France

France - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 26 au 29 mai 2015
Date d'adoption du rapport: 22 mars 2016

Le présent document est le premier rapport sur l’état de la démocratie locale et régionale en France depuis la ratification de la Charte par ce pays en 2007. Les rapporteurs notent d’abord un progrès, globalement, dans le processus de décentralisation en France. Le rapport souligne en outre les efforts déployés par la France dans le domaine de la coopération entre collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne la coopération transfrontalière. Est aussi constatée une plus grande autonomie financière de ces collectivités grâce à une part croissante des ressources propres dans leur budget. En ce qui concerne la réforme territoriale, les rapporteurs se montrent en revanche préoccupés par l’absence de véritable consultation des collectivités locales avant le vote de la loi entrée en vigueur le 1er janvier 2016, ainsi que par le déséquilibre financier entre les collectivités territoriales dû à un système inadapté de péréquation et à une recentralisation au niveau national des décisions fiscales locales.

 

Par conséquent, il est recommandé aux autorités de revoir le processus de consultation des représentants directs des collectivités locales pour toutes les décisions les concernant (article 4), et notamment celles ayant trait à leurs frontières territoriales (article 5). Il est par ailleurs recommandé à la France de revoir son système de péréquation afin de le rendre plus équitable, de décentraliser à nouveau les décisions relatives aux assiettes d’impositions locales ainsi que de clarifier les provenances des ressources financières des collectivités locales. Enfin, le rapport appelle les autorités françaises à clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux d’autorités locales pour éviter tout chevauchement, et à poursuivre l’augmentation de la part des ressources propres dans le budget des collectivités locales.

 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.


Le principe de l’autonomie locale est expressément reconnu dans la Constitution française, à l’article 1, paragraphe 1, qui (depuis l’amendement de 2003) dispose que l’organisation de la République française est décentralisée. Cette disposition introduit le principe de la décentralisation, qui est, d’après la doctrine juridique française, le principe de l’autonomie territoriale, centré traditionnellement sur la mission administrative de l’autonomie locale.

 

A cette incorporation expresse du principe de décentralisation dans le premier article de la Constitution française au début du 21e siècle s’ajoute le concept constitutionnel de « libre administration ». La Constitution du 27 octobre 1946 (article 87) énonçait déjà ce principe de « libre administration des collectivités territoriales », adopté ensuite dans l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958. Il a pour la première fois pris pleinement effet dans les années 1970, avec la jurisprudence tout d’abord du Conseil constitutionnel puis du Conseil d’Etat.

 

D’après l’article 34 de la Constitution française, la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales. Ce dernier terme – collectivité territoriale – provient de la notion, plus ancienne et plus vaste, de « communauté territoriale », souvent utilisée dès le début du 20e siècle dans les manuels juridiques de Léon Duguit et d’autres auteurs pour désigner une communauté politique définie par une appartenance commune de ses membres à un certain territoire. Aujourd’hui, l’article 72 de la Constitution énumère les collectivités territoriales de la République (les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer), mais il donne aussi au législateur la possibilité de créer d’autres sortes de collectivités territoriales, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités susmentionnées.

 

Aux termes de l’article 72, paragraphe 2, de la Constitution, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

 

La Constitution française reconnaît et garantit le principe de l’autonomie locale, premièrement en tant que principe définissant la nature de la République (article 1, depuis 2003), ensuite dans ses articles 34 et surtout 72 et suivants, où le principe de « libre administration » des « collectivités locales » est inscrit, l’existence de différents types de collectivités territoriales est garantie (article 72, paragraphe 1) et les principaux aspects institutionnels de l’administration locale sont configurés. La Constitution comprend un chapitre spécifique (Titre XII Des collectivités territoriales) sur l’administration locale. Toutefois, seuls les trois premiers articles (articles 72, 72-1, 72-2) portent sur l’administration locale en général, tandis que la plupart d’entre eux (articles 72-3, 72-4, 73, 74 et 74-1) sont consacrés au statut spécial des territoires d’outre-mer. Une législation abondante et systématique (voir infra) énonce et réglemente divers aspects de l’administration locale.

 

Par conséquent, les exigences contenues dans l’article 2 sont respectées en France.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.


La question de la signification exacte du droit et de la capacité « de  régler et de gérer, sous leur propre responsabilité, une part importante des affaires publiques » se pose dans tous les Etats parties à la Charte. En France, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, depuis les années 1980, indique qu’une part importante des compétences publiques doit être assignée aux collectivités territoriales, ce qui veut dire que les assemblées élues doivent pouvoir exercer leurs droits de libre administration au nom de leurs collectivités (« attributions effectives »).

 

Le pourcentage des dépenses locales (voir supra para 109 et s.) peut être pris comme indicateur de la part des affaires publiques que les collectivités locales gèrent sous leur propre responsabilité. Cette part paraît atteindre un niveau satisfaisant en France. Il semble toutefois qu’un problème se pose concernant les petites communes membres d’entités intercommunales à fiscalité propre. En effet, ces petites communes ne gèrent qu’une petite partie des responsabilités publiques relevant de leur compétence, tandis que les tâches les plus importantes et exigeantes sont assumées par des EPCI ou autres structures de coopération intercommunale. Que les maires des petites communes représentent leur collectivité au sein des conseils et assemblées de telles entités intercommunales ne change rien au fait que ces communes ne gèrent ni ne réglementent pas « une part importante des affaires publiques sous leur propre responsabilité ». La France a déclaré que la Charte ne s’appliquait pas à ces entités intercommunales et la Constitution française n’inclut pas les ECPI dans la liste des collectivités territoriales (article 72, paragraphe 1). Cela aggrave la situation des petites communes, dont la compétence est protégée par la Charte et la Constitution française, mais qui délèguent leurs tâches à des entités exclues à la fois du domaine normatif de la Charte et des garanties constitutionnelles sur l’autonomie locale. Par conséquent, la situation des petites communes qui n’exercent que des tâches secondaires résiduelles et délèguent leurs tâches les plus importantes à des entités intercommunales constitue une violation de la Charte. Il doit être clair que dans l’article 3, paragraphe 1, la « capacité » est celle de chaque commune et ne s’applique pas simplement à la situation générale ou uniquement à la majorité des communes.

 

La France a déclaré ne pas être liée par l’article 3, paragraphe 2, de la Charte. Aujourd’hui, cependant, cette déclaration ne paraît plus nécessaire puisque tous les niveaux d’autorité locale disposent d’assemblées élues, les entités intercommunales (auxquelles la Charte ne s’applique pas) ayant elles-mêmes obtenu des assemblées élues directement. Les rapporteurs considèrent donc que la France pourrait retirer cette déclaration.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Ratifié avec réserve(s)

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 3.1

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi


En France, un processus continu de décentralisation est à l’œuvre depuis le début des années 1980. De nombreuses tâches nouvelles ont été transférées de l’Etat aux collectivités locales et régionales. Bien que les compétences et responsabilités fondamentales des collectivités territoriales ne soient pas mentionnées dans la Constitution française, on trouve des dispositions détaillées dans plusieurs lois de décentralisation ou dans d’autres lois, par exemple sur la protection de l’environnement, l’éducation, la cohésion sociale, etc. De plus, les communes et les départements français remplissent traditionnellement plusieurs tâches pour le compte de l’Etat.

 

La « clause de compétence générale » (voir Chapitre 3 ci-dessus), qui avait temporairement été abrogée en France – et certaines interprétations qui relient cette clause au principe constitutionnel de libre administration – semblent conformes à l’article 4, paragraphe 2, de la Charte, selon lequel les collectivités locales doivent avoir toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité. L’abrogation de la clause de compétence générale, si elle avait eu lieu aurait pu constituer une violation de l’article 4, paragraphe 2, de la Charte, qu’elle porte sur le niveau des communes, des départements ou des régions. La nouvelle loi NOTRe (« Nouvelle Organisation territoriale de la République » – voir supra) vise à rationnaliser et préciser la répartition des responsabilités entre les niveaux infranationaux. Il y a eu un vaste débat sur l’opportunité ou non de préciser, dans la version finale de cette loi, si la clause de compétence générale devait être abrogée ou si elle devait être mieux définie de manière à éviter le chevauchement des compétences tout en laissant une discrétion suffisante aux collectivités locales pour s’occuper des questions qui ne sont pas exclues de leur compétence propre, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la Charte. Dans les faits, après un recours déposé le 22 juillet par au moins 60 sénateurs et 60 députés, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 août 2015, a critiqué la méthode d’élection des conseillers de la Métropole du Grand Paris. La version finale de la loi NOTRe a supprimé la clause de compétence générale pour les régions et les départements, tout en renforçant le rôle des régions en matière de développement économique.

 

L’article 4, paragraphe 3, de la Charte énonce le principe de subsidiarité, selon lequel les responsabilités publiques doivent être exercées « de préférence » par les autorités les plus proches des citoyens. Ce même paragraphe introduit le critère selon lequel l’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. La Constitution française dispose que les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent « le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Le principe de décentralisation (article premier de la Constitution française) prône aussi le transfert à une entité décentralisée de toutes les tâches qui peuvent être remplies par un niveau infranational. La Constitution n’énonce pas expressément le principe de subsidiarité (comme le fait l’article 4, paragraphe 3, de la Charte), puisque ni le principe de décentralisation ni le contenu de l’article 72, paragraphe 2, relatif à la répartition des compétences, ne mentionne la subsidiarité. Dans la pratique, cela signifie que, y compris parmi les autorités infranationales, les niveaux inférieurs disposent d’une forme de prérogative de compétence, puisqu’ils sont « plus proches des citoyens » que le niveau supérieur.

 

Cependant, il semble clair pour les rapporteurs que le fait de remonter des compétences à un niveau supérieur et de recentraliser des responsabilités se heurterait non seulement aux exigences liées aux critèress susmentionnés de l’article 4.3 de la Charte, mais aussi aux obstacles créés par le principe de décentralisation énoncé dans la Constitution française. D’un autre côté, il doit être clair qu’une remontée de compétences voire leur recentralisation peuvent être compatibles avec ces principes et conditions lorsque la nature et l’ampleur d’une tâche (par exemple concernant la protection de l’environnement) ont changé radicalement.

 

La plupart des interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs lors de leur visite en France (y compris les représentants de la Cour des comptes) ont évoqué le chevauchement des responsabilités et l’absence de délimitation précise des compétences. Dans certains cas, l’application de la clause de compétence générale à tous les niveaux d’autorité a été citée comme étant la cause de ce problème ; selon d’autres sources (par exemple le rapport Balladur), la structure même de l’organisation territoriale française, notamment aux quatre (au moins) niveaux infranationaux, si l’on inclut les entités intercommunales, et les multiples procédures spécifiques pourraient expliquer l’enchevêtrement des responsabilités superposées, qui pose également problème du point de vue de l’article 4, paragraphe 4, de la Charte. La nouvelle loi NOTRe vise à clarifier la répartition des responsabilités.

 

Les discussions entre les rapporteurs et les représentants d’associations ou de collectivités locales et régionales spécifiques ont aussi porté sur la disposition contenue dans l’article 4, paragraphe 6, de la Charte, relative à la consultation des collectivités locales en temps utile et de façon appropriée au cours des processus de planification et de décision. La plupart des interlocuteurs ont convenu que la présence de nombreux responsables politiques locaux au Sénat et les procédures de consultation des représentants d’associations de pouvoirs locaux ont véritablement un impact important, mais certains ont déploré que les collectivités ne soient pas entendues individuellement (bien qu’elles soient directement concernées), ou même que des responsables politiques locaux adoptent des positions et des comportements différents lorsqu’ils agissent en tant que sénateurs ou lorsqu’ils n’ont pas de mandat. Ce dernier point n’est pas surprenant, puisque les sénateurs doivent s’adapter à leur rôle institutionnel, à savoir de participer aux procédures parlementaires et de défendre les intérêts généraux des collectivités territoriales et du niveau local, et non de promouvoir l’intérêt particulier d’autorités spécifiques (voir aussi infra para 170).

 

Dans la littérature sur le système français d’administration locale, il est souvent souligné qu’en réalité le modèle français s’appuie essentiellement sur une décentralisation coopérative. Sur le plan politique, il existe une forte représentation des dirigeants locaux et régionaux au Parlement, en particulier au Sénat. Les responsables politiques locaux sont aussi les législateurs. Ils ont toujours exercé une forte influence sur les politiques nationales du fait d’un aspect caractéristique du système politique français, le cumul des mandats, qui permet qu’une personne soit élue à différents mandats sans devoir en abandonner aucun : maire, conseiller départemental, sénateur ou député et ministre. Les élus nationaux s’identifient à leur circonscription territoriale. La plupart des présidents de département sont aussi sénateurs, ce qui leur permet d’exercer une grande influence au Parlement. De plus, le Sénat a un rôle spécifique de représentation des collectivités territoriales. Mentionnons aussi l’influence des associations nationales des maires (créée en 1907), des départements, des régions, des grandes villes, des communes touristiques ou forestières, etc. Les ministères les consultent toujours lorsqu’ils préparent de nouveaux projets. Elles font aussi des propositions directement et travaillent avec les commissions parlementaires. Les pressions du gouvernement central, cependant, contribuent souvent à faire voter des lois auxquelles les élus locaux ne sont pas favorables – la réforme de 2009 de la taxe sur les entreprises en est un exemple – mais ce fait est habituel en politique. Un autre exemple concernait la loi récente sur la fusion des régions, qui a suscité une opposition véhémente de nombreuses régions et a été rejetée par le Sénat, mais qui a finalement été adoptée à une courte majorité par l’Assemblée nationale (voir infra para 170 et s.).

 

Il est clairement nécessaire d’organiser et d’institutionnaliser des voies et procédures de consultation. Celles-ci existent déjà concernant les finances et certains autres aspects importants de l’exercice des responsabilités locales. Il existe de nombreuses institutions de coopération entre l’Etat et les pouvoirs locaux, par exemple la très importante Commission nationale des finances locales, composée de représentants des ministères et des pouvoirs locaux et régionaux et présidée par un responsable politique local. Cette commission dispose de certains pouvoirs pour l’allocation des dotations et doit donner un avis sur toutes les décisions réglementaires du pouvoir central ayant un impact spécifique sur les finances locales ; une autre commission évalue la compensation versée lorsque de nouvelles compétences sont transférées de l’Etat aux collectivités locales et régionales ; une autre encore examine les nouvelles règles applicables à la fonction publique locale, etc. La logistique des finances, du trésor et de l’administration fiscale des collectivités locales est dans les mains des services administratifs de l’Etat, mais ceux-ci coopèrent en permanence avec les collectivités territoriales. En définitive, on peut affirmer cependant que l’organisation d’une consultation institutionnalisée sur toutes les questions pourrait être améliorée de manière à permettre aussi à une collectivité spécifique de mieux faire entendre sa voix. Les dispositions de la Constitution concernant la consultation des élus des collectivités territoriales d’outre-mer (par exemple dans l’article 72-4 de la Constitution) peuvent être considérées comme des exemples de bonnes pratiques.

 

En conclusion, la France remplit les conditions contenues dans l’article 4 de la Charte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 


Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.


La Charte contient plusieurs articles sur la consultation entre le pouvoir central et les autorités infranationales. Comme il est mentionné ci-dessus (voir para 166), l’article 4, paragraphe 6, énonce le droit général des collectivités locales d’être consultées, en tant que principe fondamental de l’autonomie locale. Deux autres dispositions – l’article 5 sur les limites territoriales des collectivités locales et l’article 9, paragraphe 6, sur les questions financières – portent sur des domaines de consultation spécifiques.

 

Le Congrès a aussi adopté des recommandations sur la consultation des collectivités locales. Dans sa Recommandation 171 (2005), le Congrès souligne que le droit des collectivités locales d’être consultées est un principe fondamental de la pratique juridique et démocratique européenne, dont le but est de contribuer à la bonne gouvernance. En vue de promouvoir celle-ci, la consultation des collectivités locales devrait être un élément indispensable de la prise de décision, afin que les attentes des collectivités locales puissent être connues en temps utile et prises en compte de façon appropriée dans les décisions des autorités centrales. Des mécanismes de consultation devraient être solidement établis dans les relations démocratiques et politiques entre l’Etat et les collectivités territoriales. Les processus de consultation semblent connaître une évolution générale vers un système de négociation entre le gouvernement et les collectivités territoriales. Bien que le concept de consultation appropriée (article 4, paragraphe 6, de la Charte) n’ait encore donné lieu à aucune jurisprudence spécifique, il existe déjà dans plusieurs pays une « jurisprudence » abondante sur les effets juridiques d’un défaut de consultation des collectivités territoriales. Concernant l’organisation territoriale, le Congrès a souligné que la règle générale devrait être la consultation préalable des collectivités territoriales concernées.

 

Dans la Résolution 347 (2012), le Congrès a amorcé l’élaboration pour 2013 d’une stratégie visant à renforcer les processus de consultation entre les différents niveaux de gouvernement afin d’améliorer la qualité de la législation et, partant, les politiques locales et régionales, ainsi que l’efficacité de tels processus de consultation dans les Etats membres.

 

Dans la Recommandation 328 (2012), le Congrès affirmait que le droit des collectivités territoriales d’être consultées, tel qu’énoncé dans les articles 4.6, 5 et 9.6 de la Charte, constitue l’un des principes fondamentaux de la démocratie locale. Les autorités locales devraient par conséquent être consultées et jouer un rôle actif dans l’adoption des décisions sur toutes les questions qui les concernent, et ce d’une manière et dans des délais tels que les autorités locales aient une possibilité effective de formuler et de détailler leurs opinions propres et leurs propositions, afin d’exercer une influence sur le processus de décision qui les concerne.

 

Les procédures de consultation doivent être clairement définies et transparentes et constituer un élément incontournable du processus politique et législatif, permettant aux collectivités locales d’exprimer leurs intérêts et leurs positions en temps utile pour que ceux-ci soient pris en compte dans la formulation des politiques et de la législation. Les autorités centrales et régionales doivent fournir des informations claires et détaillées, par écrit, au sujet des politiques proposées, bien avant la date des consultations, afin que les personnes consultées soient convenablement informées des motifs et des objectifs de toute décision ou toute politique envisagée. Les décisions d’une grande importance stratégique doivent reposer sur une analyse approfondie des implications pour l’autonomie ainsi que des conséquences économiques pour les niveaux local et régional. L’expertise des collectivités locales et régionales doit être mise à profit à un stade précoce du processus politique et législatif, par exemple par la participation aux groupes de travail chargés de préparer les nouveaux textes de loi. Les collectivités locales et régionales doivent disposer d’un droit de recours clairement défini si elles considèrent que les consultations nécessaires n’ont pas été conduites convenablement et d’un droit à réparation s’il est établi que les procédures n’ont pas été dûment respectées.

 

Le texte de la Charte ne définit pas le concept de consultation. Toutefois, sachant que la Charte a pour fonction fondamentale d’établir et de promouvoir les droits des collectivités territoriales, la consultation entre les autorités centrales et territoriales peut être définie comme un processus par lequel les parties cherchent à obtenir mutuellement des informations, des conseils et des avis sur des sujets particuliers et à en débattre. Du point de vue des autorités territoriales, les principales fonctions de la consultation sont les suivantes : - obtenir des informations pertinentes sur les processus décisionnels des autorités centrales touchant à leurs intérêts ; - donner aux collectivités locales la possibilité d’exprimer leur point de vue et leur opinion sur les textes législatifs et réglementaires, à tous les stades du processus décisionnel ; - formuler des propositions, et soumettre des réclamations ou des plaintes au pouvoir central, avec obligation pour celui-ci d’y répondre.

 

Comme il est mentionné ci-dessus (paragraphe 171), l’article 5 de la Charte porte sur un domaine spécifique de la consultation (les modifications des limites territoriales), tandis que l’article 6 établit le droit général à la consultation, mentionnant aussi quelques principes directeurs. Par définition, les dispositions générales de l’article 4.6 s’appliquent aussi au domaine spécifique de la modification des limites territoriales. Le critère causé par l’article 4.6 relatif à la « façon appropriée » doit être interprété comme un principe de consultation « rationnel », qui requiert évidemment que la consultation se déroule de telle manière que les collectivités territoriales aient véritablement la possibilité de formuler et d’expliquer leur point de vue et leurs propositions. Certes, rien ne garantit que les autorités centrales, que la loi autorise à légiférer et à prendre des décisions, accepteront les avis des collectivités infranationales, mais une condition spécifique exige qu’ils soient pris en compte avant toute décision définitive.

 

Le critère « en temps utile », prévu par la Charte, vise à garantir que les modalités et le calendrier des consultations doivent être tels que les collectivités locales aient une possibilité effective d’exercer une influence sur les décisions qui les concernent. Comme le rapport explicatif de la Charte le précise, certaines conditions exceptionnelles, particulièrement en cas d’urgence, peuvent prendre le pas sur le droit de consultation des collectivités locales, mais cela ne doit être autorisé qu’exceptionnellement. La Charte ne précise pas de manière normative et générale ce qu’il faut entendre par « en temps utile », car cette durée dépend de beaucoup de facteurs propres aux Etats membres. Toutefois, plus la question concernée est spécifique, plus cette durée est facile à déterminer, en tenant compte également des usages et des attentes des collectivités territoriales. Le critère du « temps utile » pourrait être assimilé à un « délai raisonnable ». 

 

Plus spécifiquement, l’article 5 de la Charte contient une garantie procédurale des droits des collectivités territoriales : il requiert une consultation des collectivités territoriales concernées sur tout projet de modification de leurs limites territoriales, avant qu’une quelconque action soit engagée. Ce principe pose l’obligation fondamentale de notifier les collectivités concernées de toute proposition visant à modifier leurs limites territoriales, à la fois lorsqu’il s’agit d’une collectivité donnée et lorsque l’ensemble de la structure territoriale est modifié. L’instance décisionnelle, avant toute action définitive, doit recueillir l’avis des collectivités territoriales concernées. En d’autres termes, une modification des limites territoriales ne peut intervenir qu’après sollicitation de l’avis des autorités – communes et/ou régions – concernées. L’esprit de la Charte – qui requiert un partenariat entre le pouvoir central et les collectivités locales basé sur la confiance réciproque et la coopération – est alors respecté.

 

Lorsque la modification des limites territoriales ou du statut administratif d’une collectivité se fait contre la volonté d’une majorité écrasante de la population locale, non seulement la collectivité concernée mais aussi sa population peuvent aisément perdre leur confiance vis-à-vis des institutions et processus démocratiques. Les pouvoirs nationaux doivent donc présenter et expliquer un concept cohérent pour justifier la modification des limites territoriales, basé sur des raisons d’intérêt public plausibles. Enfin, les résultats de la consultation ne sont pas contraignants pour les instances décisionnelles, mais il est important de garantir la transparence et la légitimité procédurale (dite « de traitement ») des décisions sur les choix territoriaux, surtout lorsqu’une part importante de la population locale/régionale désapprouve la modification des limites territoriales.

 

Compte tenu de l’importance attachée à une consultation appropriée et effective, propre à garantir la confiance et la légitimité, et menée en temps utile (c’est-à-dire avant la réforme territoriale), la pratique selon laquelle le pouvoir central consulte uniquement les associations nationales de pouvoirs locaux/régionaux lors d’une restructuration de l’ensemble du système d’administration locale, ou lors d’une fusion de plusieurs collectivités locales/régionales en entités plus vastes, n’est pas conforme aux exigences de la Charte. Les dispositions de celle-ci requièrent une consultation avec toutes les collectivités locales/régionales concernées, surtout lorsque leur nombre est relativement faible et que la consultation de chacune d’elles est aisément réalisable (comme c’est le cas pour les régions françaises).

 

La question de la consultation préalable en cas de modification des limites territoriales de collectivités locales est fondamentale et essentielle pour les collectivités territoriales de tous les pays. En France, la question de la modification des limites territoriales des régions est particulièrement controversée depuis la présentation au Sénat, le 18 juin 2014, du projet de loi relatif « à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral » (ciaprès la « loi sur les régions »). Le choix du gouvernement d’une « procédure accélérée » (également controversée) pour l’examen de la loi par les deux chambres montre qu’il s’attendait à ce que ce thème – en particulier les limites territoriales des régions – suscite un vaste débat, ce qui a en effet été le cas. Le projet de loi visait principalement à réduire le nombre des régions métropolitaines de 22 à 14 (initialement), certaines d’entre elles étant fusionnées et d’autres restant inchangées. Après de nombreux débats et amendements, le Sénat a finalement adopté le projet de loi en première lecture mais voté la suppression de l’amendement destiné à réduire le nombre des régions. L’Assemblée nationale a rétabli une nouvelle carte de 13 régions, que le Sénat a étendue à 15 en deuxième lecture, l’adoptant à une étroite majorité composée d’un seul parti. Les 13 régions ont de nouveau été rétablies par l’Assemblée nationale en deuxième lecture. Faute d’un accord entre les deux chambres, une commission mixte a été créée mais aucun terrain d’entente n’a pu être trouvé et, le 17 décembre 2015, l’Assemblée nationale a adopté le texte définitif instaurant 13 régions. Enfin, le 19 décembre, un groupe de 60 députés et 60 sénateurs a contesté la loi comme étant inconstitutionnelle, portant un recours devant le Conseil constitutionnel (présenté plus en détail ci-après). Suite à la décision du 15 janvier 2015 du Conseil, dans laquelle il rejette ce recours, la loi a finalement été promulguée le 16 janvier 2015, avec une date d’entrée en vigueur des nouvelles limites territoriales fixée au 1er janvier 2016.

 

L’intensité des convictions qui se sont exprimées à l’Assemblée nationale et au Sénat sur la question de la modification des limites territoriales des régions s’est également reflétée au niveau des citoyens et de leurs associations et elle a inspiré les questions des rapporteurs lors de la visite de monitoring. La question a continué de susciter des débats animés dans l’ensemble du pays du fait des élections régionales de décembre 2015 et de l’entrée en vigueur des nouvelles régions fusionnées à compter du 1er janvier 2016. Lors de certaines rencontres des rapporteurs avec des responsables politiques régionaux et locaux français, de vives critiques ont été exprimées concernant l’absence de consultation préalable, tandis que lors de la visite dans la région de Champagne-Ardenne, il est apparu clairement que le projet de fusion avec l’Alsace suscitait la colère des responsables politiques locaux et régionaux champenois. Cela étant, la loi sur les régions, adoptée par le Parlement le 16 janvier 2015, suit son cours, et aucun référendum ne sera organisé sur cette question, comme certains opposants l’ont proposé.

 

Le Conseil constitutionnel a rendu le 15 janvier 2015 la première des deux décisions importantes de 2015 concernant les aspects juridiques de la fusion et de la consultation préalable au sens de l’article 5 de la Charte. Le deuxième recours contestant également la loi sur les régions a été porté devant le Conseil d’Etat, consistant cette fois en une demande d’annulation du décret n° 2015-939 publié le 30 juillet 2015, relatif à l’élection des conseillers régionaux suivant le nouveau découpage des régions. Ces deux recours sont décrits plus en détail ci-dessous.

 

Concernant la décision du Conseil constitutionnel, les 120 députés et sénateurs auteurs du recours ont affirmé que la loi sur la fusion et la délimitation des régions (loi sur les régions) constituait une violation de l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale et que l’absence de consultation préalable avec les collectivités territoriales concernées contrevenait également au principe de supériorité des traités internationaux sur les textes législatifs, inscrit à l’article 55 de la Constitution française. Selon ce raisonnement, toute violation d’un traité international constitue également une violation de la Constitution. Toutefois, rejetant cet argument, le Conseil constitutionnel a confirmé une jurisprudence constante selon laquelle il ne lui appartient pas d’examiner la conformité d’une loi aux stipulations d’un traité ou d’un accord international. Depuis sa décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, le Conseil n’a cessé d’affirmer que « si les dispositions de l’article 55 de la Constitution confèrent aux traités, dans les conditions qu’elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n’impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité à la Constitution ».

 

Les 120 parlementaires avaient affirmé que l’absence de consultation préalable des régions et des départements constituait une violation du principe de libre administration des collectivités territoriales, lequel est un principe fondamental reconnu par la Constitution et les lois de la République. Dans son article 72, la Constitution dispose que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus, dans les conditions prévues par la loi.

 

Le Conseil constitutionnel a néanmoins rejeté le recours alléguant une violation du principe de libre administration des collectivités territoriales, affirmant que la Constitution ne prescrit pas la consultation des collectivités infranationales sur les modifications de leurs limites territoriales. De plus, a-t-il statué, l’article 72-1 dispose que de telles modifications peuvent donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi.

 

Les 120 parlementaires avaient également fondé leur recours sur les lois qui ont précédé la Constitution de 1946. Ces lois prévoient l’obligation de prendre en considération l’avis des collectivités avant d’adopter une décision administrative concernant leurs limites territoriales. Ces arguments ont aussi été rejetés par le Conseil constitutionnel, qui a déclaré ce qui suit : dans l’affaire examinée, les modifications des limites territoriales des régions ont été opérées au moyen d’un acte législatif du Parlement et non par un acte normatif de l’administration. En outre, le Conseil a considéré que l’article 72-1 porte sur la consultation des électeurs locaux et que cela exclut au contraire l’existence d’un principe de consultation des collectivités elles-mêmes. Par conséquent, le Conseil constitutionnel a refusé de reconnaître l’existence d’un principe fondamental imposant une consultation préalable des collectivités territoriales.

 

La question de l’obligation d’une consultation préalable des différentes régions a fait l’objet d’un autre recours fondé à nouveau sur une violation de l’article 5. Celui-ci a donné lieu à une décision du Conseil d’Etat en 2015. Ce recours a été déposé par trois associations et cinq personnes physiques, qui ont demandé l’annulation du décret présidentiel n° 2015-939 du 30 juillet 2015 portant convocation des collèges électoraux pour procéder à l’élection des conseillers régionaux, des conseillers à l’Assemblée de Corse, des conseillers à l’Assemblée de Guyane et des conseillers à l’Assemblée de Martinique (ci-après le décret sur l’élection des conseillers régionaux). Les requérants ont fondé ce recours sur la compétence du Conseil d’Etat pour se prononcer sur la compatibilité d’une loi avec les traités internationaux, même lorsque cette loi est postérieure au traité. De fait, les tribunaux administratifs français ont déjà, en plusieurs occasions, tenu compte dans leurs jurisprudences des principes et normes de la Charte dans leurs jugements sur des dispositions du droit français.

 

Les faits étaient les suivants : le Gouvernement français, par un décret du 30 juillet 2015, avait convoqué pour décembre 2015 la première élection régionale basée sur le nouveau découpage des régions. Trois associations et cinq personnes ont déposé un recours, demandant au Conseil d’Etat d’annuler le décret n° 2015-939 du 30 juillet 2015 portant convocation des collèges électoraux pour procéder à l’élection des conseillers régionaux. Ils demandaient en outre que le Conseil d’Etat ordonne au Premier ministre de convoquer le collège électoral pour élire les conseillers régionaux dans les zones définies conformément à l’article L. 4111-1 du Code général des collectivités locales, dans sa version antérieure à son amendement par l’article 1 de la loi du 16 janvier 2015 sur les régions. A cette occasion, les requérants contestaient la loi du 16 janvier 2015 relative à la fusion et aux limites territoriales des régions françaises, en tant que fondement juridique du décret susmentionné. Ils affirmaient que cette loi constituait une violation de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui requiert des Etats signataires qu’ils appliquent des règles garantissant l’autonomie politique, administrative et financières des collectivités locales.

 

Dans sa décision du 27 octobre 2015, le Conseil d’Etat a rejeté tous ces recours. Il a considéré que l’article 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale (qui dispose, dans son paragraphe 3 relatif à la portée de l’autonomie locale, que « l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens ») s’applique uniquement aux relations entre les Etats signataires et ne peut donc pas être invoqué par des personnes physiques devant une juridiction. Toutefois, le raisonnement des conseillers comporte de nombreuses subtilités, car les juges du Conseil d’Etat ont accepté uniquement d’examiner les dispositions de la loi à la lumière des engagements de la France et non d’examiner la procédure d’adoption de la loi à la lumière de ces mêmes engagements.

 

Par conséquent, sur l’allégation de violation de l’article 5 de la Charte, les conseillers ont considéré que les requérants ne pouvaient pas se fonder sur un traité international pour contester la procédure d’adoption de la loi du 16 janvier 2015. Ils ont considéré en outre que le Conseil d’Etat ne pouvait donc statuer, à la lumière des engagements internationaux de la France, que sur le contenu de la loi et non sur la procédure d’adoption de cette loi. 

 

Enfin, le Conseil d’Etat a aussi rejeté l’argument selon lequel la fusion des régions n’était pas conforme aux dispositions de l’article L. 4122-1 du Code général des collectivités locales, qui dispose que les limites territoriales des régions ne peuvent être modifiées qu’après consultation – et un vote favorable – des conseils régionaux et des conseils généraux intéressés. Les conseillers ont considéré que le Parlement, en tant que législateur, pouvait lever cette obligation de consultation préalable au cas par cas, avant l’adoption de la loi du 16 janvier 2015 sur la réforme territoriale.

 

La délégation du Congrès ne peut que regretter que la Charte européenne de l’autonomie locale, ratifiée par la France, n’aient pas été pris en considération par le Conseil d’Etat.

 

Pour ce qui est maintenant des exigences posées par l’article 5, le fait qu’un texte législatif spécifique ait été adopté et que la loi sur la fusion des régions ait fait l’objet d’un débat et d’un vote au Sénat ne semble pas répondre aux principes posés par la Charte. Le Sénat fait partie intégrante du pouvoir législatif. La Constitution (article 24) prévoit un mode spécifique d’élection pour les sénateurs, qui sont élus par les représentants des collectivités territoriales bien qu’ils ne soient pas habilités à représenter des collectivités territoriales spécifiques (par exemple les régions). Ils n’ont aucun mandat juridique pour représenter les intérêts d’une collectivité territoriale donnée. Les sénateurs défendent les intérêts généraux des collectivités territoriales en tant que telles et ils remplissent cette tâche dans le cadre de leur activité parlementaire (examiner et voter les lois, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques). Les avis des sénateurs ne peuvent pas être assimilés à une « consultation » au sens de la Charte. De plus, la participation des sénateurs aux travaux parlementaires ne peut pas être considérée comme une véritable consultation préalable menée « en temps utile et de façon appropriée » pour le compte des collectivités directement concernées, comme le prévoient l’article 4.6 (disposition générale) lu conjointement avec l’article 5 (disposition particulière), qui garantissent le droit des collectivités territoriales d’être consultées.

 

De plus, le droit de « consultation préalable » est inscrit dans la Charte pour les « collectivités locales concernées », c’est-à-dire pour chacune d’elles, surtout si ces « collectivités concernées » sont peu nombreuses (comme c’est le cas des régions françaises) de sorte qu’une consultation est aisément réalisable. Par conséquent, la délégation conclut qu’en application de l’article 5 de la Charte les représentants officiels de chaque région doivent être consultés préalablement aux modifications des limites territoriales et fusions régionales. Le véritable représentant de la collectivité régionale n’est autre que l’assemblée régionale, institution représentative et délibérante où un débat local ouvert sur les raisons, les buts, les moyens et les conséquences possibles de telles fusions peut avoir lieu. La disposition de la Charte relative à une consultation préalable des « collectivités concernées » (et non des collectivités en général ni même de leurs représentants au niveau national, etc.) est une garantie procédurale importante de la dimension spatiale de l’autonomie locale et de l’identité distincte de chaque collectivité territoriale. Cette garantie ne peut être contournée au moyen d’une consultation à distance et générale au niveau national.

 

Les rapporteurs concluent par conséquent que les procédures d’adoption de la loi du 16 janvier 2015 relative « à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral » n’ont pas respecté les dispositions de la Charte susmentionnées et qu’il y a donc eu violation de l’article 5.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.


La législation française (y compris le CGCT – Code général des collectivités territoriales) laisse aux collectivités territoriales infranationales différentes possibilités pour l’organisation de leurs services. Il est à noter cependant que l’administration financière des collectivités territoriales françaises ne relève pas de la décision de ces collectivités, mais qu’elle est assurée par des agents de l’Etat et les services administratifs compétents. Lors de la visite de monitoring, les interlocuteurs des collectivités territoriales françaises rencontrés par les rapporteurs, n’ont pas considéré que cette situation posait problème et ils ont souligné les avantages qu’offrent l’impartialité et l’excellent savoir-faire de ces services financiers, affirmant que dans les faits il y a toujours des domaines d’interdépendance. Par conséquent, la coopération avec les services financiers de l’Etat agissant pour le compte des collectivités territoriales semble bien fonctionner.

 

Les conditions d’exercice au sein de l’administration locale française se sont considérablement améliorées et plusieurs collectivités territoriales possèdent maintenant des personnels hautement qualifiés, tandis que la formation et l’apprentissage tout au long de la vue sont garantis par plusieurs institutions efficaces (voir ci-dessus, ressources humaines). La mobilité accrue des personnels offre de meilleures perspectives de carrière et rend les collectivités territoriales plus attractives que par le passé.

 

Il semble donc n’y avoir aucun problème majeur concernant la mise en œuvre de l’article 6 de la Charte en France. Les petites communes font cependant exception : leurs maires sont obligés de résoudre des problèmes très divers par leurs propres moyens, faute de personnel, comme le représentant des maires ruraux l’a indiqué aux rapporteurs. Il y a également un manque de personnel spécialisé dans les zones et communes rurales, et même dans certains départements, où des mesures d’incitation et de motivation plus ambitieuses permettraient d’attirer des personnels plus qualifiés.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.


Voir réponse indiquée à l'article 6.1

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.


En mars 2015, une nouvelle loi a été adoptée pour aider les élus locaux dans l’exercice de leur mandat, conformément à l’article 7 de la Charte. Les rapporteurs ont pu entendre des commentaires positifs à propos de cette loi lors de leurs rencontres avec les représentants des associations de pouvoirs locaux et régionaux et/ou les associations des différentes catégories d’élus. Cette nouvelle loi apporte clairement des améliorations pour les élus, de sorte que les conditions assurent le libre exercice des fonctions conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la Charte.

 

Plus précisément, cette loi insiste sur la nécessité d’offrir de meilleures conditions aux élus pour des raisons d’intérêt public, afin qu’ils soient mieux à même de répondre aux défis de leur mission. L’article 2 de la loi inclut la Charte de l’élu local, qui énonce des principes fondamentaux pour l’exercice d’un mandat local (impartialité, diligence, intégrité et probité) et détaille des obligations concernant, par exemple, le conflit d’intérêts (particulièrement important à l’échelle locale et surtout dans les petites communes). La nouvelle loi a étendu les droits à des congés spéciaux pendant les campagnes électorales, y compris pour les candidats des petites communes de moins de 1 000 habitants (article 6). Elle permet aussi de suspendre des contrats de travail dans les communes de moins de 10 000 habitants (au lieu de 20 000 précédemment) pour les maires, les maires-adjoints, les vice-présidents d’EPCI et même les conseillers d’arrondissement dans les communes de Paris, Lyon et Marseille (article 8) ; des dispositions ont aussi été ajoutées concernant la réintégration professionnelle après deux mandats successifs. L’article premier prévoit un droit d’indemnisation pour les maires des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille qui ne sont pas conseillers de ces communes. De plus, l’article 3 a aussi instauré une indemnisation pour les conseillers intercommunaux (dans les communautés de communes). Ces nouvelles dispositions correspondent aux exigences contenues dans l’article 7, paragraphe 2, de la Charte (voir infra). Dans le même temps, cette loi a aussi instauré des pénalités en cas d’absence (article 4) et davantage précisé les obligations des élus.

 

Toutefois, pendant la visite de monitoring en France, les maires de communes rurales ont encore vivement déploré la situation paradoxale dans laquelle ils se trouvent, puisqu’ils sont obligés d’accorder beaucoup plus de temps à leur fonction que leurs homologues de communes plus grandes qui disposent de personnel spécialisé, alors qu’ils perçoivent une rémunération inférieure à ces derniers. La nouvelle loi a amélioré le statut des élus locaux de communes de plus de 2 500 habitants, mais les élus des communes situées sous ce seuil ne reçoivent pas une rémunération suffisante et doivent utiliser leurs propres moyens et ressources pour pouvoir exercer leurs fonctions. La rémunération des élus municipaux dépend de la strate de population de la commune (article L2123-23 du CGCT). Elle est de 646,25€, montant brut, pour les maires des communes de moins de 500 habitants (250,25 € pour un(e) adjoint(e) au maire) de 1178.45€ pour les maires des communes de 500 à 1000 habitants (313.62€ pour un(e) adjoint(e) au maire).

 

Il importe également de mentionner que la loi récente de 2014 (voir supra) interdira, à partir de 2017, le cumul d’une fonction exécutive locale avec un mandat parlementaire national (député ou sénateur) ou un mandat au Parlement européen. La tradition française du cumul des mandats devrait semble-t-il disparaître progressivement. Ces nouvelles incompatibilités sont prévues par la loi, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la Charte.

 

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.


Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.


La France a déclaré ne pas être liée par l’article 7, paragraphe 2. Cette déclaration est aujourd’hui obsolète, puisque la nouvelle loi de 2015 incorporant la Charte de l’élu local répond aux exigences énoncées dans ce paragraphe. De plus, le retrait de cette déclaration contraindrait le législateur à accorder une plus grande attention aux élus des petites communes, qui critiquent encore les conditions d’exercice de leurs fonctions. Les rapporteurs estiment donc que la France serait en mesure de retirer cette déclaration.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.


Aux termes du dernier paragraphe de l’article 72 de la Constitution française, « [d]ans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Outre la Constitution, des dispositions sur le contrôle figurent dans la législation ordinaire, conformément à l’article 8.1 de la Charte.

 

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.


Comme il a déjà été indiqué, la France possédait précédemment un « système de tutelle ‘traditionnel’, incluant un contrôle d’opportunité qui a été aboli lors des grandes réformes de décentralisation des années 1980. Aujourd’hui, le contrôle porte uniquement sur la conformité à la loi (article 8, paragraphe 2). 

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.


Le système en vigueur paraît donc satisfaisant et aucune revendication n’a été formulée auprès des rapporteurs à son sujet lors de la visite de monitoring, en lien notamment avec un éventuel exercice disproportionné du contrôle (article 8.3). Les dispositions pertinentes de la législation française en vigueur et la pratique actuelle du contrôle de l’Etat sont donc conformes à la Charte.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.


Voir réponse à l'article 9.1.

 

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.


Voir réponse à l'article 9.1.

 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.


Voir réponse à l'article 9.1.

 

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.


Voir réponse à l'article 9.1.

 

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

 

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.


Voir réponse indiquée à l'article 9.1.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.


En France, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a intégré dans le Titre XII de la Constitution des règles et principes importants, qui ont renforcé considérablement la situation des collectivités territoriales de la République française.

 

Les nouvelles normes constitutionnelles ont consolidé la situation des finances locales. Le nouvel article 72-2 de la Constitution énonce aussi l’idée directrice d’un pouvoir financier local. Ce principe directeur permet aux collectivités territoriales de disposer de suffisamment de ressources financières et donc de l’autonomie nécessaire quant à leur origine et leur utilisation.

 

Concernant l’utilisation des ressources financières, avant même la réforme de 2003, le Conseil constitutionnel avait examiné la question de l’harmonisation des dépenses obligatoires prévues par la loi avec le principe constitutionnel de libre administration. De telles lois doivent répondre à des fins d’intérêt général et tenir compte des compétences propres des collectivités.

 

Le principe d’une « fiscalité locale propre », au sens de l’article 72-2, paragraphe 2, de la Constitution, implique la capacité concrète des communes à recevoir des impositions dont elles peuvent fixer l’assiette et le taux dans les limites déterminées par la loi. Les taxes demeurent une compétence exclusive de l’Etat français : d’après l’article 34 de la Constitution, la loi fixe l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

 

La Constitution française (article 72-2) énonce aussi le principe d’un niveau « déterminant de ressources propres ». L’inscription de ce principe dans la Constitution après l’amendement de 2003 a constitué une réponse à l’évolution négative antérieure du ratio des ressources propres au sein des recettes totales des collectivités locales. De fait, depuis 1990, ce ratio des ressources propres avait constamment diminué, alors que parallèlement, la part des dotations de l’Etat augmentait elle aussi constamment. Les collectivités territoriales pouvaient déterminer, dans les limites de la loi, l’assiette et le taux de leurs impositions et pouvaient configurer et mobiliser celles-ci selon leurs propres priorités, mais elles n’avaient que peu d’influence sur les taxes et les dotations de l’Etat. Entre 1997 et 2002, le pourcentage des ressources propres par rapport aux recettes totales a diminué de 58,2 % à 54,7 % pour le bloc communal (communes et entités intercommunales), de 58,3 % à 52,2 % pour les départements et de 57,8 % à 36,5 % pour les régions. Le Conseil constitutionnel a déclaré que la diminution des ressources propres ne devait pas atteindre un niveau tel que le principe de libre administration ne serait plus respecté ; cependant, il n’est pas allé plus loin et n’a pas formulé de critères d’évaluation opérationnels. Les responsables politiques locaux ont donc saisi l’occasion de la révision constitutionnelle de 2003 pour promouvoir l’inclusion du principe susmentionné d’un « niveau déterminant de ressources propres » afin de restreindre la tendance consistant à remplacer des ressources propres par des dotations de l’Etat.

 

La loi organique du 29 juillet 2004 a établi que la part des ressources propres au sein des recettes totales des collectivités territoriales (autorités infranationales) ne peut être inférieure au niveau/pourcentage correspondant enregistré pour 2003. Le « ratio d’autonomie financière » a donc un niveau de référence de 60,8 % pour le bloc communal (communes et entités intercommunales-EPCI), de 58,6 % pour les départements et de 41,7 % pour les régions. Cette règle ne visait qu’à garantir le statu quo, mais elle a créé de graves difficultés pour le législateur à chaque fois que de nouvelles compétences des collectivités territoriales devaient être financées, de même que lors des réformes fonctionnelles (transfert de compétences aux autorités infranationales) de 2003-2004.

 

La loi oblige le Gouvernement national à soumettre chaque année au Parlement un rapport spécial sur l’évolution de ce « ratio d’autonomie financière ». Si le ratio minimal de 2003 n’est pas maintenu, le législateur doit adopter des mesures appropriées, au plus tard dans la deuxième année qui suit ce rapport (CGST, article LO 1114-4). Cependant, si le législateur ne prend pas les mesures nécessaires pour rétablir le ratio d’autonomie, il n’y a pas de sanction, puisque le système juridique français ne permet pas de contrôler les éventuelles violations de la Constitution par omission (défaut d’action). Dans les faits, le « ratio d’autonomie financière » a de toutes façons été respecté et a même été amélioré ces dernières années, comme le montrent les tableaux présentés au paragraphe 226 du rapport.

 

D’après les chiffres présentés dans ces tableaux, les ratios d’autonomie des trois niveaux de collectivités territoriales ont connu une amélioration constante. Les communes et les EPCI ont commencé avec un ratio de 60,8 % en 2003, qui a atteint 65,5 % en 2012 ; les départements ont davantage encore amélioré leur ratio, de 58,6 % en 2003 à 67,7 % en 2012. Même les régions ont connu une progression remarquable, partant d’un ratio très bas de 41,7 % pour atteindre 54,2 % en 2012.

 

Ces chiffres ne reflètent cependant pas exactement la situation réelle, du fait d’une interprétation inclusive de la notion de « ressources propres » les années précédentes. Cela a été le cas avec le transfert aux départements d’une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) à titre de compensation de la charge financière additionnelle liée au transfert de la compétence pour l’aide sociale. En réalité, il s’agissait d’une forme de dotation puisque le montant était attribué par l’Etat à chaque département en fonction des besoins locaux déterminés, ce qui signifie que les départements ne pouvaient pas définir le taux ni l’assiette de cette taxe. La loi considère cependant que les taxes sont « locales » et font partie des « ressources propres » lorsque le taux et/ou la part locale de la base fiscale est spécialement déterminée pour chaque collectivité territoriale, au motif qu’elle peut être « localisée », bien que la collectivité locale elle-même ne puisse en aucune manière peser sur la performance financière de cette taxe.

 

Le Conseil constitutionnel a accepté pendant plusieurs années cette interprétation inclusive de la notion de « ressources propres ». Plus récemment, dans une affaire concernant aussi la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, il a considéré celle-ci comme faisant partie des ressources propres, bien que les collectivités locales ne puissent pas en déterminer le taux, au motif que la part de la base fiscale reçue par chaque collectivité est définie localement, à savoir par la collectivité où l’entreprise peut être « localisée » (considérations, alinéas 60-65). Le Conseil constitutionnel a conclu en outre (dans la même décision qui portait aussi sur la réforme/abolition de la taxe professionnelle et son remplacement par de nouvelles taxes) (voir Chapitre 3) que la Constitution française ne prévoit aucune autonomie financière pour les collectivités territoriales (alinéa 64). Les conseillers ont déclaré que cette réforme ne constituait pas une violation du principe d’« autonomie financière » des collectivités, tel qu’introduit par l’amendement constitutionnel de 2003, parce qu’elle respectait le ratio d’autonomie de cette année (voir ci-dessus). Le Conseil constitutionnel a noté que la substitution de ressources garanties par l’Etat en 2010, sous la forme de dotations additionnelles ou de nouvelles taxes, restait au-dessus de « l’année de référence 2003 ». Dans cette décision, il n’a cependant pas statué sur la question d’une violation éventuelle de la Constitution (article 72-2) lorsque les collectivités territoriales dépendent de plus en plus de l’Etat sur le plan financier.

 

La Constitution française mentionne aussi la question de la péréquation financière (article 72-2). En France, la péréquation est définie comme un dispositif de redistribution destiné à réduire les inégalités en termes de ressources financières entre les collectivités territoriales riches et pauvres. Sur le plan juridique, la péréquation est considérée comme un compromis entre les principes de liberté et de solidarité ; elle n’est pas perçue comme un droit subjectif de chaque collectivité pouvant donner lieu à des actions judiciaires ou des recours constitutionnels. En réalité, le système français de péréquation a premièrement une dimension horizontale, du fait des fonds existant respectivement pour le bloc communal (« fonds national des recettes fiscales intercommunales et communales », depuis 2010) et les départements (« fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux », depuis 2011). Mentionnons également le fonds spécial pour la région Île-de-France, marquée par de profondes inégalités (« Fonds de solidarité entre les communes de la region Île-de-France » – FSRIF, créé en 1991). Deuxièmement, le système de péréquation comporte aussi une dimension verticale, avec la répartition de subventions de l’Etat et en particulier la plus importante, la DGF (« Dotation globale de fonctionnement »). Il existe aussi un « Fonds national de péréquation des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises » (CVAE), une « Dotation de solidarité urbaine » (DSU) et des « Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources » (FNGIR), qui visent depuis 2011 à compenser les pertes de ressources financières. Enfin, des mesures de péréquation sont souvent adoptées au cas par cas lorsqu’une compétence est transférée (« dispositifs ponctuels »), conformément à la disposition pertinente de la Constitution française (article 72-2). Du fait de l’importance prépondérante des mécanismes verticaux dans le système français de péréquation, celle-ci est particulièrement sensible aux fluctuations du budget de l’Etat et reflète actuellement la baisse des dotations de l’Etat.

 

Une institution particulièrement importante est le Comité des finances locales (CFL), établi légalement en 1979 avec pour mission de défendre les intérêts financiers des collectivités locales et d’harmoniser leur position avec celle de l’Etat. Sa composition est fixée à l’article L. 1211-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il comprend 32 membres élus titulaires (représentants des assemblées parlementaires et élus des régions, départements, communes et de leurs groupements) et 11 représentants de l’Etat titulaires dont la liste est fixée par décret. Parmi les divers types de collectivités territoriales, il apparaît que le bloc communal exerce une influence prépondérante au sein du CFL, comme différents interlocuteurs des associations de pouvoirs locaux, de la Cour des comptes et du ministère des Finances l’ont indiqué aux rapporteurs lors de la visite de monitoring.

 

Le CFL se réunit quatre ou cinq fois par an. Aux termes de l’article L. 1211-3 (CGCT), le Comité contrôle la répartition de la DGF (principale dotation de l’Etat). Le Gouvernement peut par ailleurs le consulter sur toute mesure législative à caractère financier concernant les collectivités locales. Il a également pour mission de fournir au Gouvernement et au Parlement les analyses nécessaires à l’élaboration des dispositions du projet de loi de finances concernant les collectivités locales. Le CFL a apporté une contribution importante à l’élaboration des mécanismes de péréquation. Le décret n° 2008-994 du 22 septembre 2008 a créé au sein du CFL une « commission consultative d’évaluation des normes », composée de 22 membres et ayant la mission – très importante – d’évaluer l’impact financier des nouvelles normes ou techniques, tant d’origine nationale que locale ou régionale. L’existence même du CFL signifie que, par principe, les conditions contenues à l’article 9, paragraphe 6, de la Charte sont respectées dans le cas de la France.

 

Compte tenu des caractéristiques susmentionnées du statut financier des collectivités locales et régionales françaises, les rapporteurs considèrent que, concernant l’article 9, paragraphe 1, de la Charte, les collectivités territoriales françaises ont véritablement la capacité de définir leurs priorités en matière de dépenses, dont une large part est toutefois prédéterminée par des tâches et responsabilités fixées par la loi, en particulier dans le domaine des politiques sociales (surtout pour les départements).

 

De plus, la Charte prévoit l’existence de « ressources propres suffisantes » (article 9, paragraphe 1) et dispose qu’« une partie au moins des ressources financières (…) doit provenir de redevances et d’impôts locaux » (article 9, paragraphe 3). D’après la Charte, les collectivités locales doivent aussi (quoique « dans les limites de la loi ») avoir le pouvoir de « fixer le taux » (article 9, paragraphe 3) de ces redevances et impôts locaux. Le « ratio d’autonomie financière » (avec pour seuil le ratio de 2003) établi par la législation française (voir supra) offre assurément un cadre positif pour garantir que cette part de « ressources propres » demeure importante et qu’il reste possible, par conséquent, de privilégier les revenus découlant de décisions politiques locales sur la fiscalité locale. L’interprétation inclusive de la notion de « ressources propres » (voir supra) est contestable, car elle permet de considérer comme une « ressource propre » une recette fiscale dont le taux est défini par le pouvoir national, au motif que ce taux est défini séparément pour chaque collectivité (c’est-à-dire « localisé »). Dans pareil cas, il devrait être précisé que cette « interprétation inclusive » n’est pas compatible avec les dispositions de l’article 9, paragraphes 1 et 3, ni avec la logique de la Charte concernant les ressources financières propres et le pouvoir des collectivités territoriales de fixer le taux des taxes locales afin d’être responsables de l’adéquation entre les services assurés et leur coût pour le contribuable. Lors des rencontres des rapporteurs en France, il est hélas apparu clairement à la délégation que la tendance actuelle est à une recentralisation des décisions sur le taux et l’assiette des impôts.

 

Les collectivités territoriales françaises ont été dotées d’un certain nombre de nouvelles responsabilités. Lors des rencontres des rapporteurs avec des représentants des associations de pouvoirs locaux et de collectivités locales spécifiques, nombre d’entre eux ont déploré que les ressources financières des collectivités territoriales ne soient pas proportionnées aux nouvelles responsabilités qui leur sont déléguées (en particulier aux départements). Un défaut important tient au fait que le coût des différents services est estimé au moment du transfert de compétences et que le caractère dynamique de l’évolution des coûts n’est pas suffisamment pris en considération, bien que la Constitution française énonce aussi le principe des ressources proportionnées. Ce problème se pose dans de nombreux pays qui connaissent des réformes de décentralisation et une nouvelle hiérarchisation, mais dans lesquels les dispositions de l’article 9, paragraphe 2, de la Charte ne sont pas respectées. Une solution possible dans le cas de la France pourrait être de renforcer le rôle du Comité des finances locales (CFL), qui possède et pourrait encore développer une connaissance du coût des différentes tâches, éventuellement au moyen de la commission consultative d’évaluation des normes (voir supra).

 

Le rapport d’information du Congrès en 2000 soulevait la question de la consolidation des ressources financières des collectivités territoriales provenant de la fiscalité. Peu de progrès ont été réalisés depuis lors et les ressources financières découlent de taxes et contributions très diverses. On pourrait considérer que cette variété répond à l’exigence contenue dans la Charte (article 9, paragraphe 4) de ressources « suffisamment diversifiées » leur permettant « de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences ». Dans les faits, cependant, la multiplicité des taxes (en particulier les dizaines de « petites » taxes) crée une sorte d’« illusion fiscale » pour les citoyens (au sens où l’on ne sait pas qui paye quel service) et compromet la responsabilité, tout en augmentant considérablement les coûts de gestion. Lors de leur visite, il a été indiqué aux rapporteurs que le ministère des Finances souhaite simplifier et consolider cette structure fragmentaire des ressources financières.

 

L’attribution des ressources redistribuées aux collectivités locales devrait se faire après les avoir consultées, conformément à l’article 9, paragraphe 6, de la Charte. En France, l’institution du CFL semble répondre aux exigences de la Charte. Il est à noter cependant que les dispositifs de péréquation financière adoptés en France (voir ci-dessus) pourraient être davantage développés et améliorés. Actuellement, ces dispositifs sont principalement verticaux et basés sur les compétences, de sorte qu’ils dépendent de la situation financière globale de l’Etat et des priorités budgétaires du pouvoir central. La péréquation horizontale opère au sein de chaque niveau de gouvernance territoriale (bloc communal, départements, régions) sans aucune porosité entre les niveaux, quoiqu’une telle porosité serait en réalité fortement recommandée car il existe de grandes inégalités entre des communes d’un même département et/ou d’une même région. Les représentants de la Cour des comptes ont indiqué clairement qu’une telle péréquation interniveaux serait souhaitable, de même qu’une mobilisation de la DGF pour la péréquation. Il est à noter que le ministère des Finances prépare également une réforme de la DGF).

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.


Voir réponse à l'article 9.1.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.


La France est probablement le pays européen ayant la plus riche histoire de coopération intercommunale, puisqu’elle remonte au 19e siècle. Aujourd’hui, les communes françaises ont un très large éventail de possibilités de coopération, non seulement par la création d’entités intercommunales mais aussi sous la forme de divers contrats publics. Presque toutes les communes françaises participent à une forme ou une autre de coopération intercommunale, tandis que la coopération transfrontalière (article 10, paragraphe 3, de la Charte) existe aussi depuis des décennies. Les collectivités territoriales françaises peuvent aussi participer à un Groupement européen de coopération territoriale (GECT) afin de promouvoir la coopération transnationale et/ou interrégionale et de renforcer ainsi la cohésion économique et sociale.

 

Une réforme majeure concernant la coopération intercommunale a été engagée avec la loi du 16 décembre 2010 proposant une procédure de restructuration territoriale de la coopération intercommunale au moyen des EPCI. La taille minimale des EPCI à fiscalité propre a été fixée à 20 000 habitants, ce qui est jugé préférable pour les services publics.

 

Comme on l’a vu, la France a déclaré, conformément à l’article 13 (« Collectivités auxquelles s’applique la Charte »), que les collectivités locales et régionales auxquelles s’applique la Charte sont les collectivités territoriales qui figurent aux articles 72, 73, 74 et au titre XIII de la Constitution ou qui sont créées sur leur fondement. La République française considère en conséquence que les établissements publics de coopération intercommunale, qui ne constituent pas des collectivités territoriales, sont exclus de son champ d’application. Toutefois, de l’avis des rapporteurs, cela ne signifie pas que les collectivités territoriales elles-mêmes ne sont pas soumises aux dispositions de l’article 10, qui ne protège pas les établissements publics de coopération intercommunale en tant que tels mais le droit des collectivités locales de s’associer et de coopérer entre elles.

 

Concernant la coopération transfrontalière (voir aussi article 10, paragraphe 3, de la Charte), il faut rappeler que la France a signé la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106) le 10 novembre 1982 et l’a ratifiée le 14 février 1984. La Convention-cadre est entrée en vigueur le 15 mai 1984. La France a signé le 9 novembre 1995 et ratifié le 4 octobre 1999 le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 159), qui est entré en vigueur le 5 janvier 2000. La France n’a pas signé le Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux Groupements eurorégionaux de coopération (GEC) (STCE n° 206). 242. L’article 10, paragraphe 2, de la Charte garantit le droit des collectivités locales d’appartenir à une association. En France, plusieurs associations promeuvent les intérêts des collectivités locales. Concernant le premier niveau, outre l’Association des maires de France (AMF) et l’Association des maires ruraux de France (AMRF), plusieurs associations réunissent des communes partageant certaines caractéristiques, telles que la Fédération nationale des communes forestières, l’Association des communes minières de France, etc. Au second niveau il existe une Assemblée des départements de France et une Association des régions de France. Il est manifeste que les collectivités territoriales françaises et leurs élus participent activement à diverses associations, mais on peut se demander si cette fragmentation est bénéfique pour la défense des intérêts communs des collectivités territoriales. Peut-être faudrait-il réfléchir à l’opportunité d’adopter des dispositions légales spécifiques instaurant des associations « faîtières » qui seraient mieux à même de représenter toutes les autorités locales et de promouvoir leurs intérêts.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.


Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.


Les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

 

La libre administration, telle que mentionnée dans les articles 34 et 72, est un concept constitutionnel fondamental de l’autonomie locale. Il a permis au Conseil constitutionnel d’élaborer une jurisprudence novatrice. Les positions du Conseil constitutionnel sont plutôt équilibrées, et tendent vers la décentralisation avec grande prudence. Son abondante jurisprudence s’est développée depuis qu’une nouvelle procédure (2009) permet à toute partie à une action juridictionnelle ordinaire de contester la constitutionnalité d’une loi et de demander au Conseil constitutionnel de contrôler celle-ci (« question de constitutionnalité »). De nombreuses collectivités locales ont utilisé cette procédure, souvent avec succès, pour contester des lois en vigueur de longue date.

 

La protection légale de l’autonomie locale en France est garantie par la Constitution, la Charte européenne de l’autonomie locale et le Conseil constitutionnel. Plus concrètement, les juridictions administratives statuent chaque année sur des centaines d’affaires opposant l’Etat et les autorités locales et régionales ou ces organes entre eux. Par exemple, les décisions sur les dotations allouées à une collectivité locale donnée peuvent être examinées par les tribunaux, ainsi que les nouvelles réglementations créant des dépenses pour les collectivités locales ou toute réglementation administrative adoptée par une autorité de l’Etat.

 

La France possède une juridiction administrative spécialisée qui a traditionnellement le monopole pour réglementer les relations des organes publics avec les citoyens et entre eux. Les collectivités locales et régionales peuvent aussi contester toute décision prise par les autorités de l’Etat ou d’autres organes locaux, qu’il s’agisse de mesures individuelles ou de réglementations, y compris les décrets du Président de la République, du Premier ministre ou du préfet. S’ajoutant au droit de recours devant le Conseil constitutionnel, ce droit peut être considéré comme une protection juridictionnelle suffisante. Le Conseil d’Etat a dans l’ensemble une jurisprudence équilibrée. Sur la base du contenu ambigu de la loi municipale de 1884, il a reconnu que les communes bénéficient d’une clause de compétence générale pour agir de manière autonome dans tous les domaines d’intérêt local, sauf interdiction légale ou octroi exprès d’une compétence à une autre autorité. Toutefois, les tribunaux peuvent aussi veiller à préserver les compétences fondamentales du pouvoir central, dans la logique d’un Etat et d’un système juridique unitaires.

ADHESION

au Conseil de l’Europe

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le principe de l’autonomie locale est expressément reconnu dans la Constitution française, à l’article 1, paragraphe 1, qui (depuis l’amendement de 2003) dispose que l’organisation de la République française est décentralisée.



28Disposition(s) ratifiée(s)
1Disposition(s) avec réserve(s)
1 Disposition(s) non ratifiée(s)
23Disposition(s) conforme(s)
0Disposition(s) partiellement conforme(s)
5Disposition(s) non conforme(s)