure conforme à la Charte, dans le droit et la pratique. Les autorités suédoises sont invitées à indexer les subventions de l’Etat sur l’inflation et à les adapter aux changements démographiques, ainsi qu’à permettre une participation plus forte des collectivités locales dans l’estimation des incidences en termes de coûts de toute nouvelle législation étatique les concernant. Il encourage les autorités à réfléchir aux avantages de la mise en place d’un système formalisé de consultation règlementé par la loi. Enfin les autorités sont invitées à ratifier le Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière entre des collectivités ou autorités territoriales relatif aux Groupements eurorégionaux de coopération (GEC) (STE n° 206).

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


La condition d’un fondement constitutionnel de l’autonomie locale était remplie en Suède avant la révision de la Constitution en 2011. L’Instrument de gouvernement de 1974 disposait déjà au chapitre I, article 1, que la démocratie suédoise trouve son expression dans une forme représentative et parlementaire de gouvernement et dans l’autonomie locale. Avec l’ajout du chapitre 14 dans l’Instrument de gouvernement, la protection constitutionnelle de l’autonomie locale a été renforcée. L’article 2 du chapitre 14 clarifie que les activités des collectivités locales dans leur propre domaine de compétences mais aussi les compétences déléguées dans la législation spéciale se fondent sur le principe d’autonomie locale.

 

La loi relative à l’administration locale (1991) est le principal texte de loi applicable aux pouvoirs locaux en Suède, à savoir les municipalités et les comtés. Les collectivités locales gèrent une part très importante des affaires publiques (75 % environ), ce qui pose la question de savoir si elles disposent de l’autonomie pleine et entière prévue par l’article 3, paragraphe 1, de la Charte. D’après cette disposition, elles devraient gérer une part importante des affaires publiques « sous leur propre responsabilité ». Une législation relative aux « droits » et des réglementations étatiques de plus en plus détaillées empiètent sur l’autonomie des pouvoirs locaux en Suède dans la réglementation de leurs propres affaires. Le gouvernement, soutient cependant que les règlementations étatiques ne sont pas si détaillées qu'elles porteraient atteinte à l'autonomie des collectivités locales.

 

La condition de l’article 3, paragraphe 2, de la Charte est pleinement respectée en Suède. Les municipalités et les conseils des comtés sont dirigés par des assemblées élues, que sont respectivement le conseil municipal et le conseil de comté. Ces entités sont élues à l’issue d’élections locales, inscrites dans la Constitution (RF 14:1). Les instances exécutives, à savoir le conseil exécutif municipal et le conseil exécutif de comté, sont nommées par les assemblées dont elles relèvent.

 

La Suède se conforme aux dispositions des articles 2 et 3 de la Charte.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


Voir réponse indiquée à l'article 2.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 2.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


D’après l’article 2 du nouveau chapitre 14 de la loi relative à l’administration locale, les pouvoirs locaux sont responsables des questions locales et régionales d’intérêt public en vertu du principe de l’autonomie locale. Les compétences et responsabilités de base des pouvoirs locaux sont énoncées dans cette loi ou dans des lois spéciales émanant du Parlement ; 75 % des services publics ont été délégués au niveau local en vertu de la loi.

 

La question de savoir si le principe de subsidiarité est appliqué à la division des pouvoirs et des compétences en fait et en droit, conformément à la Charte, a déjà été traitée dans la partie générale du présent rapport. Il n'y a pas de disposition spécifique dans la loi suédoise qui stipule que les tâches à remplir au niveau local doivent être exécutées par les collectivités locales. La disposition pertinente est l’article 3 du  chapitre 14 de la Constitution suédoise, qui introduit le principe de proportionnalité. Cet article dispose que tous les nouveaux textes de loi susceptibles d’affecter l’autonomie locale devraient être examinés afin d’assurer que les dispositions envisagées justifient la possibilité d’ingérence dans l’autonomie locale autorisée par la réglementation. 

 

Un dispositif de contrôle de la proportionnalité a été établi en étendant le mandat du Conseil sur la législation (Lagradet) à l’examen de tout texte de loi portant sur les obligations des collectivités locales (chapitre 8, article 21). La capacité de ce nouveau principe établi de proportionnalité à préserver juridiquement le principe d’autonomie locale dépendra essentiellement de son application dans la pratique et de son interprétation par le Conseil sur la législation. Toutefois, contre les tendances centralisatrices, l’introduction d’un principe de subsidiarité garanti par la Constitution semble constituer la meilleure solution.

 

Les compétences confiées aux collectivités locales devraient être « pleines et entières », et les collectivités locales disposer d’une certaine latitude pour adapter leurs activités aux conditions locales. Des réglementations étatiques détaillées limitent de plus en plus l’autonomie des pouvoirs locaux en Suède.

 

Dans la pratique, la consultation entre les pouvoirs centraux et locaux dans le processus de planification et de décision repose sur la participation au moment de l’élaboration de la législation au sein des commissions gouvernementales et sur la procédure de consultation à la suite de la publication des rapports de ces commissions. Ce type de consultation est bien établi et s’appuie sur des procédures informelles. Il existe un système dit de « renvois » avant la présentation de projets de loi au Parlement. Cette procédure se fonde sur une loi relative à l’administration, qui stipule que certains interlocuteurs, dont les municipalités et les conseils des comtés, doivent être consultés pour différents actes législatifs. Il ne s’agit pas nécessairement de SALAR ; il peut s’agir également d’un conseil de comté ou d’un conseil municipal, selon le sujet traité. Les délais de soumission d’avis ont été jugés « problématiques » par certains interlocuteurs en ce qu’ils sont parfois très courts. Une nouvelle disposition réglementaire ajoutée à l’Instrument de gouvernement (RF 7:2) exige de recueillir les informations nécessaires et les avis des pouvoirs publics dans la préparation des décisions politiques. Il est vrai que cette disposition met le gouvernement dans l’obligation de demander des autorités locales de l’information. Cependant, même s’il codifie la pratique antérieure, elle ne réglemente pas les délais pour les contributions du niveau local,  lesquels étaient souvent trop courts dans le passé. Le Gouvernement soutient que le délai est normalement de trois mois et peut être prolongé. Les rapporteurs relèvent qu’en pratique les délais sont variables et considèrent qu’une révision législative visant un délai suffisant dans le cadre du processus de consultation serait appropriée.

 

Il y a lieu de tenir compte d’un autre aspect des atteintes possibles à l’autonomie locale en Suède par la législation européenne. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les parlements nationaux se sont vu confier la tâche de réaliser des contrôles de subsidiarité. Actuellement, aucun texte de loi n’établit de procédure formalisée donnant aux communes et aux comtés la possibilité de réaliser une évaluation pour déterminer si la législation européenne va à l’encontre du principe de subsidiarité ou de l’autonomie locale. Le gouvernement a jugé suffisante la forme existante de consultations entre le gouvernement central et les collectivités locales (projet de loi du gouvernement 2009/10:175). Le Riksdag a mené une étude sur la façon d’exécuter les contrôles de subsidiarité conformément au traité et en est venu à la même conclusion que le Gouvernement, à savoir qu’aucune procédure formelle n’est nécessaire. 

 

De l’avis des rapporteurs, dans l’ensemble, le droit et la pratique en Suède sont conformes aux dispositions de l’article 4. Quant à la question de la limitation de l’autonomie des collectivités locales  par les réglementations nationales, les rapporteurs estiment qu’il existe un risque d’empiètement qui pourrait cependant être surmonté par une concertation étroite entre les élus locaux et le Gouvernement.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


Les principes et les procédures de modification des limites territoriales des collectivités locales sont exposés dans la loi portant modification de la division de la Suède en municipalités et comtés (1979:11 republiée sous la référence 1988:198). Le gouvernement a compétence pour décider de modifications des limites territoriales des municipalités par la fusion ou la scission de deux municipalités ou plus, ou par l’incorporation d’une partie d’une municipalité dans une autre municipalité.

 

Cela étant, les municipalités concernées doivent être consultées et leur avis doit être dûment pris en compte. La loi exige également la consultation du public avant de modifier les subdivisions municipales. Habituellement, cette consultation s’effectue à travers un référendum, mais elle peut également se faire par un sondage d'opinion. Si les modifications de limites territoriales apportées contre la volonté exprimée par les habitants d’une municipalité doivent être motivées par le gouvernement, les municipalités ne disposent pas de droit de veto qui leur permettrait de s’opposer à des modifications de leurs limites territoriales.

 

Le conseil municipal, au même titre que le conseil de comté, peut rechercher l’appui de son électorat pour exprimer sa désapprobation à l’égard des modifications planifiées des limites territoriales, au moyen d’un référendum, d’un sondage d’opinion ou de procédures similaires conformément à la loi relative à l’administration locale et à la loi relative aux référendums municipaux (1994:692). A noter cependant que l’issue d’un référendum ou d’un sondage d’opinion ne lie pas le gouvernement. Il n’est qu’indicatif mais peut constituer un certain poids en termes d’impact politique.

 

Pour autant que la consultation nécessaire se déroule « en temps utile et de façon appropriée », en vertu de la Charte, la Suède se conforme à l’article 5 de la Charte.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


La loi relative à l’administration locale dispose dans son chapitre 3 que chaque municipalité et chaque comté devraient être dotés d’un organe décisionnel, à savoir une assemblée élue. L’assemblée municipale et l’assemblée du conseil de comté doivent nommer le comité exécutif (Kommunstyrelsen/andstingsstyrelsen). Pour le reste, les pouvoirs locaux peuvent définir leurs propres structures administratives internes et nommer tout autre comité directeur (Nämnder) nécessaire, en plus du comité exécutif, pour l’accomplissement de leurs devoirs.

 

Ces dispositions qui donnent aux collectivités locales la liberté requise pour déterminer leurs propres structures administratives internes et leurs fonctions et qui entraîne une grande diversité de structures institutionnelles à l’échelon local, sont conformes à la Charte.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


Voir réponse indiquée à l'article 6.1.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


En vertu de la loi relative à l’administration locale (chapitre 9), un programme d’audit a été établi au niveau municipal et au niveau du conseil de comté. Les auditeurs sont nommés par le conseil et examinent les activités de l’exécutif,, les commissions et l’administration à titre indépendant. « Les auditeurs vérifient que les activités ont été menées à bien de façon appropriée et satisfaisante sur le plan financier, que les comptes sont exacts et justes et que les contrôles internes effectués au sein des comités sont suffisants » (section 9). Les auditeurs élus sont assistés par des experts et s’acquittent de leurs fonctions selon les normes généralement reconnues et qualifiées de bonnes pratiques en matière d’audit.

 

Les conseils administratifs de comtés (CAC) et les organismes du gouvernement central sont mandatés par le gouvernement pour superviser la conformité des municipalités et des conseils des comtés avec les dispositions législatives et réglementaires. Les domaines faisant l’objet d’une supervision approfondie sont la protection de l’environnement, les services sociaux et l’éducation. Différents instruments de suivi sont utilisés, notamment les évaluations, les inspections, les systèmes de référentiels et les activités de suivi.

 

Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’affirmer que le système de contrôle suédois est conforme à la Charte.

 

Les rapporteurs rappellent cependant les préoccupations soulevées par certains interlocuteurs, notamment portant sur une tendance à l'harmonisation des normes établies quant aux services fournis par les autorités locales au détriment des différences locales justifiées. Une harmonisation trop stricte peut limiter l'autonomie locale. En outre, selon SALAR, les organismes de l’administration centrale tels que le Conseil national de la santé et de la protection sociale et l’Autorité compétente en matière de conditions de travail, dans le cadre de leur contrôle, établissent des dispositions réglementaires qui peuvent être contradictoires et aller dans certains cas au-delà de leurs compétences.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


Ce qui était déjà garanti dans la Constitution suédoise (chapitre 1, Section 7/2) avant 2011 a été transféré dans le nouveau chapitre 14 de l’Instrument de gouvernement, qui dispose dans son article 4 que les collectivités locales peuvent lever des impôts pour assurer la gestion de leurs affaires.

 

La majorité des recettes locales (70 % environ) provient des impôts locaux. Les municipalités et les comtés ont la même base d’imposition, à savoir des revenus imposables incluant les traitements, salaires et transferts (par exemple, les retraites, les paiements d’assurances santé et les prestations chômage). Chaque collectivité locale fixe elle-même son propre taux d’imposition ; le parlement national a toutefois compétence pour décider du niveau d’imposition locale (plafonnement fiscal). Cette disposition n’est pas appliquée à l’heure actuelle mais pourrait l’être à tout moment.

 

SALAR a informé les rapporteurs que la recommandation du Congrès  invitant les autorités à clarifier les pouvoirs de taxation des collectivités locales n'a pas été mise en œuvre. Néanmoins, SALAR ne juge pas nécessaire de ramener cette question à la table de négociation. Dans les années 1990 et pendant la crise économique, le Parlement avait décidé d'imposer des restrictions temporaires sur le droit des municipalités à relever leurs taux. Le Conseil de législation avait critiqué la proposition du gouvernement d’alors et avait remis en cause sa compatibilité avec la Constitution. L'introduction du principe de proportionnalité en 2011 pourrait ouvrir la voie en faveur d’une autonomie locale dans ce domaine.

 

Les subventions de l’État, qui représentent environ 16 % des recettes, ont un montant fixe qui diminue en termes réels sous l’effet de l’inflation. Elles n’évoluent pas en fonction des changements démographiques. En 2012, les subventions générales de l’État se chiffraient à 82 milliards de SEK environ et les dotations octroyées à des fins spécifiques à 49 milliards de SEK environ (communication du gouvernement 2012/13:102 p.11). En 2012, les dotations réservées représentaient en moyenne 6 % des recettes pour les municipalités et 9 % pour les comtés. Les autres recettes proviennent des redevances perçues pour certains services proposés à l’échelon local.

 

Le principe dit « du financement » est appliqué depuis 1993 en lien avec les nouvelles réglementations étatiques contraignantes concernant le secteur municipal. Les indemnités financières pour des fonctions obligatoires impliquent une évaluation d’impact ex ante et sont calculées en une somme globale et affectées sous forme de subventions générales ou spécifiques accordées au secteur municipal selon le nombre d’habitants. Dans le projet de loi budgétaire pour 2014, l’État a reconnu que le fait que le principe du financement ne couvrait pas les dispositions réglementaires établies par des organismes gouvernementaux indépendants n’impliquant pas de nouvelle législation était problématique, et qu’il était nécessaire d’élaborer des lignes directrices sur la façon d’appliquer ce principe.

 

Les collectivités locales suédoises, actuellement, ne souffrent pas des effets de la crise économique, et leur situation budgétaire globale a été décrite comme plutôt bonne, en raison de circonstances temporaires. Les recettes nettes des municipalités et des comtés ont atteint le niveau record de 18 milliards de SEK en 2012, dû en grande partie à des revenus non récurrents. Lorsque la compagnie d’assurance AFA Försäkring, en décembre 2013, remboursera les primes (d’assurance santé) payées en 2005 et 2006, le revenu net retombera à 10 milliards de SEK environ en 2013 et devrait stagner à ce niveau jusqu’en 2016, compte tenu des hausses successives des subventions publiques et d’une augmentation de 0,40 SEK des taxes publiques locales par rapport à leur niveau actuel.

 

La procédure de péréquation financière se fonde désormais sur la Constitution, conformément à l’article 5 du nouveau chapitre 14 disposant que « selon la loi, les collectivités locales peuvent être contraintes de contribuer aux coûts occasionnés par d’autres collectivités locales si cela était nécessaire pour atteindre un niveau d’égalité de la base financière ». À la suite d’un rapport datant de 2003, des changements ont été apportés à partir de 1 janvier 2005, combinant le système de péréquation et le système de subventions dans un système de péréquation essentiellement financé par l’État. Ce système se compose de cinq éléments : 1) péréquation des revenus ; 2) péréquation des coûts ; 3) dotation structurelle ; 4) dotation transitoire ; et 5) dotation ou contribution d’ajustement. Avec ces changements, les municipalités et comtés sont sensiblement moins nombreux à être devenus des contributeurs nets au système. En 2013, huit municipalités payent une redevance d’un total de 1,6 milliard de SEK et un comté, de 0,2 milliard de SEK. Les subventions de l’État s’élèvent à environ 86 milliards de SEK. L’Agence suédoise en charge de la gestion publique est mandatée pour enquêter et pour contrôler le fonctionnement de la péréquation financière de l’autonomie locale et proposer des mises à jour.

 

Un système spécial de péréquation des coûts a été mis en place pour les municipalités en vertu de la loi relative aux services d’aide aux personnes souffrant de certaines incapacités fonctionnelles, établie en 2004 et modifiée avec effet en 2009. La raison donnée pour la mise en place d’un système de péréquation était qu’il existe des différences de coût majeures entre les municipalités et que la péréquation est nécessaire pour mettre toutes les municipalités sur un pied d’égalité financière et fournir des services en vertu de ladite loi. De même, une dotation publique spéciale prévoit une péréquation des coûts distinctement du système de péréquation habituel pour les comtés, aux fins de paiement des prestations pharmaceutiques.

 

Les rapporteurs voudraient mentionner ici la situation de Flen, où le coût des prestations sociales a augmenté, en particulier en raison de l'arrivée d'un nombre proportionnellement élevé de réfugiés qui entraine l’accroissement des coûts d'intégration (2000 réfugiés pour une ville de 16 000 habitants). Elles ont été informées par les conseillers et le maire que le système de péréquation financière ne prend pas suffisamment en compte la question de l'afflux de réfugiés et que Flen, avec une population décroissante et un taux de chômage élevé (parmi les jeunes et les migrants), souffre de l'absence de planification centralisée et coordonnée de l'intégration des réfugiés. Ceci crée des problèmes pour une petite ville de la taille de Flen, entraînant des coûts liés à la sécurité sociale, l'éducation et le logement, sans indemnisation adéquate et rapide de la part de l'État.

 

La base fiscale des collectivités locales est, dans une certaine mesure, sensible aux fluctuations de l’emploi et de la croissance économique. Un projet de loi sur les fonds d’équilibrage des collectivités locales, applicable au 1er janvier 2013, renforce les possibilités pour les municipalités et les comtés de créer des réserves de péréquation municipales. Ces entités peuvent désormais accumuler des réserves de péréquation des bénéfices dans le cadre de leur propre capital pour couvrir les déficits susceptibles de découler de variations cycliques ou de baisses. La règle s’applique rétroactivement, ce qui signifie que les bénéfices peuvent être mis de côté à partir de 2010, bien qu’il faille attendre la fin de l’exercice budgétaire 2013 pour prendre la décision finale.

 

La Suède fait figure d’exception parmi les pays européens, en ce que la majorité des recettes locales (70 %) provient des impôts locaux. De même, les collectivités locales n’ont été nullement touchées par la crise économique et financière. Le système de péréquation financière est inscrit dans la loi et fonctionne bien.

 

Les rapporteurs considèrent qu’en définitive la Suède se conforme aux dispositions de l’article 9 de la Charte.


Ces données sont tirées du rapport économique sur les finances des municipalités et des comtés suédois – octobre 2012, Association suédoise des pouvoirs locaux.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


Pour la coopération à l’échelon local, la législation nationale offre deux solutions formelles en vertu du droit public : des autorités conjointes statutaires ou un comité d’autonomie locale conjoint. Les municipalités et les comtés peuvent aussi coopérer au moyen de sociétés de droit privé.

 

Une commission composée de représentants des partis au Riksdag s’est récemment vu confier la tâche d’étudier les formes actuelles de coopération de l’autonomie locale et, le cas échéant, de proposer de nouvelles formes de coopération (rapports officiels du gouvernement suédois (SOU) 2012:30). Ladite commission a estimé que la coopération était un outil important pour les municipalités et les comtés de nos jours et que l’on pouvait s’attendre à un besoin accru de coopération des collectivités locales à l’avenir. Comme pour les formes de coopération, il n’a pas semblé nécessaire de créer de nouvelles entités de droit public pour la coopération. En revanche, des modèles de coopération plus souples et moins formalisés ont été demandés.

 

Le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs est pleinement garanti en Suède. L’Association suédoise des pouvoirs locaux et régionaux (SALAR) est à la fois un organisme d’employeurs et un organisme représentant et prônant l’autonomie locale en Suède. Bien que l’adhésion à cette association se fasse à titre volontaire, la totalité des municipalités, comtés et régions de la Suède en font partie.

 

Les rapporteurs estiment que la Suède se conforme aux dispositions de l’article 10 de la Charte.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


Dans sa recommandation de 2005, le Congrès proposait la mise en place d’un système de réparation, qui soit mentionné dans la Constitution, auquel les collectivités locales pourraient avoir recours en cas d’atteinte au principe d’autonomie locale. Il a ainsi été proposé d’instaurer une Cour constitutionnelle, qui n’existe pas en Suède. Cette question a fait l’objet d’une enquête et a été rejetée par les partis représentés au Parlement (SOU 2008:125). Un consensus relativement vaste se dégagerait en Suède selon lequel une juridiction de ce type ne devrait pas être établie. Une autre proposition consistait à renforcer la position des collectivités locales vis-à-vis du Parlement en créant une commission parlementaire sur l’autonomie locale. Cette proposition a été mise en œuvre en donnant au Conseil sur la législation (Lagradet) mandat pour soumettre des avis concernant les propositions législatives qui imposent une obligation aux municipalités ou aux comtés (chapitre 8, sections 20-22). Le Conseil sur la législation est un moyen de garantir la qualité des nouveaux textes législatifs. Il représente également un bon moyen pour mettre en évidence les conflits d'intérêts entre les niveaux nationaux et locaux dans l'application du principe de proportionnalité.

 

Les collectivités locales peuvent se tourner vers la Cour suprême administrative lorsqu’elles estiment que le principe du financement n’est pas respecté dans les lois attribuant des fonctions à l’échelon local. Lorsqu’une administration locale fait appel à la Cour pour contester la législation étatique en raison de son incidence financière, la Cour doit mettre en balance les droits individuels des citoyens ou des personnes en général (étrangers) et l’indépendance de l’administration locale. Par exemple, la Cour suprême administrative a récemment statué en faveur de municipalités dans un certain nombre d’affaires concernant le droit à indemnisation pour des coûts liés aux réfugiés (arrêt du 23 avril 2013, affaire 3303-12).

 

Les collectivités locales disposent donc d’un droit de recours juridictionnel, ce qui amène les rapporteurs à conclure que, de ce point de vue, la situation en Suède est conforme aux dispositions de l’article 11 de la Charte.

ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

La condition d’un fondement constitutionnel de l’autonomie locale était remplie en Suède avant la révision de la Constitution en 2011.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
30Disposition(s) conforme(s)
0Disposition(s) partiellement conforme(s)
0Article non conforme