Royaume-Uni

Royaume-Uni - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : réunions de suivi à distance menées du 21 au 23 juin 2021
Date d'adoption du rapport: 24 mars 2022

Le présent rapport est le deuxième rapport de suivi depuis que le pays a ratifié la Charte en 1998. Il fait suite aux réunions de suivi à distance menées du 21 au 23 juin 2021. Le rapport se félicite de l'adoption de la loi de 2016 sur la décentralisation des villes et des collectivités locales qui a habilité le Secrétaire d'État pour introduire des maires élus au suffrage direct pour les régions anglaises composées de deux conseils ou plus. Il salue également la publication par le gouvernement britannique d'un livre blanc Levelling Up qui concentrerait ses nouveaux programmes d'investissement sur les partenaires locaux et les communautés à travers le Royaume-Uni pour faire face aux défis communs qu'ils partagent. De plus, il se réfère positivement à une initiative législative qui a été prise par le Parlement écossais pour incorporer la Charte européenne de l'autonomie locale dans la législation écossaise.

Les rapporteurs expriment toutefois leur inquiétude, entre autres, sur le fait que le principe de l'autonomie locale n'est pas explicitement reconnu dans la législation nationale du Royaume-Uni, et que la capacité des autorités locales à accomplir efficacement les tâches locales est limitée dans la pratique en raison de la réglementation excessive qui restreint un champ d'action local, un encadrement assez lourd par les autorités supérieures et une forte dépendance des collectivités locales vis-à-vis des financements nationaux. Le rapport souligne également que les autorités locales sont limitées dans leur capacité à collecter et dépenser librement des ressources financières et manquent de financement adéquat et proportionné, et que la pratique de la consultation sur les ressources financières ne satisfait pas pleinement aux exigences de l'article 9.6 en ce qui concerne la manière dont une telle consultation est menée.

Par conséquent, ils appellent les autorités britanniques, entre autres, à explorer toutes les voies juridiques possibles afin de reconnaître le principe de l'autonomie locale dans le droit national et à renforcer la capacité fiscale des autorités locales pour permettre de couvrir les coûts de la prestation de services et rendre les finances des collectivités locales plus dynamiques. Il les encourage également à lancer une réforme du système de financement des collectivités locales pour mettre la situation en conformité avec l'article 9, qui intégrerait dans la loi les principes d'adéquation et de proportionnalité des ressources financières locales et donnerait plus de latitude aux collectivités locales pour décider priorités de dépenses. Les rapporteurs demandent aux autorités britanniques de garantir que la consultation sur le financement local ait lieu en temps utile avant qu'une décision finale ne soit prise et que les autorités locales aient suffisamment de temps et de possibilités pour contribuer de manière significative au processus de consultation.

Enfin, les autorités britanniques sont invitées à ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


Cet article requiert que le principe de l’autonomie locale soit reconnu au niveau législatif, au moyen de textes adoptés par le Parlement ou d’autres textes équivalents, et de préférence dans la Constitution. En conséquence, d’après le Commentaire contemporain sur la Charte , celle-ci devrait non seulement être un instrument juridique exécutoire par les tribunaux (article 11), mais aussi un guide pour le pouvoir législatif et éventuellement pour la modification de la Constitution. La reconnaissance du principe ne peut pas être purement formelle. 

 

Le Royaume-Uni n’ayant pas de constitution écrite et codifiée, les rapporteurs ont conscience qu’une reconnaissance constitutionnelle du principe de l’autonomie locale est impossible. D’autres dispositifs conformes à la Charte pourraient consister à incorporer ses principes ou l’ensemble de son texte dans le droit interne. Du fait que le Royaume-Uni est membre du Conseil de l’Europe et qu’il a, en tant que tel, signé et ratifié la Charte, il appartient au Royaume-Uni de garantir que les droits énoncés dans la Charte, notamment le droit à l’autonomie locale, prennent effet dans le droit interne. 

 

Comme on l’a vu, le Gouvernement britannique a exposé sa position constitutionnelle en tant qu’État dualiste, selon laquelle le Royaume-Uni n’incorpore pas directement les engagements internationaux dans son droit interne, à l’exception de la Convention européenne des droits de l’homme. Il a rappelé que son ordre juridique interne requiert que toutes les lois internes soient compatibles avec les obligations et engagements internationaux du Royaume-Uni. Par conséquent, il considère que son droit interne est conforme à ses obligations et à l’esprit des articles de la Charte, tel qu’il est énoncé dans la Charte elle-même.  

 

Les rapporteurs ont pris note de cette position et aimeraient souligner ce qui suit. 

 

Il est important de rappeler que le suivi de l’application de la Charte dans les États membres du Conseil de l’Europe repose sur le principe selon lequel tous les États parties à la Charte doivent être traités sur un pied d’égalité indépendamment de leur tradition juridique dualiste ou moniste. Dans le cadre de la procédure de suivi, les rapporteurs vérifient la conformité avec la Charte, c’est-à-dire le respect par l’État partie à la fois de l’esprit et de la lettre de la Charte. La conformité avec la Charte ne se résume pas à une conformité (implicite) avec son esprit.

 

Les rapporteurs considèrent que le Royaume-Uni, du fait qu’il a ratifié la Charte, doit veiller à ce que les principes et dispositions qu’elle contient soient pleinement applicables dans son droit interne à l’échelle de tout le pays.

 

 À ce sujet, les rapporteurs rappellent que le Congrès, dans son précédent rapport de 2014, avait déjà conclu ceci : « il n’y a pas de reconnaissance ou d’ancrage constitutionnel ou législatif de (du droit à) l’autonomie locale au Royaume-Uni. De même, les principes ne sont pas expressément incorporés dans la législation interne. La loi de 2011 sur l’organisation locale, en introduisant une « compétence générale » des collectivités locales, a marqué un progrès important dans cette direction en Angleterre, mais les exigences de la Charte ne sont pas complètement respectées en termes de conformité ». 

 

Les rapporteurs n’ont observé aucune modification de la législation qui leur permettrait de conclure que le principe de l’autonomie locale a depuis lors été traduit (reconnu) expressément dans la législation interne conformément aux exigences contenues dans l’article 2.

 

Lors de la procédure de consultation, la LGA a souligné que le Royaume-Uni continue d’œuvrer à une plus grande conformité et que le plein respect de cet article exigerait une modification historique de l’ordre constitutionnel britannique.

 

De l’avis des rapporteurs, le Royaume-Uni devrait étudier tous les moyens juridiques possibles (au niveau de la législation du Royaume-Uni et des nations décentralisées) pour garantir que le droit à l’autonomie locale et les autres principes énoncés dans la Charte soient protégés. 

 

À ce sujet, les rapporteurs souhaitent mentionner la tentative du Parlement écossais d’incorporer la Charte afin de lui donner effet sur le territoire de l’Écosse. Les rapporteurs considèrent que les législatures décentralisées peuvent transposer la Charte dans leurs législations respectives afin de lui donner pleinement effet.

 

À cet égard, plusieurs interlocuteurs ont insisté sur la nécessité d’une reconnaissance de la Charte dans le droit interne. En effet, en l’absence de fondement législatif clair de l’autonomie locale, il y a un risque que les compétences locales soient limitées par la législation ordinaire, puisque la portée réelle, le degré et l’étendue de l’autonomie locale dans tout le Royaume-Uni sont entièrement laissés à la discrétion du législateur. De plus, les autorités locales ne peuvent s’appuyer sur aucun fondement juridique pour contester les décisions du gouvernement central relatives à leur autonomie lorsqu’elles considèrent que ces dernières constituent une violation de la Charte.

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs ne peuvent que répéter, avec regret, la conclusion déjà exprimée dans le rapport du Congrès de 2014 concernant l’absence de reconnaissance du principe de l’autonomie locale dans le droit interne (du Royaume-Uni et des législatures décentralisées). 


Par conséquent, la situation au Royaume-Uni n’est pas conforme à l’article 2 de la Charte.
 

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


Comme l’indique le Commentaire contemporain sur la Charte, il n’existe pas d’indicateurs absolus permettant d’évaluer le respect de l’article 3, paragraphe 1. Pour autant, les éléments clés suivants doivent être pris en considération pour analyser l’application de ce paragraphe. 

 

•    « le droit et la capacité » : la formulation d’un simple droit formel, si elle ne s’accompagne pas des moyens nécessaires, n’est pas suffisante du point de vue de la conformité avec le paragraphe 1,
•    « de régler et de gérer » : les collectivités locales ne peuvent être limitées au rôle d’agents des autorités supérieures et elles doivent pouvoir régler certaines questions et faire des choix politiques,
•    « une part importante des affaires publiques » : un éventail de responsabilités, avec la possibilité de concevoir et de mettre en œuvre des politiques publiques locales appropriées et pertinentes (elles ne doivent pas être cantonnées à des tâches secondaires ou des missions de routine),
•    « sous leur propre responsabilité » : responsabilité politique vis-à-vis de la population locale. 

 

Comme cela a déjà été mentionné, les conseils locaux d’Angleterre, d’Écosse et du pays de Galles (contrairement à ceux d’Irlande du Nord) ont des responsabilités dans les domaines de la protection sociale, de l’éducation, des transports, du logement, de la collecte des déchets, etc. , ce qui de l’avis des rapporteurs indique une importance relative de la part des compétences locales au Royaume-Uni. 

 

D’après les données publiées par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 2019 , les dépenses des collectivités infranationales du Royaume-Uni représentaient 24,2 % des dépenses publiques totales et 10 % du produit intérieur brut (PIB), tandis que les dépenses des collectivités infranationales dans l’ensemble de l’OCDE représentaient 40,4 % des dépenses publiques totales et 16,2 % du PIB. La protection sociale et l’éducation sont les deux principaux postes de dépenses des collectivités infranationales du Royaume-Uni. Ensemble, ils représentaient 63 % des dépenses infranationales contre 39 % dans l’OCDE. 

 

Les rapporteurs ont noté qu’une compétence générale accordée aux collectivités locales anglaises par la loi de 2011 sur l’organisation locale, considérée lors de la précédente visite de suivi comme une évolution très positive, a été limitée dans la pratique puisque les autorités locales ne peuvent exercer que des fonctions déjà réglementées par la loi. Leur compétence est également restreinte à la fois par les ministères et les tribunaux du Royaume-Uni, car la même loi a dans le même temps étendu les pouvoirs juridiques du secrétaire d’État pour intervenir dans l’administration locale et contrôler les activités locales. Comme indiqué au paragraphe 29, le secrétaire d’État ou des personnes nommées peuvent prendre en charge toutes les fonctions locales ou la gestion de l’ensemble des autorités locales. Le Gouvernement gallois dispose également de forts pouvoirs d’ingérence dans l’autonomie locale lorsque des collectivités locales manquent aux exigences de performance énoncées dans la loi de 2021 (pays de Galles) sur les collectivités et les élections locales. De l’avis des rapporteurs, cette situation peut limiter la capacité des autorités locales à gérer les affaires locales sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations.

 

Lors de la procédure de suivi, la LGA a noté que la loi de 2011 sur l’organisation locale avait été saluée dans le précédent rapport de suivi comme une avancée importante vers l’introduction d’une « compétence générale » pour les collectivités locales. Cependant, la LGA a rappelé également que l’application de cette compétence générale avait dans les faits été limitée. 

 

De plus, pour évaluer la conformité avec l’article 3.1, il est important de se rappeler que les collectivités locales ne peuvent pas véritablement régler une « part importante des affaires locales » si elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour assumer leurs tâches. Elles disposeraient du « droit » légal d’agir conformément à la Charte mais n’en auraient pas la « capacité » effective.

 

Concernant la capacité d’agir, il convient donc de tenir compte des paragraphes qui définissent le droit des autorités locales « à des ressources propres suffisantes » (article 9.1), « proportionnées à leurs compétences » (article 9.2) et composées pour « une partie au moins » de « redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi » (article 9.3). 

 

Comme il sera précisé ci-dessous en lien avec l’évaluation de la conformité du Royaume-Uni avec l’article 9, les collectivités locales britanniques ont un accès limité à des ressources financières propres suffisantes, qui ne sont pas proportionnées à leurs responsabilités, et les restrictions de leurs capacités fiscales ne satisfont pas aux exigences de la Charte. Il semble par conséquent aux rapporteurs que les collectivités locales britanniques ne peuvent pas assumer leurs tâches effectivement comme l’exige l’article 3.1.

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est partiellement conforme à l’article 3.1.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


L’article 3, paragraphe 2, dispose que l’autonomie locale doit s’exercer de manière démocratique, par le biais de la représentation. Les membres des organes représentatifs locaux (conseils, assemblées) doivent être élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. La démocratie directe peut jouer un rôle complémentaire (plutôt que subsidiaire), comme l’indique le Commentaire contemporain du Congrès. La primauté du conseil ou de l’assemblée élus au scrutin universel direct signifie que ces organes prennent les décisions les plus importantes et qu’il doit exister certains outils obligeant l’organe exécutif à rendre compte de son action devant le conseil ou l’assemblée. Le minimum nécessaire pour que la condition de « responsabilité » soit remplie est l’introduction d’un système de contrôle effectif de l’exécutif par l’assemblée, permettant un examen régulier des activités de l’exécutif.

 

Pour évaluer la conformité du Royaume-Uni avec l’article 3.2, les rapporteurs renvoient aux informations générales contenues dans la section 2.1 du présent rapport, concernant les élections, le mandat des conseils, la participation électorale et les rôles des différents conseillers. De plus, il convient de noter que le Gouvernement britannique s’interroge actuellement sur la fiabilité du système de vote par correspondance et qu’il envisage l’introduction d’une identification des électeurs pour toutes les élections dont il a la charge.

 

Tous les conseils anglais (à l’exception de ceux qui ont un système de comité quelque peu modifié) doivent avoir des comités de surveillance et de contrôle. La surveillance peut porter sur l’élaboration et l’examen des politiques, et notamment les travaux des organes externes, ainsi que sur la gestion de la performance. Le contrôle consiste principalement à examiner les décisions avant qu’elles ne soient prises ou mises en œuvre, et après leur mise en œuvre. Ces comités spéciaux doivent être appuyés par des agents de contrôle, qui sont souvent organisés sous la forme de services d’appui aux contrôles. Cependant, comme un expert l’a expliqué aux rapporteurs, cela ne s’applique pas de manière systématique à l’ensemble des autorités locales anglaises et le contrôle dispose toujours de ressources insuffisantes par rapport à l’exécutif.

 

Dans la pratique, la surveillance et le contrôle s’avèrent être des rôles problématiques, en raison principalement du fait que les conseillers non exécutifs appartenant au groupe majoritaire ont du mal à demander des comptes publiquement aux conseillers exécutifs membres du même parti (et souvent de rang supérieur). Cette situation constitue un obstacle à la conduite d’une surveillance et d’un contrôle de qualité car, comme l’a déclaré la LGA, « les conseillers assurant le contrôle doivent être déterminés à bien exercer cette fonction et à créer les conditions nécessaires pour travailler efficacement avec les élus exécutifs et les agents du conseil, ainsi qu’avec toute autre organisation partenaire pertinente. Il est également important que le contrôle soit perçu comme impartial et reste distinct de la politique partisane. »  Dans les faits, pour citer un expert, « du fait que les collectivités locales anglaises sont dominées par les trois principaux partis nationaux à l’échelle du Royaume-Uni, qui réunissent environ 88 % de tous les sièges, la loyauté et les antagonismes entre les partis entravent souvent le processus de contrôle ». 

 

D’après la LGA, le contrôle joue un rôle important dans le processus démocratique local, mais il n’en est qu’un élément parmi d’autres. Quel que soit le modèle de gouvernance locale, le conseil plénier reste compétent devant la loi concernant l’adoption du budget, les grandes orientations politiques, le cadre constitutionnel du conseil et le contrôle approfondi de l’exécutif. 

 

Les rapporteurs concluent que les élections locales se tiennent au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel. Ils observent également qu’il existe « un système de contrôle effectif de l’exécutif par l’assemblée, permettant un examen régulier des activités de l’exécutif ». En conséquence, ils concluent que la situation au Royaume-Uni est conforme à l’article 3.2. 

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


Ce premier paragraphe relatif à la portée de l’autonomie locale laisse une marge d’interprétation quant à ce que sont exactement les « compétences de base » des autorités locales. Néanmoins, comme l’indique le Commentaire contemporain du Congrès, ces compétences doivent être fixées par la Constitution ou par la loi, afin de garantir leur prévisibilité, leur permanence et leur protection dans l’intérêt de l’autonomie locale. La seule exception à cette règle permise par la Charte est l’assignation (« attribution ») par voie de réglementation administrative, à condition qu’il s’agisse d’un mécanisme exceptionnel, de tâches spécifiques qui ne sont pas déjà incluses dans le cadre juridique national relatif aux collectivités locales. Cet article requiert une description systématique des compétences dans la législation voire dans la Constitution, pour chacune des nations.

 

Ni le Royaume-Uni ni les nations qui le composent n’a inclus dans la loi une description systématique des pouvoirs et des responsabilités des autorités locales. Plusieurs textes législatifs sectoriels ont donné à l’administration locale une série de compétences. Les compétences peuvent être modifiées librement, et elles peuvent différer d’une collectivité locale à une autre et d’un type de collectivité à un autre (par exemple, en Angleterre, dans le cas des compétences négociées décentralisées vers des autorités combinées). En effet, pour citer l’un des interlocuteurs, « les services juridiques des autorités locales doivent dresser la liste des compétences spécifiques qui leur sont applicables ».  

 

Lors de la procédure de consultation, la LGA a reconnu et salué la flexibilité garantie au sein du système législatif britannique. Leur défense d’une plus grande part de décentralisation a pour principe de base que toutes les collectivités locales doivent avoir la possibilité d’assumer de nouvelles compétences mais que les dirigeants locaux doivent pouvoir choisir librement des domaines dont ils souhaitent recevoir la responsabilité. 

 

Les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est conforme à l’article 4.1, en raison du fait que les compétences de base des collectivités locales sont décrites dans la loi, quoique de manière non systématique. 

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Les quatre paragraphes 4.2, 4.3, 4.4 et 4.5 sont liés par plusieurs concepts communs : leur caractère plein et entier, la latitude pour les exercer et leur dimension locale. Le paragraphe 4.2 met l’accent sur les initiatives des collectivités locales, tandis que les paragraphes 4.3 et 4.4 concernent les tâches qui leur sont attribuées et le paragraphe 4.5, les compétences déléguées. Dans le contexte britannique, où les autorités locales n’ont reçu que très récemment une compétence générale (assez fortement limitée), il est difficilement possible de faire une distinction entre les tâches exercées à l’initiative des collectivités locales et celles qui leur sont attribuées par l’échelon national ou régional, s’agissant d’analyser leur caractère plein et entier, la latitude pour les exercer et leur dimension locale. Les rapporteurs ont donc décidé d’évaluer conjointement la conformité du Royaume-Uni avec ces quatre paragraphes.

 

Depuis l’adoption de la loi de 2011 sur l’organisation locale, les collectivités locales d’Angleterre disposent d’une compétence générale et cette situation peut être perçue comme une attribution dans la loi d’une plus grande marge d’appréciation. Dans les faits, il s’agit d’une compétence limitée, puisqu’elle ne peut être utilisée que pour les questions qui ne sont pas déjà couvertes par un autre texte législatif. Par conséquent, les autorités locales ont une latitude limitée pour exercer des fonctions déjà réglementées par la loi. En outre, les rapporteurs ont constaté une forte dépendance financière des collectivités locales vis-à-vis des gouvernements nationaux. Comme il avait été noté lors de la précédente évaluation (2014), il existe de nombreuses lignes directrices et directives des ministères nationaux.

 

Sur la question de la subsidiarité, lors de la procédure de consultation la LGA a noté que les collectivités locales devraient se voir confier des responsabilités sauf s’il existe une raison impérieuse de les maintenir au niveau national ou infranational. Dans la pratique, cela vaut aussi pour ce qui concerne les conseils locaux ou de paroisse où les conseils principaux ont établi un vaste programme de décentralisation en coopération avec ces autorités, lorsqu’elles existent, et leurs communautés en vue de rapprocher les compétences des citoyens. 

 

En Écosse , la loi de 2003 sur l’administration locale en Écosse (LG(S)A 2003) a créé (article 20) une compétence générale des collectivités locales, c’est-à-dire « une nouvelle compétence pour tout domaine d’action dont une collectivité locale considère qu’il est susceptible de promouvoir ou d’améliorer le bien-être sur son territoire et/ou pour ses habitants ». En outre, les autorités locales sont désormais tenues de maintenir et de faciliter un processus de planification et de prestation des services publics (appelé « rôle de direction ») et de garantir une « optimisation », c’est-à-dire « l’amélioration continue de l’exercice » de leurs fonctions (LG(S)A 2003, article 1). D’autres restrictions à l’application de cette compétence générale découlent du fait que la loi de 2003 a obligé les collectivités locales à collaborer avec d’autres organes locaux ou nationaux actifs sur le même territoire local par le biais des Partenariats de planification locale. Cette tendance s’est poursuivie avec la loi de 2014 (Écosse) sur les organismes publics (et leur coopération), qui a intégré les services sociaux locaux et ceux des comités du NHS, et avec la loi de 2015 (Écosse) sur le renforcement des capacités des collectivités, qui a exigé des communes qu’elles allouent des biens, tels que des terrains ou des bâtiments, à des groupes citoyens, mais aussi qu’elles associent davantage ceux-ci à la prise de décision publique, notamment par la budgétisation participative . Les résultats de ces partenariats, ainsi que ceux du Plan d’amélioration de la performance locale que chaque collectivité locale est tenue d’établir, doivent être conformes aux "résultats nationaux" définis récemment par les ministres écossais par le biais du Cadre national pour la performance 2018, lequel vise lui-même à localiser les Objectifs de développement durable de l’ONU . 

 

Au pays de Galles, la loi de 2021 (pays de Galles) sur les collectivités et les élections locales donne aux autorités locales une compétence générale ainsi que de « nouveaux outils et pouvoirs pour faire face à certains des nombreux défis auxquels le secteur est confronté » . Dans le même temps, cette loi permet aux autorités locales de mettre en place des commissions conjointes de communes afin d’exercer des fonctions spécifiques. La possibilité pour les ministères gallois de confier l’exercice de fonctions à une telle commission dans un nombre limité de domaines pourrait être perçue comme une restriction du libre exercice des compétences des collectivités locales. 

 

En Irlande du Nord, il semble que le régime traditionnel « ultra vires » demeure en vigueur. Le gouvernement nord-irlandais a publié une liste (détaillée) des compétences des autorités locales et une vue d’ensemble des domaines où les conseils locaux n’ont pas de responsabilités. 

 

De nombreux interlocuteurs ont indiqué aux rapporteurs que le contexte britannique ne prévoit pas d’une manière générale la délégation de compétences de la part d’une autorité centrale ou régionale, comme cela existe dans d’autres pays d’Europe, et que par conséquent l’article 4.5 (qui vise à sauvegarder l’autonomie locale lorsque des autorités de niveau supérieur délèguent de nouvelles tâches aux collectivités locales) ne s’applique pas au contexte britannique. 

 

Les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est globalement conforme aux articles 4.2 et 4.3, du fait que des compétences générales existent véritablement aujourd’hui. Ils concluent cependant à la violation par le Royaume-Uni de l’article 4.4, compte tenu des restrictions imposées aux autorités locales en ce qui concerne les activités menées de leur propre initiative. Comme l’évaluation de la conformité du Royaume-Uni avec l’article 8 (contrôle des collectivités locales) et l’article 9 (finances locales) le montrera, l’ingérence du niveau national dans les politiques locales (par le biais d’un contrôle relativement lourd et non spécifique) et la dépendance locale vis-à-vis de financements du niveau national sont importantes. Pour citer un des interlocuteurs, « le Royaume-Uni reste l’un des pays les plus centralisés (...), où le gouvernement central prescrit et surveille étroitement les actions des collectivités locales dans de nombreux domaines. (...) puisque même lorsque les autorités locales ont des compétences dans certains domaines, celles-ci sont souvent limitées ou contrôlées du fait que le pouvoir central impose des obligations quant à la manière dont les services doivent être fournis. » 

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.2

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.2

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Voir réponse indiquée à l'article 4.2

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


Les autorités de niveau supérieur sont censées consulter les collectivités locales sur la planification et la prise de décisions sur toutes les questions qui les concernent. Le Commentaire contemporain du Congrès établit trois conditions de base pour évaluer la conformité avec cet article :

  • les collectivités locales doivent être en mesure d’obtenir des informations complètes sur les décisions et les politiques qui les concernent directement, et ces informations doivent être disponibles au stade initial du processus décisionnel ;
  • les collectivités locales doivent avoir la possibilité d’exprimer leur avis sur les décisions et les politiques avant que celles-ci ne deviennent des documents juridiquement contraignants ; 
  • les collectivités locales doivent avoir le temps et la capacité de préparer des recommandations ou des projets de substitution et de les soumettre pour examen. 

 

Angleterre

 

Le ministère britannique du Logement, des Communautés et des Collectivités locales a informé les rapporteurs qu’en Angleterre il existe de nombreux mécanismes de consultation des collectivités locales, dont certains sont inscrits dans la législation (consultation sur les dépenses de base ; consultation sur les fusions de conseils et la création d’autorités combinées). Le ministère a également mentionné le « Guide du Gouvernement britannique sur les principes de la consultation » et la « Doctrine sur les nouvelles charges ». 

 

Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a souligné qu’en vertu de la doctrine sur les nouvelles charges les ministères britanniques avaient l’obligation de consulter les collectivités locales dans le cadre de l’octroi de nouvelles charges. Les évaluations des nouvelles charges ne sont pas approuvées tant que les acteurs locaux concernés n’ont pas été consultés et que leur avis n’a pas été recueilli. Des réunions sont également planifiées par le ministère britannique compétent avec l’Association des pouvoirs locaux (Angleterre) afin d’examiner les questions liées aux nouvelles charges. 

 

La position de la LGA en tant qu’acteur principal dans la représentation des intérêts des autorités locales et le lobbying auprès du Gouvernement britannique sur les projets de loi semble incontestée. La LGA s’emploie à influencer et définir l’activité politique sur les questions qui intéressent les conseils afin qu’ils puissent apporter des solutions locales aux problèmes nationaux. La LGA est toutefois l’une des nombreuses organisations qui cherchent à faire valoir leurs intérêts. Ou, comme l’a dit un interlocuteur,« (...) les « besoins » des collectivités locales résultent du lobbying sur chaque question dans un contexte de lobbying multiple de toutes les parties prenantes sur toutes les questions politiques ».

 

L’Autorité du Grand Londres se dit satisfaite de sa position : « En dépit de certaines difficultés, des relations de travail productives existent à tous les niveaux entre d’une part l’Autorité du Grand Londres et de l’autre les ministres et les responsables du gouvernement, et le Gouvernement britannique nous consulte fréquemment sur les questions relatives à Londres. »

 

Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a souligné qu’il existe de nombreux autres mécanismes de consultation, tant formels qu’informels, permettant une conception conjointe des politiques et une discussion continue pour leur élaboration. La législation mentionne également les collectivités locales en tant qu’organes consultés. Les dispositions légales suivantes ont été citées à titre d’exemple :

-     la loi de 2021 sur les violences domestiques requiert du secrétaire d’État qu’il consulte les collectivités locales concernant les réglementations afin de tenir compte de la préparation et la publication des stratégies relatives au soutien apporté par ces autorités aux victimes de violences domestiques ; 

-    la loi de 2008 sur les transports locaux requiert du secrétaire d’État qu’il consulte les représentants des collectivités locales lors de l’adoption de réglementations visant à limiter les actions des organes de transport infranationaux ; 

-    la loi de 1980 sur l’administration locale, la planification et les biens fonciers requiert du secrétaire d’État qu’il consulte les associations d’autorités visées à l’article 2 de cette loi s’il lui semble qu’elles sont concernées ainsi que toute autorité qu’il lui semble opportun de consulter ; 

-    L’article 5(7)(a) et (b) de la loi de 2011 sur l’organisation locale requiert du secrétaire d’État qu’il consulte les collectivités locales et les représentants locaux qu’il juge utile de consulter lors de l’élaboration de réglementations au titre des articles 5(1), (2), (3) ou (4) pour supprimer ou modifier des dispositions légales qui empêchent ou restreignent l’utilisation de la compétence générale ou qui empiètent sur la compétence générale octroyée par l’article 1 de cette loi, ou pour restreindre ce qu’une collectivité locale peut faire en vertu de la compétence générale ou pour soumettre son utilisation à des conditions. 

-    et la loi de 1999 sur la gouvernance locale requiert que le secrétaire d’État, lors de la formulation d’orientations au titre de la Partie 1 de cette loi à l’intention des autorités d’efficience générales ou d’une ou plusieurs autorités d’efficience spécifiques, consulte les autorités concernées ou les personnes qui lui semblent les représenter.

La LGA a informé les rapporteurs, lors de la procédure de consultation, que tout au long de la pandémie de covid-19 les conseils et leurs représentants ont travaillé avec les gouvernements nationaux par le biais de divers voies formelles et informelles, mettant à l’essai de nouvelles politiques concernant la santé publique et la continuité de l’activité économique, soutenant la résilience de la population et, ultérieurement, la campagne de vaccination.  Plus récemment, lors de l’élaboration du Livre blanc sur le renforcement des capacités, la LGA a détaché des agents auprès du gouvernement central afin qu’ils travaillent à ce projet, organisé des tables rondes impliquant des responsables politiques des collectivités locales d’Angleterre et réuni des directeurs généraux de collectivités locales afin qu’ils testent dans le détail les nouvelles propositions. 

 

Écosse

 

D’après le ministre écossais de la Sécurité sociale et des Collectivités locales, « la prise en compte de la voix des collectivités locales dans le processus d’élaboration des politiques du Gouvernement écossais est une pratique solidement établie ». Il mentionne une approche de partenariat et des procédures éprouvées et régulières, et une « interaction approfondie, en temps utile, avec la COSLA (en tant qu’organe de négociation politique) sur les questions de fond dans tous les domaines qui concernent les collectivités locales ». La COSLA a donné un témoignage partiellement différent, soulignant qu’elle « n’est pas reconnue par la loi comme la voix des collectivités locales d’Écosse ». Elle convient avec le ministère que les consultations gouvernementales sont assez fréquentes, mais qu’elle se tiennent « habituellement de façon ponctuelle ». Un expert a cependant informé les rapporteurs que de nombreuses lois nécessitaient une consultation. 

 

Les rapporteurs concluent que le Gouvernement écossais consulte souvent les autorités locales écossaises et, habituellement, la COSLA, et qu’il le fait sur la base de la loi si une disposition légale spécifique le prévoit. Cependant, ils considèrent aussi qu’il n’y a pas de cadre juridique général pour la consultation des collectivités sur les questions qui les concernent.

 

Pays de Galles

 

Selon le ministre gallois des Finances et des Collectivités locales, le Gouvernement gallois s’est engagé, dans le cadre du régime des collectivités locales, à consulter dès que possible, et dans les limites de la confidentialité, les associations représentatives des collectivités locales du pays de Galles (c’est-à-dire l’Association des collectivités locales du pays de Galles, One Voice Wales – et les organes et représentants de la police, des pompiers et des services de secours et des autorités des parcs nationaux) sur toutes les questions d’intérêt commun touchant les collectivités locales (à l’exception des questions de sécurité nationale et des propositions qui ne concernent que des autorités particulières). L’interlocuteur du Bureau britannique pour le pays de Galles a présenté des exemples de coopération entre les services nationaux et les collectivités locales galloises et souligné que les premiers soutenaient les secondes de multiples manières. Lors de la procédure de consultation, la délégation a été informée que le Conseil des partenariats pour le pays de Galles, un organe inscrit dans la loi, réunit des représentants des autorités locales, du Gouvernement gallois, d’autres organes publics et d’organismes associatifs. Les commissions du Senedd Cymru invitent régulièrement les représentants des collectivités locales à soumettre des contributions.

 

La WLGA a informé les rapporteurs que le Gouvernement gallois dispose de lignes directrices sur la durée des consultations, qui dans la plupart des cas peut être de douze semaines. Le Gouvernement gallois réalise une synthèse et un compte rendu des réponses reçues lors de la consultation. La WLGA a observé certains succès, où les réponses des autorités locales ont pesé sur les résultats.

 

Les rapporteurs concluent qu’une consultation a lieu, qu’il existe des lignes directrices pratiques et que les réponses des autorités locales et/ou de la WLGA peuvent être prises en compte. Plusieurs textes législatifs gallois incluent une obligation expresse de consulter les représentants des collectivités locales, par exemple l’article 4 de la loi de 1986 sur la gouvernance locale. Néanmoins, les rapporteurs n’ont pas noté l’existence d’un droit formel des collectivités locales d’être consultées; 

 

Irlande du Nord

 

L’interlocuteur de l’Assemblée d’Irlande du Nord a indiqué aux rapporteurs que les commissions de l’Assemblée invitent régulièrement les représentants des collectivités locales à soumettre des contributions. Le ministère des Collectivités ajoute qu’il « dispose de divers forums par lesquels il assure la liaison et la consultation avec les autorités locales sur les questions qui les concernent (...) en plus de la consultation statutaire du ministère avec les conseils au sujet des nouvelles politiques ou lois ».

 

Les interlocuteurs de la NILGA confirment que l’Exécutif d’Irlande du Nord consulte les autorités locales, mais déclarent également qu’il n’existe pas de procédure légale de consultation. 

 

Les rapporteurs concluent qu’en Irlande du Nord les collectivités locales sont consultées, bien que le Gouvernement britannique n’ait aucune obligation légale de consulter les collectivités locales. 

 

Ensemble du Royaume-Uni

 

Lors des entretiens avec les interlocuteurs, les rapporteurs n’ont eu connaissance d’aucune plainte grave concernant les processus de consultation, bien que certaines inquiétudes aient été exprimées concernant le niveau de continuité et de prévisibilité de la consultation, du fait que la consultation des autorités locales et de leurs associations représentatives revêt un caractère plutôt ponctuel.  

 

D’une manière générale, les autorités locales sont consultées dans les faits. De plus, lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a présenté à la délégation des textes législatifs exigeant la tenue d’une consultation. 

 

 Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation au Royaume-Uni est globalement conforme à l’article 4.6.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


Il est considéré, en tant qu’exigence de procédure obligatoire, qu’aucune modification des limites territoriales locales ne peut être adoptée sans consultation, laquelle doit intervenir en temps utile avant qu’une décision définitive soit prise sur la question (cf. Commentaire contemporain du Congrès). Les trois conditions de base d’une bonne consultation, telles qu’elles sont formulées concernant l’article 4.6, s’appliquent également à l’article 5. Dans ce cas, cependant, les « collectivités » locales doivent être consultées, y compris les citoyens et la société civile locale en général, et non uniquement les autorités locales concernées. Par conséquent, des informations complètes doivent être disponibles dès le stade initial du processus décisionnel, les collectivités locales doivent avoir la possibilité d’exprimer leur opinion sur les décisions et les politiques avant qu’elles ne deviennent des documents juridiquement contraignants et elles doivent avoir le temps et la capacité de préparer des recommandations ou des projets de substitution et de les soumettre pour examen. 

 

Actuellement, il n’y a qu’en Angleterre que les limites territoriales de collectivités locales sont modifiées. Les rapporteurs ont noté que, dans certaines parties du Royaume-Uni, la réorganisation des collectivités infranationales avait pris une voie différente. Au pays de Galles, des partenariats régionaux entre autorités locales ont vu le jour et la loi de 2021 (pays de Galles) sur les collectivités locales et les élections a introduit une compétence de création de commissions conjointes de communes (CJC) dans certaines régions, composées des dirigeants des autorités locales concernées. Ces commissions auront des responsabilités en matière d’aménagement stratégique du territoire et de planification des transports, ainsi que des pouvoirs en matière de bien-être économique. En Angleterre, on note une évolution vers la création d’autorités combinées (« régions métropolitaines », pour la plupart dotées d’un maire élu au suffrage direct). De tels plans et projets peuvent avoir à terme une incidence sur les limites territoriales des collectivités locales, mais ils ne sont pas pertinents pour l’évaluation du respect de l’article 5 par le Royaume-Uni. 

 

En Angleterre, d’après le ministère du Logement, des Communautés et des Collectivités locales, toute modification de limites territoriales nécessite une décision du Parlement. Le ministère a également indiqué qu’il n’y avait aucune obligation pour les autorités locales de fusionner, ni même aucune pression dans ce sens. Les conseils peuvent formuler des propositions, qui nécessitent une consultation locale. Le ministère « accueille favorablement l’opinion de tous ». 

 

D’autres interlocuteurs ont partagé des informations pertinentes. Le Gouvernement britannique a énoncé des directives pour les demandes de création de nouvelles collectivités locales en Angleterre, en vue de passer d’un système de gouvernance locale à deux niveaux à un système unitaire composé d’un seul niveau, l’une de ces directives prévoyant par exemple une population minimale (300 000 habitants). Cela restreint la capacité d’autodétermination réelle des collectivités locales concernant leurs limites territoriales et leur structure administrative. Il apparaît en outre que l’initiative peut également être prise au niveau national. Plusieurs exemples récents de régions invitées à proposer un niveau unique d’autorité locale sur leur territoire ont été portés à l’attention des rapporteurs. Il leur était demandé de soumettre une ébauche de proposition dans un délai d’un mois et une proposition complète dans un délai de deux mois. Il convient de noter que de telles propositions visaient à améliorer la gouvernance locale et la prestation des services, offrir une meilleure optimisation des ressources, générer des économies, renforcer la gouvernance stratégique et locale et instaurer des structures durables. En outre, ces propositions doivent également prévoir : les structures des administrations locales et la manière dont elles répondront à ces exigences ; des données et une analyse justifiant et expliquant les résultats qu’elles permettront d’atteindre ; l’incidence sur les autres limites territoriales locales et la géographie, y compris le périmètre des services de police et des services d’incendie et de secours et les points de vue des commissaires à la police et à la criminalité et des services d’incendie concernés ; enfin, tout contexte plus général lié à la promotion de la reprise économique et de la croissance, y compris les futurs accords de transfert de responsabilités et les Autorités municipales combinées. Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a précisé que cette invitation à soumettre des propositions est un élément formel du dialogue continu entre les autorités centrales et locales d’Angleterre, qu’elle fait suite à de nombreuses discussions entre le territoire concerné et le pouvoir central et qu’elle apporte des clarifications aux territoires qui ont envisagé d’adopter des initiatives locales visant à modifier les modalités de la gouvernance locale.

 

Il n’y a pas de dispositions pour la tenue de référendums locaux sur les fusions. Il existe des exemples de tentatives de la part du secrétaire d’État d’empêcher un référendum lorsque les autorités locales en organisent un. Chaque fois qu’un référendum local a été organisé en Angleterre concernant des modifications des limites territoriales, le « non » l’a emporté (parfois avec une majorité écrasante), contre le maintien de petites collectivités locales, mais il a été indiqué aux rapporteurs que dans chaque cas le gouvernement n’avait pas tenu compte du vote et avait imposé la création de conseils unitaires élargis contre la volonté des votants. 

 

Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a affirmé que toute proposition de modification des limites territoriales doit être faite par un ou plusieurs conseils élus démocratiquement. Les décisions sur la mise en œuvre ou non d’une proposition de restructuration de la gouvernance locale reposent sur trois critères : 1) la capacité de la proposition à améliorer la prestation des services et la gouvernance locale, 2) le soutien dont bénéficie la proposition sur l’ensemble du territoire concerné et 3) la crédibilité de la proposition d’un point de vue géographique.  Ces trois critères doivent être remplis.

 

Le Gouvernement britannique a aussi souligné qu’il ne peut modifier les limites territoriales qu’à la condition que la Commission sur les délimitations territoriales des collectivités locales pour l’Angleterre ait examiné la question et recommandé la modification.  

 

Lors de la procédure de consultation, la LGA a confirmé qu’en Angleterre la Commission sur les délimitations territoriales des collectivités locales est responsable des révisions des limites territoriales et que les collectivités locales peuvent proposer de se rassembler pour former une autorité combinée. Les modifications des limites territoriales requièrent une consultation des collectivités locales concernées. 

 

Les interlocuteurs ont informé les rapporteurs qu’en Écosse il n’existe actuellement aucun projet de modification des limites territoriales des communes. 


 
Ces dernières décennies, au pays de Galles, plusieurs propositions de réforme des collectivités locales, incluant des modifications de leurs limites territoriales, ont été envisagées. Aucun projet de ce type n’est prévu actuellement. Au lieu de cela, comme la WLGA l’a indiqué aux rapporteurs, la Commission sur la démocratie locale et les délimitations territoriales révise systématiquement les zones électorales au sein de chaque collectivité locale et les niveaux de représentation dans chaque circonscription, conformément au programme décennal de révision prévu par la loi. Pour ce qui concerne la consultation, « la consultation existe, mais en fin de compte c’est le Gouvernement gallois qui prend les décisions sur les limites territoriales des autorités locales et des circonscriptions » . La loi de 2013 sur la démocratie locale définit une procédure selon laquelle la Commission doit entreprendre un processus et une consultation de près de deux ans avec un conseil principal avant de soumettre ses recommandations finales. Il y a ensuite une période minimale de six semaines de consultation avant que le ministre puisse prendre une décision sur les recommandations et la possibilité pour le ministre d’apporter des modifications aux recommandations finales est limitée à un ensemble très étroit de critères énoncés dans la loi. 

 

En Écosse, bien que la taille et les compétences des 32 collectivités locales – déjà les plus grandes d’Europe du point de vue de leur population moyenne et, pour certaines, également par leur superficie, notamment le Conseil des Highlands – aient fait l’objet de débats politiques et universitaires, lors desquels il était proposé de diminuer leur nombre de moitié, pour des raisons d’efficience, ou au contraire de le multiplier par trois afin d’accroître leur représentativité démocratique, la principale option politique suivie a été de privilégier l’amélioration des services et de renforcer les capacités des collectivités au sein des structures municipales existantes, ainsi qu’il est exposé en détail dans l’Étude sur la gouvernance locale conduite par le Gouvernement écossais et la COSLA.

 

En Irlande du Nord, il n’est pas prévu de modifier les limites territoriales des collectivités locales. Il existe toutefois un institut indépendant, le Commissaire aux limites territoriales des collectivités locales (LGBC), chargé « d’examiner et de formuler des recommandations concernant le nombre, les limites territoriales et les appellations des unités de gouvernance locale, ainsi que le nombre, les limites territoriales et les appellations de leurs subdivisions ». La consultation est l’une des activités que la LGBC entreprend dans le cadre des processus d’examen et de recommandation. Il est trop tôt pour évaluer ces activités et leurs résultats.

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni semble être conforme à l’article 5.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


Cet article établit plusieurs normes pour la traduction du principe d’autonomie locale en compétences des autorités locales pour décider de la manière dont elles préfèrent organiser leurs processus internes. Selon le Commentaire contemporain du Congrès, pour pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes (paragraphe 1), les collectivités locales doivent avoir le pouvoir de :

  • décider de leur organisation locale interne,
  • établir des organes indépendants, tels que des entreprises ou des agences locales, pour améliorer la prestation des services locaux, 
  • conclure des accords avec d’autres collectivités locales (ces accords sont examinés au titre de l’article 10),
  • établir des unités et des structures subordonnées (comme les arrondissements municipaux) afin de s’assurer que leurs responsabilités sont assumées le plus efficacement possible. 

 

Le Commentaire contemporain du Congrès a également formulé les indicateurs permettant d’évaluer le respect du paragraphe 2 :

  • la latitude et la liberté de chaque autorité locale de déterminer, en particulier, les conditions d’emploi de son personnel (c’est-à-dire de définir et de mettre en œuvre sa propre politique des ressources humaines),
  • le pouvoir de recruter son propre personnel, c’est-à-dire un personnel qualifié, sur la base du mérite et de la compétence, et de fixer sa rémunération,
  • des possibilités de formation adéquates pour les employés, 
  • des perspectives de carrière adéquates pour les employés.

 

Les rapporteurs ont noté que les autorités locales de toutes les nations du Royaume-Uni peuvent librement définir leurs propres structures administratives internes. La rémunération et les conditions d’emploi du personnel des collectivités locales sont déterminées par le Conseil national conjoint (CNM) des services des collectivités locales. Elles relèvent du soutien que la LGA accorde aux collectivités locales. En 1997, le CNM « a convenu d’un cadre national pouvant être modifié localement afin de répondre aux exigences des services locaux » . La COSLA et la NILGA exercent le même rôle sur leurs territoires respectifs.

 

Les élus locaux que les rapporteurs ont rencontrés n’ont exprimé aucun mécontentement concernant la capacité des autorités locales à réglementer leurs structures et ressources administratives ou l’inadéquation des conditions d’emploi des fonctionnaires locaux. 

 

Compte tenu de ce qui précède, il peut être conclu que le Royaume-Uni respecte les deux paragraphes de l’article 6.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


Voir réponse indiquée à l'article 6.1

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


D’après le Commentaire contemporain du Congrès, l’article 7.1 vise à garantir que les citoyens peuvent librement exercer des mandats électifs et que l’accès à des mandats politiques ne leur est pas interdit sur la base de considérations financières ou matérielles. Nul ne doit être dissuadé de se porter candidat à une élection locale ; une fois élus, les conseillers locaux ne doivent pas être empêchés d’exercer efficacement leurs fonctions.

 

La question du caractère adéquat ou non de la compensation financière pour le temps consacré à l’exercice du mandat sera examinée ci-dessous, à la lumière de l’évaluation de l’article 7.2 contenue dans la section 3.6.2. 

 

Les interlocuteurs des collectivités locales n’ont pas exprimé d’insatisfaction générale concernant le libre exercice des mandats locaux. Toutefois, ils ont mentionné une menace (potentielle) liée à la lourde charge de travail que l’élaboration de codes de conduite pourrait représenter pour les conseillers . En Angleterre, par exemple, la formulation d’un tel code et la prise de décisions sur les infractions présumées aux règles de conduite relèvent du mandat et de la responsabilité de chaque autorité locale. Aucune autorité supérieure ne peut intervenir . Il est toutefois nécessaire que les codes locaux reprennent les critères énoncés dans la loi de 2011 sur l’organisation locale et qu’ils soient conformes aux « principes Nolan » relatifs à la vie publique. L’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord ont chacun leur propre code de conduite national pour les conseillers. En Écosse et en Irlande du Nord, les institutions nationales examinent les violations supposées de ces codes, tandis qu’au pays de Galles cette tâche incombe aux autorités locales elles-mêmes (à l’exception des violations supposées les plus graves). La commission de normalisation pour l’Écosse est un organe indépendant chargé de traiter les plaintes relatives au comportement des conseillers ou aux violations potentielles du Code de conduite des conseillers. 

 

Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a souligné qu’il appartient aux collectivités locales de définir leurs propres procédures pour l’investigation sur les violations supposées du Code de conduite. Dans une grande majorité des cas, une commission de normalisation est formée afin d’enquêter sur les plaintes et, le cas échéant, de recommander des sanctions, lesquelles doivent être approuvées par l’ensemble du conseil. 

 

Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est globalement conforme à l’article 7.1. 

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


L’enjeu de ce paragraphe (cf. Commentaire contemporain du Congrès) est d’éviter les conflits d’intérêts potentiels ou tout engagement qui empêche l’élu local d’exercer son mandat local de manière professionnelle. Les restrictions de l’exercice d’un mandat électif doivent être aussi limitées que possible et définies dans la législation nationale, ce qui signifie qu’elles s’appliquent à tous les niveaux d’autorité publique. Enfin, la formulation du paragraphe implique qu’il n’est pas souhaitable qu’un élu exerce simultanément un autre mandat au même niveau d’autorité ou à un niveau différent, ni dans une entreprise publique. 

 

Aucun mandat électif local n’empêche officiellement de se porter candidat à la Chambre des communes du Royaume-Uni ou aux parlements/assemblées décentralisés . Il est possible d’avoir deux mandats, par exemple en étant député et maire métropolitain, membre de l’Assemblée du Grand Londres ou conseiller municipal. 

 

Les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est globalement conforme à l’article 7.3, du fait que les restrictions à l’exercice d’un mandat électif sont limitées, sont énoncées dans des lois nationales et s’appliquent à tous les niveaux d’autorité publique. D’un autre côté, le cumul de mandats est largement autorisé, ce qui peut conduire à des conflits d’intérêts du fait que des considérations (partisanes) nationales peuvent aisément nuire aux obligations locales.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


Ce paragraphe mentionne quatre critères permettant d’évaluer le respect par un pays des obligations qui y sont énoncées (cf. Commentaire contemporain du Congrès) :

  • une compensation financière adéquate des frais entraînés par l’exercice du mandat, ce qui implique que la rémunération doit refléter la charge de travail et que les régimes de rémunération des maires (ou d’autres fonctions exécutives électives) peuvent différer de ceux des élus ordinaires ;
  • « le cas échéant », la compensation financière du manque à gagner résultant de l’exercice d’activités pour la collectivité locale ; 
  • la « rémunération du travail accompli », c’est-à-dire un salaire convenable (ou équivalent) pour l’activité ;
  • enfin, la couverture sociale (par exemple, assurance maladie, cotisations aux caisses de retraite) sur la base des mêmes principes que pour les élus nationaux. 

 

En ce qui concerne les indemnités exactes et leur définition, diverses situations existent au Royaume-Uni. En Angleterre, c’est une décision qui doit être prise par les autorités locales, tandis que l’Écosse et le pays de Galles ont établi une allocation de base standard et l’Irlande du Nord, une allocation de base maximale pour les conseillers.

 

Concernant l’Angleterre, les rapporteurs ont entendu un grand nombre de plaintes liées à la rémunération. Certains interlocuteurs ont déclaré que les indemnités ne reflétaient pas la charge de travail des conseillers. Un des experts consultés a indiqué aux rapporteurs que les régimes de rémunération actuels dissuadent les personnes travaillant à plein temps de briguer un mandat de conseiller. L’Autorité du Grand Londres fait exception de ce point de vue. Les élus (maire et membres de l’Assemblée) sont rémunérés de manière à pouvoir remplir leur rôle à temps plein. En outre, ils peuvent demander le remboursement de leurs frais (lesquels sont intégralement rendus publics pour des raisons de transparence). Les rapporteurs ont été informés que, depuis janvier 2018, il existe un régime de retraite collectif, auquel les conseillers peuvent librement choisir de cotiser. 

 

Lors de la procédure de consultation, la LGA a souligné qu’en Angleterre la loi dispose que les conseillers perçoivent une indemnité pour leur rôle au sein de leur collectivité locale, qui compense largement leur perte de revenus. 

 

Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement a souligné que chaque collectivité locale décide en dernier ressort du régime d’indemnités approprié. Les collectivités locales doivent établir un comité indépendant sur la rémunération, qui soumet des recommandations concernant leur régime d’indemnités. Ce comité peut – et doit – tenir compte de la « charge de travail ». Une collectivité locale peut aussi mettre en place des « indemnités de responsabilité spéciale afin de prendre en compte la charge de travail accrue liée aux fonctions de direction ». Une large majorité des collectivités locales incluent les dépenses dans leur régime d’indemnités.

 

En Écosse, le gouvernement fixe le montant des indemnités des conseillers. Le salaire de base d’un conseiller municipal est actuellement de 18 604 livres sterling (cette somme serait basée sur une évaluation de la charge de travail prévue pour un conseiller municipal moyen et représenterait environ 75 % du salaire moyen écossais). Les présidents de conseil et les conseillers principaux reçoivent des montants plus élevés (selon la catégorie à laquelle appartient le conseil). En outre, tous les conseillers peuvent demander le remboursement de l’indemnité et des dépenses engagées dans l’exercice de leur mandat. Depuis 2017, le salaire de base des conseillers municipaux a augmenté chaque année en fonction de l’indice d’augmentation du salaire annuel médian des agents du secteur public en Écosse. Les femmes sont sous-représentées parmi les conseillers municipaux d’Écosse, avec 29 % de l’ensemble des conseillers, alors qu’elles représentent 51 % de la population. La COSLA signale l’élaboration d’une politique sur le congé familial pour les élus. Dans la situation actuelle, les élus n’ont aucun droit légal au congé parental, ce qui peut décourager certaines personnes de se présenter aux élections, et le salaire n’est pas proportionné sachant qu’il s’agit très souvent d’un emploi à plein temps. Le Gouvernement écossais et la COSLA travaillent ensemble pour identifier les divers facteurs qui dissuadent d’exercer un mandat local.

 

Au pays de Galles, il existe un « comité indépendant sur la rémunération pour le pays de Galles ». Il s’agit d’un organe statutaire indépendant chargé de déterminer la rémunération des élus des conseils principaux, des autorités nationales des parcs, des autorités des pompiers et des secours, et des conseils de communauté et municipaux du pays de Galles . Cet organe a fixé un salaire de base pour les élus des conseils principaux (14 368 livres en 2021/2022) et un barème différencié de salaires pour les différents types d’élus, par catégorie de taille (nombre d’habitants). Les membres élus peuvent demander le remboursement des frais de voyage et de séjour liés à l’exercice de fonctions officielles ou homologuées. En outre, ils ont droit à une indemnisation pour les frais supplémentaires nécessaires pour les enfants et les adultes à charge. Il n’existe aucune disposition permettant aux membres des autorités locales de recevoir des subventions ou des paiements pour la réinstallation s’ils perdent leur mandat, mais cette question est actuellement à l’étude. Les interlocuteurs de la WLGA ont informé les rapporteurs de la position de longue date de la WLGA selon laquelle le rôle vital des élus locaux « n’est pas suffisamment reconnu et ils ne sont pas rémunérés de manière adéquate, en particulier par rapport aux autres élus ». Les élus ont également droit à des journées d’absence pour raisons familiales.

 

L’Exécutif de l’Irlande du Nord définit une indemnité maximale (actuellement de 15 486 livres par an) et définit aussi des indemnités maximales pour personne à charge, les frais de voyage, des indemnités de responsabilité spéciale et des indemnités de subsistance .

 

Les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est globalement conforme à l’article 7, paragraphe 2. Cependant, ils notent que la situation concernant l’indemnisation financière devrait être améliorée en Écosse et au pays de Galles, notamment pour ce qui concerne la protection sociale, laquelle devrait reposer sur les mêmes principes que ceux qui s’appliquent aux élus nationaux. 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


On entend par « contrôle administratif » toute forme d’intervention dans le processus décisionnel d’une entité locale par laquelle un niveau administratif supérieur approuve, valide, accepte, suspend ou annule de manière explicite ou tacite une proposition ou une décision, une règle ou un plan définitif approuvé par une entité locale (cf. Commentaire contemporain du Congrès). 

 

Ce premier paragraphe de l’article 8 est respecté si : 

  • ce contrôle et ses modalités exactes sont prévus par la constitution ou par la loi (principe de légalité),
  • les autorités de contrôle respectent strictement les procédures établies par la loi pour l’exercice d’un tel contrôle (délais, modalités, compétence, etc.).

 

Comme l’indique le Commentaire contemporain du Congrès, le contrôle administratif devrait être régi les principes et les lignes directrices suivants : les actes soumis au contrôle doivent être clairement spécifiés dans la loi ; le contrôle administratif obligatoire et automatique doit être limité à des actes d’une certaine importance ; le contrôle administratif doit normalement se faire après l’exercice des compétences (contrôle a posteriori) ; les contrôles administratifs a priori doivent être limités autant que possible et, normalement, être réservés aux compétences déléguées ; et la loi doit fixer le délai ou la période dont dispose l’autorité de contrôle pour effectuer ce contrôle ; dans le cas d’un contrôle a priori, l’absence de prise de décision par une autorité de contrôle dans un délai déterminé signifie que l’acte prévu peut prendre effet.

 

Angleterre

 

Le ministère britannique du Logement, des Communautés et des Collectivités locales a informé les rapporteurs de ce qui suit (se référant aux documents officiels) . Aux termes de la loi de 1999 sur la gouvernance locale, « le secrétaire d’État a le pouvoir d’inspecter et d’intervenir auprès d’une autorité s’il craint qu’elle ne remplisse pas son obligation d’« efficience ». En particulier, l’article 15 de cette loi dispose que le secrétaire d’État est habilité à « prendre toute mesure qu’il juge nécessaire ou opportune pour s’assurer que [l’autorité] se conforme aux exigences de l’obligation d’efficience ». Le contrôle peut même aller jusqu’à la prise en charge de tout ou partie des fonctions de l’autorité. Lors d’interventions récentes, cette dernière compétence a été utilisée pour désigner des commissaires et leur confier tout ou partie des fonctions d’une autorité. 

 

En outre, le ministère a indiqué aux rapporteurs que « le secrétaire d’État peut également intervenir hors du cadre de la loi ». Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a noté qu’au moment de la consultation il y avait deux interventions de cette nature (sur 331 conseils) de la part du secrétariat d’État au Renforcement des capacités, au Logement et aux Collectivités et que ces interventions sont menées avec pour consigne de réduire leur portée au minimum. D’autres ministères ont des compétences d’intervention, notamment celui de l’Éducation concernant les services destinés aux enfants. 

 

Le Gouvernement britannique a aussi souligné que la transparence est respectée lorsqu’une intervention est effectuée hors du cadre de la loi et sur les conditions de cette action. À Croydon et Nottingham le secrétaire d’État a nommé un Comité et un Conseil pour l’amélioration et l’assurance, dont les mandats et les rapports trimestriels sont publiés. Les conseils ont salué l’action et le soutien additionnel fournis par cette intervention. À Wirral et Peterborough, le Gouvernement britannique a demandé aux conseils de mettre en place des dispositifs d’amélioration (suite à une étude déclenchée par leur demande d’un soutien financier exceptionnel) et ils ont répondu favorablement à cette demande. 

 

Les rapporteurs souhaitent rappeler que toute intervention non prévue par la loi pose évidemment la question de l’application du principe de légalité (même si – et cela ne semble pas être contesté – ces mesures sont considérées comme une solution de dernier recours) et devrait être évitée. 

 

Écosse

 

D’après les informations du ministre écossais de la Sécurité sociale et des Collectivités locales, la loi de 1973 (Écosse) sur les collectivités locales (article 211) contient une disposition « relative aux cas où une plainte est déposée ou à ceux où les ministres estiment qu’une autorité locale a manqué à une obligation légale. Les ministres peuvent alors, s’ils le souhaitent, mener une enquête publique et, si celle-ci conclut que l’autorité a manqué à ses obligations, ils ont le pouvoir d’ordonner à l’autorité de remédier au manquement. » 

 

Le ministère a également informé les rapporteurs que la Commission des comptes « est le gardien des dépenses publiques des collectivités locales, contribuant à ce que l’argent public soit dépensé de manière appropriée, efficace et efficiente. Elle est chargée de contrôler les finances et l’efficience de toutes les autorités locales. Audit Scotland assiste la Commission des comptes et peut examiner la correspondance qu’elle reçoit faisant état d’inquiétudes au sujet des organisations qu’elle contrôle, davantage à titre d’informations pouvant l’aider pour ses activités de contrôle qu’en tant que plaintes » .

 

La COSLA a ajouté que l’audit externe des conseils est obligatoire et que la Commission des comptes n’est qu’un des nombreux organes d’audit et de contrôle. Elle a précisé également que le champ du contrôle assuré par cette commission, avec l’assistance d’Audit Scotland, « est beaucoup plus vaste qu’un simple audit financier (...). En plus des rapports annuels pour chaque autorité locale, Audit Scotland (...) fournit des rapports détaillés sur des sujets spécifiques tels que l’optimisation des ressources, la performance des différentes politiques menées par les autorités locales ou encore les compétences et les autorités locales. »

 

Pays de Galles

 

Le ministre gallois des Finances et des Collectivités locales a indiqué aux rapporteurs que « la loi de 2021 (pays de Galles) sur les collectivités locales et les élections contient de nouvelles modalités en matière de performance, l’accent étant mis sur l’auto-évaluation et l’examen par les pairs, et non sur le contrôle ministériel. Les modalités sont conçues conjointement avec les autorités locales. » Selon la WLGA, « les collectivités locales peuvent généralement prendre leurs propres décisions et gérer les fonds reçus dans le cadre de la Dotation d’appui aux revenus. Le Gouvernement gallois a utilisé des dotations spécifiques en vue d’orienter les dépenses des collectivités locales. » Le Gouvernement gallois fait observer que les dotations spécifiques (qui ne peuvent être utilisées que pour la finalité pour laquelle elles ont été allouées) sont souvent utilisées lors de la phase de développement d’une activité et peuvent ensuite être transformées en une Dotation d’appui aux revenus non réservée.

 

Irlande du Nord

 

Le ministère des Communautés d’Irlande du Nord a indiqué avoir « très peu de compétences de surveillance/contrôle ». Ces compétences sont définies par la loi de 2014 (Irlande du Nord) sur les collectivités locales (contrôle des conseils par les ministères d’Irlande du Nord). Cette loi habilite tout ministère d’Irlande du Nord : a) à exiger d’un conseil qu’il fasse des rapports et des comptes rendus et qu’il lui fournisse des informations sur l’exercice de ses fonctions précisées dans une directive ; b) à ouvrir une enquête ou une étude sur l’exécution de toute disposition législative relative aux fonctions d’un conseil ou d’un de ses comités ou sous-comités ; c) à intervenir dans le fonctionnement du conseil, s’il est convaincu, à la suite d’une enquête ou d’une étude, qu’un conseil n’a pas rempli l’une de ses fonctions (cette intervention peut prendre la forme soit d’une directive exigeant que le conseil prenne certaines mesures dans un délai déterminé, ou – si une telle directive n’est pas respectée – de l’attribution des fonctions à un autre organe que le conseil ; et d) à ordonner au conseil de ne pas prendre une mesure qui serait incompatible avec une obligation internationale ou l’obliger à prendre une mesure en vue de donner effet à une obligation internationale. 

 

Lors de la procédure de consultation, la LGA a informé la délégation que les compétences de contrôle administratif des collectivités locales sont dûment énoncées dans la législation. Les services des collectivités locales sont aussi inspectés régulièrement par des organes de régulation concernant leur conformité avec la loi et leur efficience (par exemple CQC, Ofsted). Tandis que la loi inclut un code clair pour le contrôle, ces inspections supplémentaires se combinent pour former un écosystème administratif complexe.  Les rapporteurs ont le sentiment que ce système est relativement unique en Europe.

 

Compte tenu de ce qui précède les rapporteurs concluent que la situation en Angleterre, en Écosse et en Irlande du Nord est conforme à l’article 8.1, dans la mesure où le contrôle est prévu dans la loi, laquelle établit les procédures suivies par les autorités de contrôle.

 

Concernant le pays de Galles, les rapporteurs se félicitent de l’évolution de la situation exposée ci-dessus, mais ils s’abstiennent pour l’heure de formuler une conclusion concernant le respect de l’article 8.1, car il est encore trop tôt pour évaluer la manière dont les nouvelles modalités fonctionneront dans la pratique.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


D’après le Commentaire contemporain du Congrès, ce paragraphe exprime une préférence générale pour le contrôle de légalité par rapport au contrôle d’opportunité, le premier étant le seul contrôle qui, d’une manière générale, soit conforme à la Charte. Le contrôle administratif portant sur l’opportunité doit être limité aux tâches que les autorités de niveau supérieur (les organes de contrôle) ont déléguées aux collectivités locales. L’intervention fondée sur la nécessité de la coordination est autorisée, de même que la codécision. 

 

Les rapporteurs constatent que la quasi-totalité des tâches des collectivités locales sont de nature spécifique, au sens de l’article 4.1 de la Charte. Ainsi, certaines compétences sont attribuées par la loi, laissant aux collectivités locales une certaine latitude pour élaborer les politiques, plutôt que d’exécuter des tâches (obligatoires) déléguées liées à des services infranationaux. Néanmoins, d’une manière générale, le contrôle au Royaume-Uni porte sur l’opportunité (cf. le contrôle de « l’optimisation des ressources »), comme si confier cette tâche aux collectivités locales était insuffisant). Compte tenu du caractère relativement lourd et non spécifié du contrôle relatif à l’opportunité dans la plupart des parties du Royaume-Uni, les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni n’est pas conforme à l’article 8.2. 

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Le principal indicateur permettant d’évaluer le respect de ce paragraphe (cf. Commentaire contemporain du Congrès) est le fait que l’autorité de contrôle ne doit intervenir que dans la mesure nécessaire et dans le respect d’une proportionnalité avec l’importance des intérêts qu’elle entend préserver, c’est-à-dire en tenant compte de la pertinence de l’intérêt public en jeu, ou de la gravité de la violation de la loi supposée être commise par l’autorité locale.

 

Les ministères nationaux ont leurs propres systèmes de contrôle concernant les services assurés par les collectivités locales. Tous publient des déclarations justifiant l’octroi d’autres dotations aux collectivités locales, et les textes législatifs et réglementaires relatifs à la prestation de ces services, y compris le ministère de l’Éducation (DfE), le ministère de la Santé et de la Protection sociale (DHSC), le ministère des Transports (DfT) et le ministère de l’Économie, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle (BEIS) . La LGA, par exemple, a indiqué expressément que « le gouvernement central a autorité pour intervenir lorsqu’il lui semble qu’un conseil manque à ses obligations mais il n’use de ce droit qu’en dernier recours, ce qui est conforme à l’exigence de proportionnalité du contrôle des activités des collectivités locales énoncé dans l’article 8 ». Par ailleurs, elle a observé également que « (...) le gouvernement central exerce un contrôle étendu sur la manière dont les collectivités locales sont financées et sur leurs dépenses ». 

 

En Écosse, la COSLA a noté « un contrôle externe extrêmement strict assuré par divers organes nationaux, parmi lesquels Audit Scotland ». Elle a indiqué que le contrôle exercé par cet organe va au-delà de l’audit financier et que son agence Audit Scotland « fournit des rapports détaillés sur des sujets spécifiques tels que l’optimisation des ressources, la performance des différentes politiques menées par les autorités locales ou encore les compétences et les autorités locales. » Les interlocuteurs du ministère écossais de la Sécurité sociale et des Collectivités locales ont souligné l’indépendance des organes nationaux ayant des responsabilités spécifiques en lien avec les collectivités locales (Médiateur de la fonction publique écossaise, Commission des comptes, Audit Scotland, Commission de normalisation et Commissaire pour l’éthique de la vie publique en Écosse). La loi de 1973 (Écosse) sur les collectivités locales (article 211) définit en effet les modalités applicables lorsqu’une plainte est déposée ou lorsque d’un ministre estime qu’une autorité locale a manqué à une obligation légale. Les ministres peuvent alors, s’ils le souhaitent, mener une enquête publique, et si celle-ci conclut que l’autorité a manqué à ses obligations, ils ont le pouvoir d’ordonner à l’autorité de remédier au manquement. En outre, la loi de 2005 sur les enquêtes permet aux ministères écossais d’ouvrir une enquête lorsqu’il apparaît que des événements particuliers ont suscité une inquiétude au sein de la population ou si celle-ci craint que des événements particuliers ne se soient produits. De telles interventions sont « incroyablement rares et, en règle générale, ont peu de chances de se produire hormis dans les cas les plus graves, par exemple », a conclu le ministère. 

 

Les rapporteurs n’ont pas eu connaissance d’inquiétudes similaires concernant le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Ils concluent que la situation au Royaume-Uni est partiellement conforme à l’article 8.3, du fait que dans la pratique le principe de proportionnalité du contrôle exercé vis-à-vis des collectivités locales en Angleterre et en Écosse n’est pas toujours respecté. 

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


La Charte considère l’accès au marché national des capitaux comme un droit, mais (cf. Commentaire contemporain du Congrès) comme un droit restreint. La loi peut établir des conditions, des procédures, des critères, des limites ou des plafonds concernant les activités financières des autorités locales. Ces restrictions devraient avoir pour but d’éviter un endettement excessif des collectivités locales et régionales et de garantir leur viabilité financière et leur trésorerie.

 

Les collectivités locales d’Angleterre et du pays de Galles ont accès à la Commission des prêts pour les travaux publics (PWLB, prêt par l’intermédiaire du ministère des Finances), mais elles peuvent aussi emprunter auprès de tout organe disposé à leur prêter des fonds. Elles empruntent le plus souvent auprès de la PWLB, qui pratique des taux peu élevés. 

 

Le ministère des Finances accorde des prêts aux autorités locales pour entreprendre des projets d’investissement par l’intermédiaire de la Commission des prêts pour les travaux publics (et, depuis 2021, de l’Infrastructure Bank du Royaume-Uni, une source d’emprunt supplémentaire pour les infrastructures destinées à réaliser des émissions nettes nulles ou à soutenir la croissance économique régionale et locale). Comme le ministère des Finances l’a indiqué aux rapporteurs, la législation (en particulier la loi de 2003 sur les collectivités locales) prévoit que les collectivités locales peuvent emprunter et investir pour l’une ou l’autre de leurs fonctions, conformément à une gestion financière prudente. Certaines restrictions sont définies : tous les emprunts doivent être raisonnables (c’est-à-dire que les autorités locales doivent être en mesure de rembourser le capital emprunté et les intérêts sur leurs recettes), les budgets locaux doivent être équilibrés chaque année et l’emprunt n’est acceptable que s’il est remboursé par des recettes, et non par des actifs.

 

Les autorités locales écossaises ont le droit d’emprunter des capitaux (loi de 1973 (Écosse) sur les collectivités locales). Les fins pour lesquelles elles peuvent emprunter sont limitées (règlement de 2016 (Écosse) sur les autorités locales (finance et comptabilité des capitaux) (Écosse)), en particulier : les dépenses d’investissement des collectivités locales (y compris les subventions à des tiers dans des circonstances particulières), les emprunts et prêts temporaires à des fins de gestion de trésorerie et les prêts à d’autres organismes statutaires mentionnés dans le règlement. Une autorité locale qui souhaite emprunter de l’argent à d’autres fins doit obtenir le consentement des ministres écossais.

 

Les interlocuteurs locaux n’ont pas mentionné de problèmes spécifiques concernant l’accès des autorités locales au marché des capitaux. L’Association des collectivités locales anglaises a même considéré que les dispositions de la loi de 2003 sur les collectivités locales constituaient « une étape importante pour libérer les collectivités locales des contrôles des emprunts imposés par le pouvoir central et pour que le gouvernement fasse réellement confiance à la capacité des collectivités locales à gérer leurs propres affaires conformément aux normes professionnelles pertinentes ».

 

Étant donné que les restrictions s’inscrivent dans les paramètres énoncés dans l’article 9.8, les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est conforme à l’article 9.8. 

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


Le paragraphe 9.7 exprime une nette préférence pour les dotations inconditionnelles et non réservées accordées par les autorités de niveau supérieur aux autorités locales et régionales. L’allocation de dotations spécifiques doit reposer sur des critères objectifs et transparents justifiés par des besoins de dépenses et les critères pour l’allocation de dotations générales doivent être précisés par la loi et prévisibles.

 

Les rapporteurs ont évalué la conformité du Royaume-Uni avec ce septième paragraphe de l’article 9 en se référant au premier paragraphe de l’article. Ils ont conclu qu’en Angleterre environ un tiers des ressources locales se composent de dotations réservées, que la dotation municipale de base est nettement inférieure à la somme des dotations réservées et que cette dotation générale est elle aussi partiellement réservée. En Écosse et au pays de Galles, les dotations générales le sont davantage qu’en Angleterre et une plus petite partie des ressources locales est constituée de dotations spécifiques. Ce dernier point vaut également pour l’Irlande du Nord, où les dotations nationales ne représentent que 8 % des ressources des collectivités locales. 

 

En conclusion, la situation au Royaume-Uni est non conforme à l’article 9.7 en ce qui concerne l’Angleterre, partiellement conforme à l’article en ce qui concerne l’Écosse et le pays de Galles et conforme à l’article en ce qui concerne l’Irlande du Nord. 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Aux termes de l’article 9.6 (cf. Commentaire contemporain du Congrès), la consultation des autorités locales et, de préférence, de leurs associations nationales est une procédure obligatoire, qui doit être inscrite dans la législation nationale et être menée en temps utile avant l’adoption d’une décision finale. Cette consultation doit porter sur la décision elle-même, sur la manière dont celle-ci est prise et sur les critères utilisés pour ce faire. Un délai suffisant doit être accordé pour une consultation basée sur des informations adéquates fournies aux autorités locales. 

 

L’évaluation du respect de ce paragraphe recouvre partiellement l’analyse relative à l’article 4.6. Elle est également plus stricte, car l’article 9.6 requiert un fondement juridique et précise les sujets qui doivent faire l’objet de la consultation. 

 

Les rapporteurs ont observé que, d’une manière générale, il existait une certaine consultation des autorités locales. Il apparaît également qu’en Angleterre la consultation sur la capacité de dépenses de base est prévue dans la législation. Cependant, les rapporteurs ont constaté que la loi de 1988 sur les finances des collectivités locales (articles 78 et 78A) ne comportait pas d’obligation légale de consulter les autorités locales et/ou leurs associations représentatives. L’article 78, paragraphe 5, de cette même loi dispose que le secrétaire d’État « consulte les représentants des autorités locales dans la mesure où cela lui paraît approprié ». Ils constatent également que le temps disponible pour une telle consultation est assez court, à savoir quatre semaines incluant parfois les vacances de Noël  ou d’autres jours fériés. 

 

Il existe parfois une base juridique spécifique (Angleterre et pays de Galles) et dans certains cas des directives pratiques (pays de Galles). Cette pratique, cependant, ne répond pas pleinement aux exigences contenues dans l’article 9.6. Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation au Royaume-Uni n’est que partiellement conforme à l’article 9.6. 

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


Ce paragraphe porte sur la nécessité d’une péréquation financière en faveur des collectivités les plus pauvres. Cette péréquation peut prendre différentes formes (cf. Commentaire contemporain du Congrès), impliquant généralement un système de transferts vers les collectivités économiquement les plus faibles. La Charte appelle également à la mise en place de mécanismes de péréquation financière transparents, prévisibles et réactifs à l’évolution de la situation économique, et qui ne limitent pas la latitude des collectivités locales les plus pauvres en matière de dépenses.

 

Le mécanisme de péréquation le plus visible  est inclus dans le calcul des subventions générales (appelées dotations d’appui aux revenus en Angleterre et au pays de Galles et dotations budgétaires générales en Écosse). Les besoins pertinents (par exemple, la pauvreté, l’accroissement de la population, le nombre d’élèves) sont pris en compte pour déterminer la dotation de chaque collectivité locale. En Angleterre, une péréquation supplémentaire existe sous la forme de dotations spécifiques accordées aux collectivités locales. D’après le ministère des Finances, la méthode d’attribution de ces dotations inclut des éléments de péréquation afin de tenir compte de la capacité variable des collectivités locales à générer des recettes. À l’inverse, comme le soulignent les interlocuteurs locaux, l’utilisation actuelle de financements et d’appels d’offres compétitifs peut rendre les ressources locales de plus en plus dépendantes des priorités du gouvernement central et les exposer à un risque d’ingérence politique. Au pays de Galles, la redistribution des impôts sur les entreprises comporterait un élément de péréquation. Selon la WLGA, certaines entreprises peuvent également bénéficier d’un abattement sur cet impôt et les autorités locales peuvent accorder un allègement aux entreprises en difficulté dans l’intérêt de la collectivité locale. Par ailleurs, l’impôt municipal est, comme l’a déclaré la WLGA, « généralement considéré comme un impôt régressif ».

 

Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a réfuté l’allégation selon laquelle il y aurait eu une ingérence politique. Il a ajouté qu’il existe une liste objective et soigneusement élaborée de lieux prioritaires pour le Fonds de renforcement des capacités (faisant l’objet d’une compétition), afin d’accorder des financements aux lieux ayant le plus besoin du type d’investissements proposé par ce Fonds. Cette liste s’appuie entre autres sur des critères tels que la valeur ajoutée brute par heure, le taux de chômage, les temps de trajet quotidiens et les taux d’inoccupation commerciale. Lors du premier cycle, la majorité des projets ayant bénéficié du Fonds ont été mis en œuvre dans des lieux considérés comme en ayant le plus besoin (catégorie 1 selon la terminologie employée pour le Fonds).

 

De l’avis des rapporteurs, la situation fait apparaître une image contrastée. Il existe bien une péréquation financière, mais également des tendances et des risques contraires. Il semble aux rapporteurs que le paragraphe requiert l’existence d’un mécanisme de péréquation financière transparent et prévisible. Or il n’existe pas de tel mécanisme. Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation au Royaume-Uni est partiellement conforme à l’article 9.5. 

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Le pouvoir de lever des impôts est considéré comme un élément clé de l’autonomie financière des autorités locales, qu’il s’agisse d’impôts généraux (tels que les impôts fonciers) destinés à couvrir l’ensemble des dépenses publiques locales ou d’impôts destinés à payer des services locaux spécifiques (cf. Commentaire contemporain du Congrès). Une part « au moins » des ressources des collectivités locales doit obligatoirement provenir de redevances et d’impôts locaux. En outre, les autorités locales doivent pouvoir en fixer le taux (c’est-à-dire « dans les limites de la loi »). Le contrôle exercé par le pouvoir central sur la fiscalité locale devrait avoir pour seul objectif de prévenir l’endettement excessif des collectivités locales et de les aider à faire face à leurs difficultés financières.

 

Dans toutes les parties du Royaume-Uni, les collectivités locales ont le pouvoir de lever des impôts. Tous les gouvernements nationaux (et celui du Royaume-Uni dans le cas de l’Angleterre) encadrent la fiscalité locale (par exemple en décidant de la manière dont la valeur des biens fonciers est déterminée, en plafonnant les augmentations des taux d’imposition ou en fixant les taux).

 

Les rapporteurs notent qu’en Écosse et au pays de Galles des réformes de la fiscalité locale sont en cours d’examen.

 

Compte tenu du fait qu’une partie au moins des ressources financières locales provient d’impôts locaux et que les restrictions de la fiscalité locale imposées par les gouvernements nationaux et infranationaux n’ont pas pour objectif de prévenir l’endettement des collectivités locales ou de les aider à faire face à leurs difficultés financières, mais d’empêcher des augmentations d’impôts excessives et de promouvoir les principes relatifs à "l’efficience", les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est partiellement conforme à l’article 9.3.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Les recettes et les tâches obligatoires des collectivités locales doivent s’équilibrer afin de garantir qu’elles disposent de ressources financières suffisantes par rapport aux tâches que leur assigne la loi (cf. Commentaire contemporain du Congrès). De plus, toute nouvelle tâche assignée ou transférée aux collectivités locales doit être accompagnée d’un financement ou d’une source de revenus correspondant pour couvrir les dépenses supplémentaires. 

 

Angleterre

 

Comme on l’a vu au sujet de l’article 9.1, le principal instrument de calcul du financement des collectivités locales est le Règlement financier des collectivités locales, qui détermine le budget de référence de chaque autorité au moyen d’une évaluation des besoins relatifs des territoires, incluant les mesures de lutte contre la pauvreté. En outre, les interlocuteurs des ministères nationaux mentionnent également – de manière univoque – une doctrine sur les « nouvelles charges ». Celle-ci oblige tous les ministères à évaluer les nouvelles charges pesant sur les collectivités locales et à collaborer avec les acteurs locaux concernés, « afin de s’assurer que les collectivités locales reçoivent le financement dont elles ont besoin pour assumer les nouvelles activités » . Ils mentionnent également plusieurs « accords de décentralisation » et le transfert correspondant de financements au maire élu directement sur ces territoires. Un expert a fourni des informations complémentaires sur ce dernier point et a déclaré qu’il n’y avait pas d’autonomie en ce qui concerne les niveaux d’imposition et qu’il n’y avait pas de nouvelles compétences en matière d’imposition ou de dépenses pour les autorités combinées et leurs maires élus.

 

Les interlocuteurs des collectivités locales observent plusieurs failles dans le système financier. Ils mentionnent le financement inadéquat des tâches attribuées, les réductions importantes et les incertitudes pour le moyen et le long termes. La LGA a calculé un déficit de financement prévisionnel de plusieurs milliards de livres en 2024/25. Une partie du financement doit être obtenue au moyen d’appels d’offres, ce qui serait plus facile pour les autorités les plus riches. Certains appels d’offres semblent nécessiter la signature de députés. 

 

Lors de la procédure de consultation, le gouvernement a souligné que les appels d’offres incluent un formulaire de candidature détaillé et que les soumissions sont examinées de manière impartiale par des fonctionnaires selon quatre critères: l’efficience, la pertinence stratégique, la faisabilité et des critères géographiques. 

 

Les rapporteurs considèrent que le mécanisme général d’attribution de ressources aux autorités locales (qui détermine les dotations budgétaires) et la doctrine sur les « nouvelles charges » présentent des aspects positifs. Ils constatent également que, dans la pratique, les résultats de ces efforts ne sont pas suffisants. En outre, de nombreux financements sont aujourd’hui alloués par le biais d’accords ad hoc et de manière concurrentielle. Les rapporteurs ne peuvent pas considérer que de tels instruments constituent un mécanisme fiable pour garantir que le financement des collectivités locales sera proportionné aux responsabilités prévues par la constitution et la loi. Par conséquent, ils concluent qu’en ce qui concerne l’Angleterre, l’article 9.2 n’est pas respecté au Royaume-Uni.

 

Écosse

 

En Écosse également, une attention particulière est accordée aux nouvelles charges pesant sur les collectivités locales du fait d’un transfert de tâches. Comme l’a déclaré le ministre écossais de la Sécurité sociale et des Collectivités locales, la politique relative aux nouvelles charges « exige que toute nouvelle fonction statutaire imposant une nouvelle charge financière aux collectivités locales soit intégralement financée ». Le ministère a informé les rapporteurs que la manière de déterminer le montant de tout financement supplémentaire et sa répartition entre les autorités locales faisait l’objet de négociations entre le Gouvernement écossais et les responsables de la COSLA, conjointement avec les directeurs des finances des autorités locales, et que les recommandations finales devaient être approuvées en dernier ressort par les ministres du Gouvernement écossais et les dirigeants politiques de la COSLA.

 

Les interlocuteurs de la COSLA ont mentionné les déficits budgétaires prévisionnels (estimés par les auditeurs à 185 millions de livres pour 2020/21, avant les coûts liés à la covid-19). Ils ont déclaré que « la demande de services locaux a depuis longtemps dépassé le financement disponible ». 

 

Les rapporteurs considèrent que le mécanisme général de répartition des ressources entre les collectivités locales (indicateurs pour la dotation budgétaire générale) et l’objectif relatif aux nouvelles charges financières (couverture intégrale des nouvelles charges financières) ont des aspects positifs. Ils observent également que, dans la pratique, les résultats de ces efforts ne sont pas suffisants (compte tenu du déficit de financement prévisionnel) et que, en ce qui concerne les nouvelles charges, le financement supplémentaire semble être le résultat de négociations entre les autorités nationales et locales (y compris la COSLA), plutôt que d’un calcul sain et non partisan des coûts des nouvelles tâches assignées ou attribuées aux collectivités locales . Les rapporteurs ne considèrent pas que ce mécanisme permet de garantir que le financement des collectivités locales sera proportionné aux responsabilités prévues par la Constitution et la loi. Par conséquent, ils concluent que la situation en Écosse n’est pas conforme à l’article 9.2.

 

Pays de Galles

 

Le ministre gallois des Finances et des Collectivités locales a informé les rapporteurs que lorsqu’un projet de législation attribue ou délègue de nouvelles tâches aux collectivités locales, le projet en question est accompagné d’une analyse d’impact réglementaire détaillant ses conséquences financières et autres, et que cette analyse est soumise à la fois aux parties prenantes pour consultation et au Senedd pour examen.

 

Les interlocuteurs de la WLGA reconnaissent qu’ils ont convenu avec le Gouvernement gallois « il y a plusieurs années » que toute nouvelle charge ou exigence pesant sur les collectivités locales devrait s’accompagner de ressources adéquates : des analyses d’impact réglementaires doivent être menées pour toute nouvelle législation afin de déterminer les incidences financières. Cependant, ils affirment aussi que « la négociation de la [Dotation d’appui aux revenus] est un processus relativement opaque ». Pour illustrer cette opinion, ils soutiennent que le montant global négocié pourrait être réduit chaque année, en annulant toute « augmentation » théorique au sein de la négociation en réponse à ces nouvelles charges.

 

Les rapporteurs ont été informés que les pressions exercées sur les autorités locales étaient réelles (selon un rapport reçu par le sous-groupe des finances (un organe conjoint du Gouvernement gallois et de la WLGA) ; d’ici 2023-2024 le montant cumulé sera de 821 millions de livres.

 

Ce dernier point, combiné avec l’observation selon laquelle les analyses d’impact réglementaires ne sont pas durables, conduit les rapporteurs à conclure qu’en ce qui concerne le pays de Galles l’article 9.2 n’est pas respecté.

 

Irlande du Nord

 

Le ministère des Communautés d’Irlande du Nord a présenté ce qui s’est passé en 2015 lorsque des fonctions (à savoir le stationnement et l’urbanisme) ont été transférées aux collectivités locales. Une dotation pour le transfert de fonctions a été mise en place, devant être versée par le ministère des Communautés. D’une manière générale, d’après ce ministère, « le financement est examiné par les ministères lorsque, le cas échéant, des fonctions sont transférées aux conseils ». 

 

Compte tenu de la conformité avec l’article 9.1, des informations fournies par le ministère des Communautés d’Irlande du Nord et de l’absence d’indications contraires, les rapporteurs concluent qu’en ce qui concerne les collectivités locales d’Irlande du Nord, l’article 9.2 est respecté au Royaume-Uni.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


Ce premier paragraphe établit les principes de base dans le domaine des finances (voir le Commentaire contemporain du Congrès) : les collectivités locales disposent de leurs propres ressources financières et elles doivent pouvoir décider librement de la manière dont elles les dépensent. Ces « ressources propres » doivent être suffisantes. La capacité budgétaire des autorités locales peut être garantie en incorporant le principe d’adéquation des ressources financières dans la Constitution ou dans la loi, et en recourant à des procédures de consultation inclusives entre les associations d’autorités locales et le pouvoir central, sur la base de protocoles d’accord (ces derniers seront examinés en lien avec le paragraphe 6). 

 

Au Royaume-Uni, la décision sur les ressources des collectivités locales relève des nations décentralisées, mais le Gouvernement britannique conserve certains pouvoirs qui peuvent être utilisés pour accorder un financement direct aux collectivités locales d’Écosse, du pays de Galles et d’Irlande du Nord dans des circonstances ou pour des finalités spécifiques. On peut citer l’exemple de la loi de 1982 sur le développement industriel (articles 7 et 8) et, plus récemment, de la loi de 2020 sur le marché intérieur britannique (articles 50 et 51). 

 

Angleterre

 

En Angleterre, les ressources financières des collectivités locales englobent essentiellement l’impôt municipal , les prélèvements sur les entreprises et plusieurs dotations gouvernementales clés (comme la dotation d’appui non restreinte), outre les redevances. Les dotations gouvernementales représentent environ la moitié des ressources locales, de même que les impôts locaux (voir la répartition dans le tableau 4). Certaines dotations sont destinées à des services ou des fonctions spécifiques, et sont parfois réservées pour des services spécifiques. L’impôt municipal (un impôt sur les biens fonciers des particuliers) relève du niveau local, mais il est limité par un nombre considérable de restrictions. Les conseils peuvent accorder des allégements discrétionnaires sur cet impôt, lorsqu’ils le jugent opportun. Ils peuvent définir leur dispositif de réduction et de soutien concernant cet impôt. Le gouvernement fixe chaque année un plafond applicable aux augmentations d’impôts. Les autorités sont tenues d’organiser un référendum si l’augmentation de l’impôt municipal pour 2021-22 est supérieure à 5 %, dont 3 % doivent être destinés à la protection sociale (et sont donc réservés). Si l’autorité n’a pas la charge de la protection sociale, l’impôt municipal ne peut augmenter que de 2 % sans référendum local. La taxe sur les entreprises est un impôt local, strictement encadré par le Gouvernement britannique. La « valeur imposable » des locaux (sur laquelle les entreprises sont imposées) est décidée par l’Agence nationale de l’Office d’évaluation (les évaluations foncières sont examinées et mises à jour tous les cinq ans, et à compter de 2023 elles le seront tous les trois ans). Le Gouvernement britannique décide des entreprises tenues de payer cette taxe et de celles qui ont droit à un abattement. L’impôt est collecté à l’échelle locale mais le gouvernement central décide de sa répartition entre les conseils . La relocalisation de la taxe sur les entreprises et la possibilité pour les conseils de conserver tout ou partie de cette taxe perçue sur leur territoire font en Angleterre l’objet d’un débat permanent. Actuellement, le système est centralisé et le pouvoir central ne paraît pas être pressé de relocaliser cette taxe. 

 

Tableau 4. Composition des ressources des collectivités locales
Ressources    % (2019/20)
Dotation générale du gouvernement (« dotation essentielle aux conseils »)    17
Dotations spécifiques (« réservées »)    34
Impôt municipal    32
Revenu prélevé sur la taxe sur les entreprises    17

 

Le ministère du Logement, des Communautés et des Collectivités locales (MHCLG)   assure au premier chef le contrôle de la viabilité financière des collectivités locales, avec le concours du ministère des Finances.  

 

Le Règlement financier des collectivités locales détermine le financement des collectivités locales (qui doit être approuvé par la Chambre des communes). Le processus d’Examen des dépenses précise le montant total des fonds que le Gouvernement britannique prévoit de dépenser pour les ministères et les services publics, y compris les collectivités locales. Les rapporteurs ont été informés que ce Règlement financier était le mécanisme par lequel le Gouvernement britannique établissait la répartition des ressources du pouvoir central entre les autorités locales d’Angleterre et le niveau du prélèvement local sur l’impôt sur les entreprises. Pour octroyer cette ressource, les budgets de référence de chaque autorité sont déterminés au moyen d’une évaluation des besoins relatifs des territoires, incluant les mesures de lutte contre la pauvreté, conformément au Règlement financier des collectivités locales. 

 

Les interlocuteurs des ministères centraux ont informé  les rapporteurs que, par le biais du plus récent Règlement financier des collectivités locales, le Gouvernement britannique a permis une augmentation de la capacité de dépenses de base en Angleterre, de 49 milliards de livres en 2020-2021 à 51,2 milliards de livres en 2021-2022, soit une augmentation de 4,6 % en termes de trésorerie, et que « cette mesure tient compte des besoins des conseils pour faire face à leurs pressions et maintenir les niveaux de service actuels ». Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a ajouté que ce Règlement met 3,5 milliards de livres supplémentaires à la disposition des conseils, qui incluent le financement de la réforme de la protection sociale des adultes. Cela représente une augmentation de plus de 4 % du financement des collectivités locales pour 2022/23 en termes réels, qui garantira que les conseils de tout le pays disposent des ressources dont elles ont besoin pour assurer les services essentiels. Au total, le Gouvernement britannique prévoit une augmentation de la capacité de dépenses de base de 50,4 milliards de livres en 2021/22 à 53,9 milliards l’année suivante.

 

La LGA a déclaré que « les autorités locales sont limitées dans leur capacité à collecter et utiliser librement les ressources financières, le gouvernement central ayant un contrôle significatif sur la manière dont elles sont financées et dont ces fonds sont dépensés ». L’association a également mentionné l’augmentation considérable du nombre des petites dotations « qui sont souvent très spécifiques, à court terme, et évaluées de façon concurrentielle ». Lors de la procédure de consultation, le Gouvernement britannique a souligné que les dotations réservées sont habituellement introduites pour les nouvelles lignes de financement, plutôt que pour réserver des dotations qui ne l’étaient pas précédemment.

 

La LGA demande un financement durable à long terme et des précisions sur la façon dont les services locaux seront financés au cours des prochaines années et au-delà. Un des experts consultés ajoute que la plupart des fonds reçus du pouvoir central sont réservés à des fins précises, de sorte que les conseils ne peuvent pas les utiliser comme bon leur semble. Une part importante du financement central va directement aux écoles. 

 

Lors de la procédure de consultation la LGA a une nouvelle fois déclaré que les autorités locales sont limitées dans leur capacité à collecter et utiliser librement les ressources financières, le gouvernement central ayant un contrôle significatif sur la manière dont elles sont financées et dont ces fonds sont dépensés.

 

Les rapporteurs observent qu’à première vue les ressources des collectivités locales anglaises sont dans une mesure considérable « des ressources financières propres », puisqu’un tiers seulement des ressources locales sont réservées. Un examen plus approfondi conduit toutefois à la conclusion que la dotation principale des conseils est également réservée en partie et, en outre, que les impôts des collectivités locales n’ont de local que leur nom (en raison des restrictions fixées au niveau national mentionnées ci-dessus, dont certaines sont fixées pour chaque autorité locale). Les rapporteurs concluent donc qu’en ce qui concerne les collectivités locales d’Angleterre, l’article 9.1 n’est pas respecté au Royaume-Uni. 

 

Écosse

 

Le système écossais des finances locales ressemble à celui de l’Angleterre, car les ressources locales se composent de redevances pour les services des collectivités locales, de dotations du Gouvernement écossais et de taxes locales (« impôt municipal »). Chaque année, le Gouvernement écossais publie un « décret (Écosse) sur le financement des collectivités locales », qui contient des informations sur la dotation générale. Les dotations sont conçues et calculées de manière à refléter les besoins des autorités locales . Les critères les plus importants sont la population et la capacité fiscale locale. Cette dotation globale représente environ 85 % des dépenses des collectivités locales et comporte trois volets  :

  • une dotation générale (appelée précédemment « dotation d’appui aux revenus ») : elle est calculée en tenant compte du montant nécessaire pour un niveau de service standard et de la somme des ressources provenant de l’impôt national hors particuliers et de l’impôt municipal. Le Gouvernement écossais décide du montant exact pour chaque autorité locale (en utilisant les calculs et les projections des « dépenses subventionnées » et des indicateurs tels que la population, le nombre d’élèves et la pauvreté).
  • les dotations spécifiques : elles sont également fixées par le gouvernement et sont destinées à financer l’exécution des politiques nationales. Elles sont réservées / restreintes. À titre d’exemples, pour 2018/2019 : les subventions spécifiques pour le gaélique, le Fonds d’équité pour les élèves, le développement de l’apprentissage précoce et de la garde des jeunes enfants et l’action sociale liée à la justice pénale.
  • le revenu de l’impôt foncier hors particuliers : il est généré localement, mais défini et mis en commun au niveau central, puis redistribué aux collectivités locales. 

 

La COSLA a calculé qu’en 2019/20 le financement du Gouvernement écossais représentait 77 % des dépenses budgétaires nettes, tandis que l’impôt municipal en représentait 20 %. Elle observe que les autorités locales écossaises dépendent lourdement des ressources provenant du pouvoir national. La COSLA souligne également l’absence de protection légale du financement des collectivités locales et elle estime que les collectivités locales écossaises ont « beaucoup moins de capacité à mobiliser et à contrôler les ressources localement par rapport au reste de l’Europe ». En outre, et bien que cela ait changé pour 2022/2023, ces huit ou neuf dernières années les collectivités locales n’ont pas été en mesure de définir leur impôt municipal, parce que son montant avait été gelé ou, dans certains cas, parce que le Gouvernement écossais avait plafonné le taux d’augmentation que les conseils pouvaient fixer. Enfin, les collectivités locales reçoivent une part croissante de leur financement au moyen de dotations spécifiques (« réservées à des fins spécifiques »).

 

Les rapporteurs notent que la plus grande partie des recettes locales provient de dotations nationales. Ils constatent que certaines parties des dotations sont générales et que celles-ci, pour citer un universitaire, « théoriquement du moins peuvent être dépensées conformément aux priorités propres à un conseil » . D’autres dotations, cependant, sont réservées et peuvent difficilement être qualifiées de « ressources financières propres ». L’impôt municipal ne représente qu’environ 20 %. Les rapporteurs concluent donc qu’en ce qui concerne les collectivités locales d’Écosse, l’article 9.1 n’est pas respecté au Royaume-Uni.

 

Pays de Galles

 

Le financement local gallois comprend quatre sources principales  :
une dotation générale (« non assignée ») : cette dotation d’appui provient du Gouvernement gallois et couvre 43 % (2019-2020) des dépenses budgétaires brutes.

  • des dotations spécifiques (« réservées et assignées ») : elles représentent 26 % des dépenses budgétaires brutes (2019-2020).
  • l’impôt municipal, une taxe locale sur les résidents : les autorités locales fixent les taux (sur la valeur imposable d’une propriété fixée en 2003), tandis que le Gouvernement gallois décide des pourcentages entre les cotisations appliquées aux différentes tranches. Cet impôt couvre 18 % des dépenses budgétaires brutes (2019-2020).
  • les impôts (commerciaux) hors particuliers : une taxe perçue par les autorités locales, mise en commun par le Gouvernement gallois et redistribuée entre les autorités locales en même temps que la dotation d’appui. Ils couvrent 13 % des dépenses budgétaires brutes (2019-2020).

 

D’après le ministère gallois des Finances et des Collectivités locales, l’impôt municipal et les impôts hors particuliers constituent la plus grande partie des revenus propres des collectivités locales. Le taux de l’impôt municipal relève de la décision des collectivités locales.

 

La WLGA  souligne que les collectivités locales ont souffert des mesures d’austérité, qui ont eu pour effet que « plusieurs fonctions discrétionnaires des collectivités locales ont été interrompues pendant cette période ou que des services ont été externalisés ou des biens transférés ». Elle suggère également que les autorités locales pourraient jouer un rôle plus important dans la résolution des énormes défis sociétaux actuels, si seulement elles avaient les fonds pour le faire. 

 

 Les rapporteurs observent que les dotations accordées par le Gouvernement national du pays de Galles ont un caractère plus général que celles accordées en Angleterre, en particulier. La dépendance vis-à-vis de dotations du pouvoir central est aussi plus importante . D’un autre côté, la fiscalité locale est moins importante et, au pays de Galles comme en Angleterre et en Écosse, elle est en partie restreinte par le Gouvernement national (gallois). Les rapporteurs concluent donc qu’en ce qui concerne les collectivités locales du pays de Galles, l’article 9.1 n’est pas respecté au Royaume-Uni.

 

Irlande du Nord

 

D’après l’Institute for Government , le financement des collectivités locales d’Irlande du Nord est différent de ce qu’il est dans le reste du Royaume-Uni. Il provient principalement des impôts de district (une taxe foncière, qui en représente 70 %), de la dotation de l’Exécutif d’Irlande du Nord (8 %) et des redevances pour les services (22 %). Les chiffres fournis par le ministère des Communautés d’Irlande du Nord montrent que « toutes les autorités locales disposent de réserves budgétaires considérables qu’elles peuvent utiliser ». Les impôts de district sont plafonnés. Le Gouvernement d’Irlande du Nord définit une évaluation maximale pour les biens des particuliers .

 

Les rapporteurs n’ont pas reçu d’indicateurs contraires lors des réunions de suivi et n’en ont pas davantage trouvés par la suite . Ainsi, l’Irlande du Nord fait, dans une certaine mesure, exception au Royaume-Uni, bien que là aussi le gouvernement national limite la fiscalité locale. Les rapporteurs concluent qu’en ce qui concerne l’Irlande du Nord, le Royaume-Uni respecte partiellement l’article 9.1.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


Les systèmes financiers doivent être de nature « suffisamment diversifiées », ce qui implique (cf. Commentaire contemporain du Congrès) que les finances des collectivités locales ne devraient pas reposer uniquement sur des taxes ou sur des transferts et devraient être appuyées par toutes les sources possibles de revenus locaux. Ces systèmes doivent aussi être de nature « évolutive », ce qui signifie qu’ils doivent permettre une augmentation des finances locales afin de répondre à la hausse des coûts de la prestation de services ; en d’autres termes, les finances locales doivent pouvoir suivre l’évolution des circonstances, des besoins et des scénarios macroéconomiques et être d’un niveau suffisant pour couvrir la prestation des services. Ce dernier point peut être mesuré d’après l’évolution égale des prix des services fournis et des transferts provenant des niveaux d’autorité publique supérieurs, la liberté d’adapter les taux d’imposition à l’inflation et le fait que de nouvelles ressources financières couvrent les coûts supplémentaires imposés aux collectivités locales par les autorités supérieures (voir le paragraphe 9.2). 

 

Le budget des collectivités locales dans les quatre nations du Royaume-Uni se compose d’impôts locaux et de diverses dotations, ainsi que des ventes et des droits et redevances. Le deuxième critère du respect de ce quatrième paragraphe de l’article 9 est la nature « évolutive ». Sur ce point, les rapporteurs ont fondé leur évaluation sur les considérations formulées ci-dessus. D’après les échanges de vues avec certains interlocuteurs lors des réunions à distances, il apparaît que le Royaume-Uni manque d’un cadre pérenne et prévisible pour le financement des collectivités locales. Une partie seulement des dotations nationales sont calculées en appliquant des critères objectifs. Des dotations spécifiques sont fixées par les gouvernements nationaux (bien qu’après consultation) et peuvent changer chaque année, tandis que certains financements ne sont disponibles que pour certaines régions (les accords de décentralisation anglais, par exemple), et la fiscalité locale est restreinte. 

 

Sur ce point, il est apparu aux rapporteurs lors de leurs discussions que les collectivités locales disposent d’une faible latitude financière pour pouvoir suivre l’évolution des circonstances, des besoins et des scénarios macroéconomiques, et que le système de financement ne fournit aucune garantie que les gouvernements nationaux accorderont cette latitude. Le financement des collectivités locales n’est pas systématique. Les rapporteurs concluent que les systèmes britanniques de financement des collectivités locales sont diversifiés, mais aussi que la plupart des ressources sont limitées par les gouvernements nationaux et qu’elles sont loin d’être évolutives. 

 

Les rapporteurs considèrent que la situation au Royaume-Uni n’est pas conforme à l’article 9.4. 

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


La Charte (cf. Commentaire contemporain du Congrès) accorde aux collectivités locales un droit général de coopérer entre elles pour proposer les services locaux ou exercer leurs responsabilités et de créer des organisations distinctes à cette fin. Les procédures, exigences et étapes à suivre pour ce faire doivent être régies par la législation nationale (ou régionale).

 

Dans tout le Royaume-Uni, les autorités locales disposent de pouvoirs légaux qui permettent la coopération. Celle-ci peut prendre plusieurs formes : une coopération informelle (entre collectivités ou autorités britanniques voisines) afin de partager les meilleures pratiques et de promouvoir l’innovation ; des accords formels et contractuels pour la prestation conjointe de services et de fonctions administratives ; ou des mesures législatives formelles par lesquelles deux conseils ou plus se réunissent dans le cadre d’une fusion pour former une nouvelle commune. En Angleterre, les autorités locales peuvent également se réunir en tant que membres constitutifs d’une autorité combinée. Cette dernière mesure nécessite l’approbation du gouvernement national et elle est assujettie à des conditions telles que la création d’un poste de maire chargé de superviser l’autorité combinée. 

 

Plusieurs exemples de coopération intercommunale, dans toutes les parties du pays, ont été présentés aux rapporteurs, qui concluent que l’article 10.1 est respecté au Royaume-Uni. 

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Le deuxième paragraphe de l’article 10 donne aux autorités locales le droit de s’associer aux niveaux national et international pour la promotion d’intérêts communs. 

 

Les autorités locales de chacune des parties constitutives du Royaume-Uni sont représentées par leurs associations de pouvoirs locaux respectives (LGA, WLGA, COSLA et NILGA) ainsi que par d’autres forums et groupes d’intérêt régionaux (par exemple, les Villes métropolitaines, les conseils de Londres). Concernant la coopération internationale, la loi de 1993 sur (l’assistance internationale entre) les collectivités locales permet à celles-ci d’agir à l’échelle internationale comme elles le font à titre individuel et par le biais de leurs associations respectives dans les États membres du Conseil de l’Europe, de l’Union européenne, du Système de l’ONU et d’autres organisations internationales générales.

 

Les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est conforme à l’article 10.2.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Ce paragraphe énonce le droit des autorités locales de mettre en place et d’entretenir une coopération transnationale. La législation nationale peut fixer des mesures, des procédures ou des conditions concernant l’exercice d’un tel droit, sous réserve que ces conditions ne limitent pas gravement la possibilité d’une coopération transfrontalière fructueuse. En cas de risque de doublon ou de conflit entre la coopération transnationale et la conduite des affaires étrangères, le problème est résolu par la concertation et la négociation.

 

De nombreux interlocuteurs ont donné des exemples de coopération internationale entre autorités locales. Certains concernaient le jumelage, d’autres les relations civiques, les réseaux de villes et même l’existence de bureaux à l’étranger. Les coopérations transnationales semblent être bilatérales ou multilatérales et concernent parfois les associations nationales de pouvoirs locaux. 

 

Les rapporteurs concluent que la situation au Royaume-Uni est conforme à l’article 10.3.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


L’article 11 requiert que les autorités locales aient accès à une juridiction dûment constituée ou à un organe équivalent, indépendant et créé par la loi (cf. Commentaire contemporain du Congrès). Ces juridictions devront alors protéger, d’une part, le « libre exercice » des compétences des collectivités locales et d’autre part les principes d’autonomie locale « qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne ». L’article 11 n’est respecté que si de tels recours juridictionnels sont possibles. Comme l’indique le Commentaire contemporain du Congrès, il n’est pas suffisant que les collectivités locales se voient reconnaître le droit d’intenter une action en justice de la même manière que toute autre personne morale afin de défendre ses prérogatives ou ses biens.

 

Ce dernier droit existe dans tout le Royaume-Uni. Les autorités locales peuvent contester devant les tribunaux les décisions du Gouvernement britannique et d’autres organisations exerçant des fonctions de caractère public. Un exemple concret est la contestation de la légalité de la décision du gouvernement d’étendre l’aéroport d’Heathrow, pour divers motifs concernant les fonctions des collectivités locales et leurs habitants, notamment le trafic et la pollution atmosphérique et sonore. Un autre est la demande adressée à la Haute Cour afin qu’elle détermine si l’avenant 12 de la loi de 1972 sur les collectivités locales pouvait être interprété comme autorisant une interprétation actualisée (et permettant ainsi une possibilité élargie de tenir des réunions à distance du conseil). Une autorité locale d’Irlande du Nord a contesté l’utilisation par le gouvernement national d’un facteur de conversion pour calculer l’indicateur de richesse, en vue de la détermination de la dotation d’appui budgétaire. 

 

Cependant, comme le concluait déjà le précédent rapport du Congrès, « bien que le Royaume-Uni ait ratifié la Charte sans aucune réserve, les principes de la Charte ne sont ni expressément, ni spécifiquement inscrits dans la législation. Ils ne sont ni directement applicables, ni susceptibles d’être invoqués par les collectivités locales en cas de contrôle juridictionnel. Les tribunaux pourraient utiliser la Charte, de même que le législateur le devrait, comme une aide pour interpréter la législation interne dans les affaires locales. » 

 

Les rapporteurs voient difficilement comment les tribunaux britanniques pourraient donner pleinement effet aux dispositions de la Charte sachant que celle-ci n’est pas expressément incorporée dans le droit interne du Royaume-Uni ou des législatures décentralisées. 

 

La Charte ne fait pas partie du droit interne du Royaume-Uni, de même que ses principes (comme il a été conclu concernant l’article 2). En conséquence, comme l’a affirmé à juste titre la LGA, les conseils ne peuvent pas invoquer la Charte en tant que source de droits substantiels (comme le notait le rapport de 2014 du Congrès). 

 

Les rapporteurs concluent que le droit à l’autonomie locale n’est pas reconnu dans la législation interne et ne peut pas bénéficier d’une protection effective devant les tribunaux britanniques.

 

Les collectivités locales britannique ne disposent pas d’un recours juridictionnel adéquat au sens de l’article 11 lu conjointement avec l’article 2.  

ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Aujourd’hui, le Royaume-Uni ne possède pas de constitution écrite, ou de garanties juridiques spécifiques consacrant les principes de l’autonomie locale.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
16Disposition(s) conforme(s)
8Articles partiellement conformes
5Disposition(s) non conforme(s)